管辖权与事实认定应准确把握

文/赵 森 王新法

《化妆品生产批号被涂改是何种违法行为》一文中介绍了A县质监局对辖区内化妆品销售店销售的被涂改生产批号的化妆品行为，在事实认定和职能管辖等方面存在的三种不同意见。笔者认为，解决上述问题的关键在于必须准确把握行政处罚管辖权和违法事实认定这二者的内涵。

行政处罚管辖权问题

《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。据此，行政处罚管辖权主要包括职能管辖、地域管辖和级别管辖这三个方面。其中，职能管辖是确定级别管辖和地域管辖的前提。所谓职能管辖，就是某一行政机关对哪些事项具有监管和执法职能。根据“法无授权不可为”这一现代政府法治的基本原则，确定政府机关职能管辖的依据主要是现行法律法规和“三定方案”的规定。具体到质监和工商两部门的质量监管职能分工问题，根据2001年国务院办公厅关于国家质检总局和国家工商总局职能调整规定，国家质检总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商总局负责流通领域的商品质量监督管理。其后，各省、自治区、直辖市先后对所属的质监和工商两个部门的职能进行了相应调整。如山东省人民政府办公厅规定，山东省质监局不再负责流通领域的商品质量监管职能，但仍有权对流通领域中发生的计量、标准等行为实施监督管理。

根据《化妆品生产批号被涂改是何种违法行为》一文所介绍的案情，对于质监局是否对本案具有职能管辖权问题，应当依据两个标准，一是其所在省对质监和工商两部门职能分工的有关规定；二是对涂改化妆品生产批号行为实施主体这一事实的认定。

违法事实认定问题

《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。由此可见，行政处罚最核心的内容是对当事人行政违法行为的认定。只有在准确认定违法事实的基础上，才能依据相关法律规范，并遵循法定程序，对当事人实施处罚。

根据《化妆品生产批号被涂改是何种违法行为》一文所介绍的案情，笔者对A县质监局的三种处理意见逐一进行评析：

第一种意见：以“B店涂改了上述化妆品生产批号”作为前提条件，而决定依据《化妆品标识管理规定》第三十四条之规定实施处罚。但笔者认为，该前提条件并不存在，因为现有证据无法证明涂改化妆品生产批号的主体是B店。这属于典型的“事实不清，证据不足”。《行政处罚法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十六条规定：除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。

第二种意见：有关应调查销售给B店的销售者，弄清是谁涂改了生产批号的认识较为客观公正。但亦应注意以下几点：一是执法人员应当依法搜集足够证据，全面查清涂改生产批号的主体以及被涂改生产批号的化妆品的种类、数量与流向。二是对于经查证属于其他质监部门管辖或属于其他职能部门管辖的，应当依据《质量技术监督行政处罚程序规定》第十一条及时向有关部门进行移送。三是在违法事实未查清之前，应责令B店停止销售相关化妆品，并按程序对被涂改生产批号的化妆品进行登记保存。

第三种意见：有关因该案的行为发生在流通领域，应按职责分工将本案移交给工商部门管辖的认识过于草率、简单。原因在于根据现有证据，对涂改化妆品生产批号行为实施主体这一事实目前难以认定。

综合上述分析，笔者认为，查清违法事实，明确违法主体与客体，对行政执法工作而言至关重要。事实不清，责任难定。盲目定责任，执法有责任。