论刑事法律援助制度

■李 钰 (司法部法制司)

■张鹏飞 (司法部司法研究所副研究员)

刑事辩护权作为公民受到刑事追究时享有的程序性权利，是保障公民人身自由和安全的权利基础性制度设置。刑事法律援助作为保障刑事辩护权的法律制度，是人权保障发展水平的重要标志。尽管我国宪法和法律等为尊重和保障人权提供了依据，我国《刑事诉讼法》的修订，扩大了刑事辩护的内容，也为刑事法律援助的发展进一步开辟了道路，但法律的出台并不等同于社会理念的普遍建立，有必要强化社会的刑事法律援助理念，不断提高我国司法领域的人权保障水平，促进我国民主法治进程和和谐社会建设。

一、刑事法律援助是法律援助制度的重要组成部分

(一)法律援助制度最早起源于刑事法律援助

刑事法律援助是基于人人有权获得平等的法律救助的理念，对那些因经济困难等原因而没有聘请律师的犯罪嫌疑人、被告人，提供免费的辩护律师帮助其行使辩护权。西方国家早期的法律援助只向刑事案件中贫穷的囚犯提供辩护，如西班牙1771年创设的“穷人律师”轮换制度和美国19世纪末各州律师协会的道德行为规范，都只要求律师为刑事诉讼中贫穷的囚犯辩护，而没有规定律师在民事争议中对穷人应尽的责任①张耕主编:《法律援助制度比较研究》，法律出版社1997年版，第8页。。美国1910年成立了第一家公共辩护者机构，全部由领取工资的律师为刑事案件中贫穷的报告提供辩护，辩护者基金的75%以上来自税收②同①，第9页。。二战以后，刑事法律援助制度经历了由慈善事业向福利国家政策的转变过程。上世纪六七十年代以后，一些国家陆续将刑事法律援助制度上升到立法层面。如英国1949年《法律援助与咨询法》及其1999年颁布的《获得司法公正法》，1973年法国《雅各宾宪法》，荷兰1994年《法律援助法》、韩国1994年《法律援助法》和美国1997年修订的《法律服务公司法》等。

刑事法律援助作为保障被控诉人合法权益最为重要的制度之一，还受到联合国的极大关注。1966年12月16日，联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》(以下简称《公约》)第14条第三款 (丁)项规定了指控机关应当保证刑事控告者“或经由他自己所选择的法律援助进行辩护”。第(丁)项后半部分规定为被告人行使此项权利提供了法律和物质保障，包括享有法律援助和不需付费等等③顾永忠:《刑事辩护的国际标准与我国刑事辩护制度的修改完善》，《刑事法评论》(第16卷)，中国政法大学出版社。。1990年9月7日，联合国第八届预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于律师作用的基本原则》也规定“指控机关应确保被指控人有权得到一名律师提供法律服务;指控机关应确保没有能力聘请律师的被指控人，无偿得到一名律师为其提供法律援助。”

(二)刑事辩护权是保障人权和控辩模式的实现基础

公民在刑事诉讼领域的权利以其涉及其生命尊严，远比公民的经济、民事权利更为重要，对个人的影响更大。因此，公民得到刑事法律援助获得有效辩护的权利应是公民获得法律平等权的最基本体现。

“法律面前人人平等”是国际公认的法律原则，世界大多数国家都将公民的人身自由与安全设定为宪法权利。刑事辩护权就是涉及保障公民人身自由和安全的权利，也是公民受到刑事追究时享有的程序权利④周伟:《宪法应增设几项公民的刑事程序权利》，《上海交通大学学报》2003年第4期。。刑事辩护的作用在于使辩方拥有与控方相抗辩的力量，维持诉讼过程中的力量均衡，通过程序正义来发现真实，从而实现真正的实体正义，确保被控诉人合法权益受到最大限度的保护。此外，刑事辩护权还发挥着制约和监督国家司法权的作用，利于避免司法权专横滥用，利于提高诉讼效率，体现着公平正义。因此，刑事辩护制度作为现代法治国家法律制度的重要组成部分，鲜明地反映了一国刑事诉讼的民主性和公正性程度，对于促进和保障司法公正、诉讼民主具有十分重要的意义⑤龙宗智、杨建广主编:《刑事诉讼法》，高等教育出版社2003年版，第177页。。

(三)提供刑事辩护是刑事法律援助的重要形式

刑事辩护制度最早出现在古罗马时期，刑事法律援助则萌芽于十五世纪末期的苏格兰王国。在英格兰，1495年起即承认穷人享有因其身份免负诉讼费的权利⑥杨扬琴、游启义:《论我国刑事法律援助制度的缺陷和完善》。《重庆科技学院报》2007年第2期。。从刑事辩护的法律机理上讲，辩护权是为了防止国家司法权力的滥用设置的防御性权利。辩护权的出现是被动的，随着犯罪嫌疑人、被告人身份的产生而产生，并由犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼过程中专门享有的程序性权利。对立统一规律、程序主体性理论、无罪推定原则和人权保障理论等均为刑事辩护制度提供着深刻的理论基础。辩护权作为控辩审三方关系中不可或缺的一极，是刑事诉讼中存在的基础。在控辩平等模式和追求司法正义的目标引导下，被指控人在刑事诉讼中的活动主要体现在辩护方面，其权利的维护也是通过辩护权的行使来实现。可以说，辩护权是刑事诉讼中犯罪嫌疑人、被告人所享有的最基本的诉讼权利。保障犯罪嫌疑人、被告人辩护权应为刑事法律援助最基本和最重要的形式。当然，辩护权可以采取自行辩护、个人委托辩护形式。但受法律知识、经验欠缺的局限，以及刑事诉讼中犯罪嫌疑人、被告人一般处于被羁押或被限制自由状态的影响，其自行辩护很难取得理想效果;就委托辩护而言，受经济条件的制约，一些犯罪嫌疑人、被告人也难以聘请到辩护律师。因此，通过刑事法律援助为缺乏辩护权的犯罪嫌疑人、被告人提供帮助，对于保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权具有积极意义，是实现国家辩护制度完备性、有效性的重要制度保障。刑事法律援助对保障实体公正和程序公正都有十分重要的意义，体现着国家在打击犯罪的同时确保刑事审判这一涉及人的最高权利剥夺程序的公正性⑦张耕主编:《法律援助制度比较研究》，法律出版社1997年版，第11页。。目前，刑事法律援助已成为世界多国法律援助制度的重要组成部分。只要是实行法律援助制度的国家，都必不可少地建立有刑事法律援助制度。在现代文明法治社会，一国刑事法律援助制度建立与否及其发达程度，正日益成为该国法治健全、社会文明进步的标志之一。

二、国内外刑事法律援助制度比较分析

(一)国外刑事法律援助的特点

1、刑事法律援助的适用刑事案件种类较广。1970年以前，英国只在较高等级的法院由国家出资为刑事被告人提供法律援助。上世纪60年代，英国法律援助的范围通过立法进一步扩大。在刑事方面，法律规定，任何人被控刑事犯罪都必须有一名律师代理出庭⑧孙德勤:《英国法律援助制度比较及启示》，《中国司法》2012年第1期，第109页。。此后，英国除治安法院审理的较重的犯罪案件被告人都可以得到国家出资的法律援助外，法律援助的范围逐渐扩大到各种在法院审理的刑事案件⑨宫晓冰主编:《外国法律援助制度简介》，中国检察官出版社2003年版，第1页。。至上世纪末，英格兰治安法院审理案件的60%，刑事法院审理案件的90%，都获得了法律援助;在苏格兰，重罪案件的被告人99%都能得到法律援助;在轻罪案件中，申请法律援助的被告人中的80% ～90%都可得到法律援助[10]参见1997年司法部法律援助中心宫晓冰考察英国法律援助制度报告，司法部《司法外事简报》1997年增刊第2期。。到2010年，95%刑事法院审理的被告接受了法律援助辩护，另外5%是接受了私人资助的辩护或者放弃[11]郑先红、徐前、凌瑾:《英国司法制度概述及启示》，《中国司法》第2011年第12期，第90～91页。。从犯罪嫌疑人、被告人可能判处的刑罚看，英美及加拿大等国规定凡被告人可能被处1年以上监禁就属联合国《公约》规定的“司法利益有此需要”的情况[12]谢栋材:《我国刑事法律援助制度回顾与反思》，湖南师范大学硕士论文，2009年10月，第30页。，应当为其指定辩护，提供刑事法律援助。

2、刑事法律援助的适用群体范围较大。就法律援助整体而言，法律援助的适用群体 (即援助的对象和范围)指什么人、以及多少人享有这项权利，是法律援助制度的核心问题之一，是一国政府对于本国社会经济实力、司法利益、法律援助制度实现价值等因素综合评估作出的界定。从应然的角度看，只要当事人无力支付法律服务费用，就理当得到国家的法律援助，但是，世界上已建立和实施法律援助制度的国家和地区，尽管对对象和范围界定各异，但从没有一个国家和地区在立法中表明完全是以“需求为基础”界定公民的援助权利[13]孙长永:《侦查程序与人权》，中国方正出版社2000年版，序言。。但就刑事、民事、行政等不同案件中的法律援助对象来讲，还是有所区别的，刑事案件的法律援助适用群体比民事案件更广。如多数国家确定在刑事和行政诉讼中，外国人可以作为法律援助对象;民事诉讼中外国人不作为法律援助对象[14]张耕主编:《法律援助制度比较研究》，法律出版社1997年版，(代序)第17页。。刑事法律援助适用于更广的群体，揭示了国际社会所奉行的法治、人权观念具有高度的趋同性。

(二)我国刑事法律援助的内容体现

新中国早期的法律援助内容主要是关于刑事案件的，并在相关法律法规中有所体现。1954年9月颁布的新中国第一部宪法关于“被告人有权获得辩护”的规定，以及同年制定的《人民法院组织法》规定了人民法院认为有必要的时候，可以指定辩护人为被告人辩护[15]同[14]，第3 ～4 页。。体现了法律援助制度的基本精神。1956年10月20日司法部发布的《律师收费暂行办法》等文件中，规定了律师免费或减费给予法律帮助的具体案件范围。1979年以后陆续颁布实施的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师工作暂行条例》和《律师收费试行办法》等法律法规中，也都规定了涉及刑事案件的法律援助内容。1996年3月《刑事诉讼法》第34条的内容规定，是我国第一次在法律上确认刑事法律援助制度。1996年5月通过的《律师法》第41条进一步确认了刑事案件的法律援助内容。此后，有关部门多次发布有关文件，不断健全这一制度。2003年7月，国务院颁布我国第一部《法律援助条例》，诸多条款涉及到刑事法律援助内容。

(三)我国刑事法律援助存在的问题及其实践发展

1、刑事法律援助理念等有待进一步强化。在我国传统社会文化中，“官本位”思想长期占据主导地位，“法治思想”、“权利本位”观念浅薄。反映在司法领域，就是奉行国家本位主义的诉讼观，强调国家在刑事诉讼结构中的职能运用，注重发挥刑事诉讼追求犯罪、惩罚犯罪的功能，对刑事诉讼人权保障机能相对重视不足。且由于我国现代意义上的律师制度起步较晚，刑事诉讼尚处于模式选择与转换过程之中，而刑事法律援助制度作为二者结合点，在理论与实践中均有诸多问题。这些问题直接影响到刑事法律援助基本功能的发挥，进而影响到整个刑事辩护制度功能的实现，甚至有学者将刑事法律援助视作“中国刑事诉讼制度发展的瓶颈”[16]马明亮:《法律援助:中国刑事诉讼制度发展的瓶颈》，《西南政法大学学报》，2004年第4期。。目前，尽管我国法律援助制度已实施多年，但一些地方政府和司法人员刑事法律援助理念滞后，在法律援助案件范围上“重民轻刑”，刑事法律援助“案件范围窄”、“援助质量低”、“经费保障差”等问题仍不同程度地存在着。例如，2003年，全国法律援助总量大约14万件，到了2011年已经增长到了80余万件，但刑事法律援助案件的数量自2006年来几乎始终保持在11万件左右，远远低于民事法律援助的案件数量。且目前刑事法律援助案件60%以上来自法院的指定，且大部分为未成年人案件[17]李松、黄洁:《我国刑事法律援助远低于民事》，《法制日报》2012年3月27日，第5版。。

2、有关地方在刑事法律援助领域的实践。全国各地也在纷纷开展刑事法律援助实践活动:浙江省从2011年5月开始“试水”扩大刑事案件中法律援助的范围。该省司法厅与省高级人民法院联合下发意见，将法律援助范围扩大为被告人无力承担、家属不愿承担 (含无法联系其家属)辩护律师费用，本人又提出法律援助申请的中级人民法院审理的一审刑事案件、案件有重大社会影响或者社会公众高度的、被告人作无罪辩护的等7种情形。意见出台仅半年，浙江省刑事法律援助案件快速增长，2011年下半年办理刑事案件10279件，同比增长了43%。刑事法律援助案件律师辩护意见被法院采纳率达93.7%，其中全部采纳率为55.7%[18]赵阳:《司法机关积极应对刑案法律援助增势》，《法制日报》2012年3月27日，第5版。。此外，还有专家建议取消“可以指定辩护”的法律表述，根据记者对江苏省南通市司法局局长张武林的采访，在司法实践中，真正能够获得法律援助的案件主要还是“应当指定辩护”的案件，“可以指定辩护”的案件很少能获得指定辩护[19]赵阳:《司法机关积极应对刑案法律援助增势》，《法制日报》2012年3月27日，第5版。。因此，减少法律中关于刑事法律援助的可选择性条款、增加强制性规定，才是促进刑事法律援助发展的有效途径。

三、我国刑事法律援助制度的发展完善

(一)我国刑事法律援助面临的形势

我国《宪法》第33条规定:“公民在法律面前一律平等，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》、《律师法》等规定了刑事法律援助内容。国家宪法和法律既然规定了此项公民权利，国家就已成为责任主体，有义务真正落实相应的宪法原则和法律规定，履行国家应尽的责任。此外，1998年我国政府签署了《公约》，同意受《公约》第14条中所涉及的刑事法律援助内容规定的约束。国务院发布的《2003年人权事业的发展》阐述:“法律援助得到了有效实施，保障了公民获得法律援助的权利，明确了公民获得法律援助服务权利的范围”。我国《国家人权行动计划(2012～2015年)》要求“保障刑事被告人依法获得辩护、法律援助、申请回避等诉讼权利”。从上述规定看，刑事法律援助也是我国政府应尽的国际法责任和对国际、国内社会的庄严承诺。特别是新修改的刑事诉讼法在刑事法律援助制度方面具有更加明显的规定:一是刑事法律援助的时间提前，二是应当指定辩护的案件范围扩大。三是可以指定的案件范围进一步扩大，涵盖了自诉案件。即无论公诉案件还是自诉案件，只要犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或其他原因没有聘请辩护人，都可以申请法律援助。四是在法律援助机制上，明确了法律援助机构的责任。根据修订后的刑事诉讼法，犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及近亲属可以向法律援助机构提出申请。对符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为其提供辩护。新修改的刑事诉讼法为刑事法律援助的发展带来了发展机遇，也对我国现行的刑事法律援助提供能力提出了挑战。刑事法律援助范围的扩大和援助阶段的前移，仅法律规定“必须”提供法律援助的案件数量就要成倍增加。据专家预测，2013年1月1日起，刑事法律援助案件的数量比2011年应当增加5倍左右，以全国法律援助机构2011年所办刑事案件总数113717为基数，2013年将达55万件左右。如果以每一案件平均补助办案律师1000元计算，55万个案件就应当是5.5亿元，占2011年全国法律援助经费总额12.77亿元的43.06%[20]张媛:《明年刑事法律援助案件或增至55万件》，《法制日报》2012年12月19日，第3版。。如果考虑到政府还要承担每年将达110至120万件的民事、行政诉讼法律援助案件经费支出，我国无论是法律援助所需经费筹措上，还是办理法律援助案件人力资源的储备上都面临严峻态势。

(二)关于完善我国刑事法律援助的建议

1、对刑事法律援助实施倾斜政策。鉴于刑事法律援助在保障人权、实现司法公正的作用更为明显，我们应通过降低刑事法律援助受援者的经济标准、降低应当通知辩护的门槛等，扩大刑事法律援助的受援范围。对于我们这样一个经济条件有限的发展中大国而言，法律援助覆盖所有案件的需要援助者只是一种愿景，对于刑事案件“应援尽援”则相对易于实现。将有限的法律援助经费有选择性地向刑事法律援助倾斜，有利于减少冤假错案的发生，维持法治权威，是对新修改的《刑事诉讼法》总则写入“尊重和保障人权”最好的注释和解读。反之，我们也没有必要担心有实力的人在刑事案件法律援助申请中隐瞒经济实力、搭便车，刑事诉讼对于个人的严重后果无人不晓，真正有实力的犯罪嫌疑人、被告人，必然会主动聘请优秀律师，不会依赖刑事法律援助的。采取过严的经济审查标准和过高的通知辩护门槛，会把真正的潜在受援者排除在外，阻碍刑事法律援助制度在实现民主法治、保障人权方面的功能发挥。

2、组建一支具有较高专业水准、稳定的法律援助队伍:

(1)在法律援助机构设立政府律师 (或称公职律师)。国外提出过由政府律师提供法律援助的制度设想，英国在上世纪40年代末期就建立了由国家出资的法律援助制度。当时，英国曾经设想成立公职律师组成的法律援助机构，但已有几百年私人律师传统的律师都不愿应聘为公职律师，最后只能采取私人律师提供法律援助后从国家法律援助机构领取报酬的模式。以后有关法律援助的专门立法肯定了这种私人律师提供法律援助的组织形式[21]宫晓冰主编:《外国法律援助制度简介》，中国检察官出版社2003年版，第1页。。我国不具备强大的律师传统势力，具有建立法律援助政府律师的制度优势，可以组建承办法律援助案件的公职律师队伍，并在法律援助机构内设立专门办理刑事案件的公设辩护人及相应办公室。

(2)发挥法学院学生和司法考试资格获得者的专业优势。在我国现行法学教育模式下，法律援助可以成为法学院学生知识学习与法律实务活动的结合点。如在学校内设立法律援助工作站，聘请律师担任辅导员，以法律援助案件开展诊所式教育，实现法律援助与实践型人才培养的良好对接。同时，将司法考试通过者纳入法律援助提供者人才库，通过赋予其特定的法律援助案件代理资格，并由政府为其提供相应报酬的方式，缓解法律援助人员匮乏的局面。

(3)唤醒和培养社会对于刑事法律援助的“法律慈善”热情。目前，我国民间自发成立有多支志愿者队伍，以及“帮困助学”等资金捐赠者，但对于捐助法律援助资金、担任法律援助志愿者尚不盛行。应在扩大法律援助方面的法制宣传基础上，确立提供刑事法律援助等是促进社会民主、实现公平正义、增进社会和谐，是一种“法律慈善”的理念。培养刑事法律援助文化，推动相关行业组织和法律制度建设。

3、增加刑事法律援助受援人对援助者的选择权。在德国，犯罪嫌疑人、被告人对法律援助律师有自主选择权，犯罪嫌疑人可以从法律援助律师名册里选择律师，如果没有特别事由，法官一般会支持他的选择权[22]朱磊:《侦查阶段介入允许点选律师——专家学者会诊如何提高刑事法律援助质量》，《法制日报》2012年7月11日，第3版。。国家在刑事法律援助中赋予受援人选择辩护人的权利，体现了受援人的刑事诉讼主体地位，以及对受援人的意愿和人格尊严的尊重。有利于犯罪嫌疑人、被告人与辩护人之间的信任和合作，有利于控辩审之间的交流和协商，减少刑事诉讼过程中的情绪对抗，有助于刑事诉讼“吸纳不满”的功能实现。同时，也有利于调动辩护人的辩护热情和执业积极性，实现充分和有效辩护。因此，我国有必要在刑事法律援助中研究引入犯罪嫌疑人、被告人对刑事辩护律师的选择权，最大限度地发掘刑事法律援助的制度价值。

4、建立侦查阶段值班律师制度。侦查阶段是刑事诉讼程序中犯罪嫌疑人权益最容易被侵害的阶段，刑事法律援助应特别注重对侦查阶段犯罪嫌疑人的法律帮助。1984年，英国创立了律师值班制度，在警察局设值班律师，让犯罪嫌疑人受到公平对待，获得及时法律援助[23]孙德勤:《英国法律援助制度比较及启示》，《中国司法》2012年第1期，第109页。。根据英国值班律师制度的规定，只要犯罪嫌疑人提出申请，无需审查其被指控罪名，也无需审查其经济状况，值班律师都会通过当面交谈和电话的形式为申请人提供免费的法律咨询服务。英国警察局值班律师制度适用于英格兰和威尔士境内100%的警察局，且为24小时全天候服务。服务形式分为小组轮值和轮值表轮值两种，服务地点仅限于警察局内。目前，在英国、加拿大、澳大利亚、新西兰和我国香港特区等该制度已被广泛应用[24]马明亮:《法律援助:中国刑事诉讼制度发展的瓶颈》，《西南政法大学学报》，2004年4月。，建议将我国值班律师办公地点设立在公安机关、检察机关及羁押场所内，采用法律援助工作站等名称，并从法律上保障值班律师的介入程序及相应权利。