关于全面推进法治中国建设的路径研究*

■孙友元 周 凯 肖俊勇(湖北省司法厅)

有一位诗人说过，法治的发展隐藏在原始的岩石里，是漫长的岁月一点一滴将它造就①(美)约翰·梅西·赞恩著: 《法律的故事》，孙运申译，中国盲文出版社2002年第1 版，第23 页。。法治既是政治文明进步的重要标志，也是现代国家治理的核心和精髓。建设社会主义法治国家既是中国特色社会主义事业的重要组成部分，也是托起美丽“中国梦”的坚强基石。党的十八大报告中提出要全面推进依法治国，这为我国建设法治国家提出了更高的要求和更明确的方向。习近平总书记指出要全力推进平安中国、法治中国建设，维护社会和谐稳定，保证中国特色社会主义事业在和谐稳定的社会环境中顺利推进。当前和今后一个时期，全国政法机关要深入学习贯彻党的十八大和习近平总书记的重要指示精神，把推进法治建设、深化平安建设作为基础性工程来抓，把建设法治中国、建设平安中国作为政法工作的奋斗目标来追求，有效回应人民群众新期待。为此，我们结合实际情况，就在党的十八大精神的指引下如何全面推进法治中国建设提出方法和建议，以求深入促进中国法治建设取得新进展、新成效。

一、提升领导干部法律素养，进一步推进依法执政建设

(一)增强领导干部依法执政能力

应深化领导干部法律知识学习培训，牢固树立社会主义法治理念，形成法治思维，增强依法执政能力。一是加强领导干部依法行政的学习培训。抓紧建立完善领导干部学法制度，采取集中培训、个别轮训、专题法制讲座、在线学习和政府常务会议前学法等方式，学习依法行政知识和技能。二是建立岗位责任制。在设定能力席位标准的基础上，进一步细化部门职能，明确机关各岗位职责，建立主体明确、层级清晰、细节量化的岗位责任制，提高领导干部依法行政能力;开展岗位适应性培训和岗位创优性培训，提高领导干部依法履责能力，激励领导干部争当依法办事“操作能手”和争创依法行政“服务标兵”。三是建立健全领导干部依法行政的科学工作机制。建立考核评估的量化指标体系，突出对依法行政工作实施领导情况的考核，并将考核结果列为年度考核的重要内容和干部任免、晋升、奖惩、辞退的重要依据。建立激励约束机制，强化监督管理，加强责任追究，确保领导干部依法行政能力不断提高。四是加强领导干部依法行政的作风建设。坚持求真务实的原则，深入基层，深入实际，深入群众，了解社情民意，倾听群众呼声，掌握真实情况，以诚实、踏实、扎实的作风推进依法行政工作，更好地推动经济社会又好又快发展②陈洪波: 《法治政府建设理论与实务》，湖北人民出版社2010年8月第1 版，第256 ～259 页。。

(二)健全依法决策机制

加快健全权力结构和运行机制，健全依法科学民主决策机制，完善依法决策程序。一是健全决策听证制度。要推行重大行政决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，科学、合理地遴选听证代表，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。二是健全决策论证制度。各级政府针对涉及全国或地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，事先应组织专家进行必要性和可行性论证，完善行政决策信息和智力支持系统，防止“长官意志”和“拍脑袋决策”，避免“问题项目”造成损失。三是健全决策监督制度。应建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，切实把防治腐败的任务落实到权力结构和运行机制的各环节，最大限度地减少权力“寻租”的机会。四是健全决策评估制度。坚持独立、客观、公正的评估原则，有效地保证从决策出台前到执行后的优化。在行政决策出台之前，邀请相关专家进行论证评价，集思广益，听取各方意见;针对行政决策实施过程中的阶段绩效采用动态评价，及时调整决策执行过程中的偏差;针对行政决策所产生的结果进行评价和行政问责，总结经验教训，追究无为和失误的责任③张渝田著: 《建设法治政府机制研究》，法律出版社2011年8月第1 版，第175 ～179 页。。

(三)强化领导干部监督实效

应进一步加强对领导班子特别是主要领导干部的监督，完善依法监督程序，实现全程有效监督，提高监督效果，“让权力依法在阳光下运行”，让权力始终用来为人民谋利益。应进一步拓宽对领导干部的监督范围和内容，除了继续加强廉政监督外，还要突出对领导干部提高履责能力的监督，始终保持其能在法律的规范下依法办事;加强对领导干部工作绩效的监督，确保其各项工作及时、顺利地完成。要完善领导干部履职问责办法，明确问责范围，规范问责程序，对失职渎职、不作为和乱作为的领导干部实施问责和过错责任追究，加快完善政府责任体系。进一步建立健全干部台账管理制度，建立完善覆盖所有市(州)、县(市、区)、省直党政群机关、省直经济科教文卫部门、省属企业事业和高校领导班子及其成员的管理台账体系。加大查办力度，严肃查处领导机关和领导干部滥用职权、失职渎职、谋取私利的违法违纪案件，健全惩治和预防腐败体系。同时，检察机关各级反渎部门要加大立案侦查渎职侵权犯罪案件，通过办案维护、保障国家和人民的经济利益。

二、加强重点立法，进一步推进地方法制建设

(一)加强自主性立法和先行性立法

重点加强服务经济建设、保障和改善民生、加强和创新社会管理等领域立法，充分发挥地方性法规的规范引领作用。着力抓好地方性法规和行政规章的立、改、废工作，在维护法制统一的前提下，力求体现地方特色，突出实践性、实用性和实效性，更好地发挥地方立法在促进区域经济社会发展中的保障作用④摘自李鸿忠在中国共产党湖北省第十次代表大会上的报告第六部分。。

(二)推进科学立法和民主立法

建立和完善以人大为主导、专家与群众相结合、全社会积极参与的地方立法机制。立法规划尤其是五年立法规划及年度计划的编制要充分体现党的十八大精神，落实立法工作的新要求;要体现法规对经济社会发展的引领和推动作用，助推地区科学发展和跨越式发展;要体现地方特色，服务区域发展战略体系，凸显地方文化和地区优势;要体现立法资源的集约利用和节约使用;要体现法规制定与法规配套、立法与监督、立法与立法后评估联动。各省人大常委会应召开五年立法规划项目编制专家论证会，针对五年立法规划和年度立法计划进行科学论证。专家可从编制立法规划的基本原则、立法的重点领域，立法规划项目的必要性、可行性和地方特色，自主性立法与实施性立法等进行充分、细致的论证。

(三)加强地方性法规的评估和清理工作

应进一步强化规范性文件的备案审查。各地政府立法部门要借助开展制度廉洁性评估试点工作，督促指导各级政府有关部门针对已经出台、现行有效的地方性法规和政府规章，按规定时间补办评估报告备案;针对各级政府审议的地方性法规草案和政府规章草案，按规定时间补办评估报告后再提请审议;针对正在起草并准备报送的法规、规章草案，按程序进行制度廉洁性评估。

三、转变政府职能，进一步推进法治政府建设

(一)深化行政管理体制改革

依法调整政府、市场和企业三者之间的关系，尽量减少政府对微观经济活动的干预，简化行政审批程序，健全政务公开机制，进一步加快政务服务体系建设，在全国范围内开展争创“全国投资环境最优区域”活动;进一步深化政府机构改革，不断完善党政机关有关职能、机构和编制配置，针对一些重点领域和关键环节的体制机制进行不断调整创新;继续深入开展市县政府机构改革评估，总结改革经验，探索建立与大部门体制相适应的地方政府管理体制;大力削减和调整行政审批事项，把政府职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，力争成为管理型、服务型、廉洁型政府。

(二)提高行政执法质量

改革和创新行政执法体制，建立行政执法争议协调解决机制，进一步明确各层级执法权限和责任，严格规范执法行为，合理推进综合执法，减少执法层级，着力提高基层执法能力和水平。改进和完善行政执法方式，细化行政处罚裁量权，完善行政执法案卷评查制度，建立健全预警执法制度，建立行政相对人分类动态管理制度，推行行政合同和行政指导等柔性行政方式，实行惩处违法与奖励守法相结合的行政执法方式，提高行政执法质量，构建行政法律关系双方的和谐愿景⑤陈洪波: 《法治政府建设理论与实务》，湖北人民出版社2010年8月第1 版，第156 ～161 页。。

(三)提升行政服务水平

增强行政服务意识，树立“为人民服务”的执政理念，实现从官本位、权力本位的观念向服务本位的观念转变。建立统一、规范、高效、透明的行政服务制度，规范行政服务行为，推动建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。明晰服务内容，将行政服务的项目、条件、程序、期限等在行政服务大厅、公示墙、行政机关网站进行公布、公示，自觉接受行政相对人的监督。探索便捷的服务方式，降低行政服务的运行成本，提高行政效率。推进政务信息公开制度，依法、全面、准确、及时公开政府信息，自觉接受内部考核和社会监督。健全公开、公平、高效、便民的行政服务机制，确保优质的行政服务质量⑥陈洪波: 《法治政府建设理论与实务》，湖北人民出版社2010年8月第1 版，第162 ～168 页。。

(四)增强网络问政功效

进一步落实行政问责制，严肃查处行政不作为、乱作为和滥作为等问题，有效化解行政争议，确保“干部清正，政府清廉，政治清明”。要与时俱进，高度重视互联网民意表达，积极推动网络问政，党政机关要善于分析、运用和引导微信、微博、博客等网络平台，及时了解和掌握民情民意，借助网络知政、问政。例如，公安机关利用微博搭建网络问政平台，既是宣传破案战果树立形象，又是以案说法开展公民普法教育。既是收集线索广辟案源，又是构建防范体系掌握社情民意。此外，还有在一些公共事件的推动和解决上，网络都发挥了不可替代的作用。

四、改革司法体制，进一步推进公正廉洁执法建设

(一)深化司法体制和工作机制改革

坚持公正司法，保证司法机关依法独立、公正地行使职权;优化司法权力配置，落实宽严相济刑事政策;加强政法队伍建设，深入开展政法干警核心价值观教育，高度重视政法队伍建设，做到严格、规范、公正、文明执法，以司法的公正推动社会的公平正义，要“让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义”;强化政法经费保障，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。

(二)加强司法机关执法规范化建设

全面推行执法标准化管理，规范执法自由裁量权;实行重大犯罪案件侦查讯问全程录音录像;全面实行警务、审务、检务和狱(所)务公开，广泛接受社会监督和评判;严格执法过错责任追究。进一步加强执法检查，开展执法专项大检查。监狱机关要更加严格执行罪犯计分考核的制度规定，及时公开考核结果，不断提高考核的真实性和权威性。同时，法院审判工作必须注重以公开促公正，落实司法公开的各项规定。不断加大二审案件开庭审理力度。不断创新司法公开方式，推进数字化法庭建设，开展庭审同步录音录像和网络直播，提高审判活动透明度。推行生效裁判文书上网发布制度，除不宜公开的情形外，各类裁判文书都应及时在法院的互联网站上予以公布。完善人民陪审员制度，发挥人民陪审员参与和监督司法的重要作用。

(三)完善司法监督机制

坚持“内外兼修”，进一步完善内外监督网络，增强执法监督合力。各级法院必须自觉接受人大监督和政协民主监督，在走访、座谈、邀请代表和委员旁听开庭、参加听证、参与调解等传统方式的基础上，进一步深化创新联络工作，开通短信联络平台，将重要工作部署、工作措施及时地向代表和委员们通报;充分发挥人大代表联络专用邮箱的作用，安排专人负责收集、办理和答复代表意见;开展“一对一”定向联络活动，院领导要主动上门联系人大代表，听取代表意见和建议。认真落实监督意见，加强建议和提案办理工作。依法接受检察机关法律监督，在各级法院开展民事执行活动接受检察监督工作。广泛接受社会监督，采取问卷调查和组织律师对法官进行综合测评等方式，向广大群众征求意见和建议，不断改进法院工作。检察机关要认真受理各类申诉案件特别是民事行政申诉案件。进一步完善跟踪监督制度，深入开展民事审判行政诉讼法律监督调查，及时发现并移送职务犯罪线索及其他线索。认真处理刑事附带民事诉讼、督促行政行为、督促提起诉讼等业务，通过检察建议、纠正违法通知书等形式，切实履行法律监督职责。

(四)构筑法律援助与司法救助衔接通道

落实平等司法保护，进一步加大法律援助力度、生效裁决的执行力度和司法救助力度。应进一步加强执行规范化建设，完善执行信息查询制度，强化对执行权的监督和制约。应积极开展创建“无执行积案先进法院”活动，深化执行工作长效机制建设，预防和减少执行积案发生。应进一步推进“反规避执行”专项活动，发挥联动威慑机制作用，对那些恶意逃避债务和长期赖账不还的被执行人，可采取媒体曝光、财产调查、限制高消费和司法拘留等措施予以制裁。应做好执行和解工作。此外，应进一步加强便民窗口建设，增设无障碍配套服务设施，推出农民工法律援助律师志愿团、法律援助半小时服务圈和“点援制”等特色品牌，创建法律援助潜在对象信息库，广泛开展“法律援助进万村入万户安万家”活动，让基层人民感受“法律的光芒”。

五、创新社会管理，进一步推进社会建设法治化进程

(一)着力加强社会管理法律制度建设

应切实把社会管理纳入法制化轨道。重点加强有关社会管理综合治理、社会矛盾化解、流动人口、特殊人群和基层社区“网格化”服务管理等方面的制度建设，切实把社会管理纳入法制化轨道。全国大中城市要推行“居住证”制度，实行“一卡通”，持证居民享有与市民基本均等的公共服务。同时，应创新社会管理与服务的基层工作机制。深入推进“法务前沿工程”，强化基层社会管理创新，以村(居)和社区为依托建立法务工作站，将司法行政工作向基层社会末端延伸，进一步拓展司法行政工作参与社会管理与服务的路径。

(二)不断健全公民参与社会管理的法律保障机制

充分发挥群众参与社会管理的基础作用。将部分优秀市、县(区)作为省级社会管理创新试点，各地推荐组成中央综治委试点单位。各地省委应坚持每半年至少召开一次社会管理创新现场推进会，省综治委应定期召开试点市、县(区)党委负责人座谈会，总结群众参与社会管理等多方面的经验做法，推动社会管理工作不断推陈出新。试点地方要全部成立工作专班，制定试点方案，促进创新项目稳步推进，中央综治委应定期总结、表彰各地的社会管理创新工作。

(三)积极发挥政法机关的法治保障作用

充分发挥政法机关的职能作用，为社会管理创新提供法治保障。应建立常态化的社会稳定风险评估机制，完善社会治安防控体系，加强对特殊人群的帮教管理。要组织各地政法机关持续不断开展专项行动，着力打掉黑社会性质组织、恶势力犯罪团伙。要集中组织开展城乡结合部、“城中村”、铁路交通沿线治安环境排查整治，深入开展校园、娱乐场所、重点工程、建筑工地及周边治安专项整治，排查治安重点地区、部位、场所，降低治安重点地区刑事案件发案数。针对吸毒成瘾人员，由省财政按照人均标准补助集中进行隔离戒毒。各地应建立刑释解教人员过渡性教育基地、公益性劳动基地、就业基地，使刑释解教人员重新违法犯罪率稳定在全国平均水平。应进一步加强社区矫正帮教工作。应积极协调推动民政、卫生、人力资源、社会保障等部门帮助闲散青少年、流浪儿童、服刑人员的未成年子女解决他(她)们的实际困难，开展技能培训，督促完成学业⑦湖北省地方志编纂委员会办公室: 《湖北年鉴》，湖北年鉴出版社2012年9月第1 版，第256 页。。

(四)严格依法化解社会矛盾

在政策和能力范围内，依法、及时、尽快地化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。应建立健全利益协调机制、诉求表达机制、协商对话机制，舒缓社会焦虑情绪。应进一步完善领导干部定期接访制度，积极引导信访当事人通过法律途径解决矛盾纠纷。建立社会矛盾预警机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，统筹化解矛盾纠纷。充分发挥司法行政机关的职能作用，认真开展矛盾纠纷“大排查、大调解”活动，营造和谐、良好的社会环境。一是要加大排查力度。采取普遍排查与重点排查、定期排查与专项排查相结合，全面排查、深入分析、准确研判，防止矛盾纠纷发生和激化。二是创新工作手段。大力实施“法务网格工程”，在辖区内每个网格选聘1 －2名义务调解员，协助社区(村)调解，化解矛盾纠纷。网格管理员要积极组织信息员、调解员，及时排摸辖区内人口、治安情况，充分发挥化解网格内矛盾纠纷的“第一道防线”作用。三是整合调解资源。积极引导和鼓励律师、基层法律服务工作者通过担任人民调解组织法律顾问、驻调委会接访、参与疑难纠纷调解等方式，提供专业法律服务;将人民调解与普法依法治理、社区矫正、法律援助、安置帮教等相结合，促进矛盾纠纷的化解;注重运用法律援助手段，稳控、缓解当事人尤其是弱势群体的对立情绪，切实促进地区与社会和谐稳定。

六、增强普法实效，进一步推进法治文化建设

(一)深入开展法制宣传教育

全面实施“六五”普法规划，落实各项学法用法制度，抓重点、求实效，提高公民法律意识和素养，提高公民依法办事、依法维权的能力和自觉性。引导公民学法辨是非、知法明荣辱、守法定行止，养成依法维护权益、理性表达诉求、履行法定义务的良好习惯。要积极探索新形势下的法制宣传教育工作方法。一是统筹规划，健全长效机制。将法制宣传教育工作纳入普法规划，出台相关的实施意见和具体做法。大力推进法制副省(市、区、县)长建设，并建立其日常工作台账和述职制度，提高工作绩效。二是创新形式，丰富宣传载体。通过法制展览、法制讲座、“法制报告会”等形式，让公民认识法律、感知法律、敬畏法律。组织“法律进社区”活动，利用黑板报、宣传栏、广播、电视、网络等媒介，广泛开展主题晚会、征文、朗诵比赛、演讲比赛、知识竞赛、现身说法、模拟法庭等法制宣传活动，丰富公民的法律知识。三是营造学法氛围，构建起家庭、学校、社会三位一体的公民学法模式。在报纸上开辟专版，定期开展针对不同社会公众和群体的法制宣传教育;与电台、电视台共同组织“送法进社区”活动，通过以案说法、现场答题等方式与公众进行互动直播;同时，与司法机关联合开展法官、检察官进行社区巡回法制报告会活动，与公安局禁毒支队开展“远离毒品、珍爱生命”禁毒法律知识巡展活动，与监狱、劳教(戒毒)所等单位联合建立公民法制宣传教育基地，定期组织群众接受警示教育。

(二)营造法治建设的社会氛围

把法制宣传列入宣传工作的总体安排，以网络、手机等新兴媒体为重点，采取以案说法等形式，坚持权威引导、正面宣传，营造法治建设的社会氛围。一是编写法制宣讲资料。精选近年来全国和地区发生的城市管理、土地流转、医患纠纷、交通事故、农民工等领域的典型案例，制作纸质书和电子书等形式，用身边事教育身边人。二是轮训重点对象。以社区单位主要负责人和基层综治维稳工作骨干等为重点对象，定期举办法制宣传教育培训班或在线学习小组，提高他们的法律素养和业务能力。三是组织“送法进村(社区)”活动。组织法制宣传小分队，深入各省(市、县)所有街道社区、乡镇村组，通过建立法制宣传栏、发放宣传手册、组织观看法制宣传影片、举办普法教育讲座等形式，面向群众宣传法律知识。四是开展法律咨询活动。组织律师、公证员和基层法律服务工作者，在人口密集地区现场解答群众法律问题，有针对性地宣讲相关法律法规，寓法律宣传于法律服务中。

(三)加强法治文化阵地建设

推动法治文化载体建设，加强法治文化阵地建设，夯实法治中国建设的群众基础。积极推动法治文化作品创作，广泛开展群众性法治文化活动，提高公众参与度。深入开展法治文化示范点创建活动，带动和促进法治文化的繁荣与发展。狠抓法治文化建设，积极挖掘资源，丰富载体，进一步深化法治文化建设效果。一是搭建文艺平台。发动社区群众文艺演出团在超市、公园、小区等人群聚集地，通过歌唱、舞蹈、三句半、地方曲艺等群众喜闻乐见的表现形式来宣传、普及法律知识，同时邀请法官、检察官、律师等法律专业人士来到现场解答群众咨询，使群众在热烈的文艺氛围中受到法治文化的熏陶。二是搭建声像平台。制作并向本地居民发放法治文化宣传光盘，通过大量生动翔实的图片和文字，介绍法治发展历史和地方法治建设成就，使群众足不出户就能感受法治文化的熏陶。三是搭建理论平台。开办“法治论坛”专刊，围绕法治建设理论探索与实践工作热点，面向社会广泛征集优秀论文，开辟领导干部谈法、法律工作者用法及基层人民群众学法等栏目，编印成册，向社会广泛发行，进一步扩大法治建设的影响力和感召力。