英国土地规划政策与房地产供给分析

Helen X.H.Bao

（英国剑桥大学土地经济系，Cambridge CB3 9EP, UK）

1 引言

英国的土地市场实行永久物权制度（Freehold Property Right System），土地名义上为英皇室所有，但是实质上为私有，因此不存在土地使用权分配的“一级市场”，土地市场以“二级市场”的自由交易为主。交易方式主要是通过房地产中介协调买卖双方的价格以促成成交。地方政府不直接干预，也没有对土地市场交易的直接控制权。1974年通过的《城乡规划法》（Town and Country Planning Act）赋予了政府规划许可权，土地虽为私人所有，但能够在土地上开发何种项目则由政府来决定，即政府实质上拥有土地开发权[1]，通过地方政府以规划许可证（Planning Permission）的方式来调控土地开发。在这样的所有权体制下，本文就英国地方政府是如何调控房地产供给，尤其是如何提供保障性住房展开分析。

2 房地产供给调控

英国地方政府通过规划许可证的签发对房屋供给实行间接调控。根据英国的规划法，所有建筑、工程、矿业开采等项目，或者对现有规划用途做出任何改变，均应向政府申请规划许可证[2]，没有规划许可证的开发项目均为违法项目。规划许可证有效期最长为3年，到期之前开发商必须开始施工，否则需要重新申请。规划许可证由地方政府的规划部门依据各级政府的发展计划签发，相关的政策文件主要有中央政府制定的规划政策指导文件（Planning Policy Guidance）、地区级政府制定的区域规划指引（Regional Planning Guidance）以及市级政府制定的地方发展计划 （Local Development Plans）。地方发展计划中确定城市不同区域的开发重点，例如某些区域限制甚至禁止写字楼房地产开发等等。如果有房地产开发商申请开发允许范围之外的项目，规划部门将不会批准签发规划许可证，开发商惟有申请改变土地用途、开发地方发展计划中允许的项目类型。市级政府通过对地方发展计划的调整来实现对土地供给的间接调控。

由于规划许可证具有法律效力，同时地方发展计划由市级政府根据城市的长远发展目标制定，因此其供给调控政策卓有成效。以剑桥市为例，市政府严格限制市中心区高密度房地产开发项目，以保护剑桥市的历史风貌，结果剑桥市中心罕有4层以上的建筑物。剑桥市并非特例，由1990年起，可持续发展成为了英国的重要规划目标[3]，大中城市普遍采取限制大型商业房地产开发的政策，以降低市中心地区在环境、交通等各方面的压力，这对大型商业房地产供给的数量、质量、价格以及成本造成了深远影响[4-6]，开发商只能遵守政府的土地开发政策，低效利用土地，但却变相提高了商品房的开发和运营成本[7]。基于以上原因，土地规划政策不可避免地影响到房地产投资的各个决策环节[8]。

规划许可证虽然可以有效控制某类房地产的供给，但是其审批必须依据地方发展计划，由于地方发展计划调整需要一定时间，虽然土地供给调控方法有效，但是始终无法与市场同步，在房地产市场过热时无法及时收紧供给，导致房屋市场的供给严重滞后于市场需求。市级政府承诺对小规模和大型开发项目的规划许可证申请分别在8周和13周内出决定，政府统计数据表明多数的申请可以在这一时间范围内处理完毕。但是大多数开发项目的规划许可证并非一次性申请成功，政府的统计数据将每一份申请作为一份独立的项目处理，具有误导性。Ball利用180个最终成功取得规划许可证的房地产开发项目数据，发现住宅房地产开发项目平均需要44周以取得相关规划许可证，41%的项目需时超过一年，6%的项目甚至耗时近3年，这是造成英国房屋供给严重滞后于市场需求的主要原因之一[9]。另外，通过规划许可证进行调控始终是一种被动的方式，即如果没有开发商提交申请的情况下政府将无从调控，因此在市场处于低谷期时这一调控方式效果有限。

3 保障性住房的供给和管理

英国的保障性住房（Affordable Housing）主要分为廉租房（Social Rented）和中转房（Intermediate Housing）两类。早期的保障性住房主要由政府提供和管理，撒切尔夫人执政期间对英国公有住房进行私有化，廉租房的租户享受高达市价60%—70%的折扣购买居住的房屋，自此公有住房主要由非盈利的住房协会（Housing Associations）提供和管理，政府主要通过土地规划政策以及对住房组织提供资助来间接调控。

1990年英国通过的《城乡规划法》规定，地区规划部门可以要求房地产开发商以实物或现金的形式提供保障性住房，具体要求根据各地的保障性住房需求确定。如果开发商不服从规定，地区规划部门有权拒发新的规划许可证，或者吊销现有的规划许可证[10]。以剑桥为例，市政规划部门要求住宅房地产开发项目至少40%为保障性住房。在英国北部和西部地区这一比率较低，一般为15%—20%，英国南部地区一些需求较高的城市可达到50%[11]。开发项目完工后，市政府或者住房协会将保障性住房以成本价收购，然后以廉租房或者中转房的方式提供给满足条件的低收入住户。法案通过后的两个世纪以来，为英国保障性住房供给做出了显著的贡献。1991—2011年间，英国全国的保障性住房新增量每年在5万个单位左右，廉租房存量保持在房地产市场总存量的20%左右。保障性住房成为英国房地产供给的一个重要组成部分。

根据规划法，保障性住房的设计和施工质量必须与其他非保障性住房一致，同时不得与正常住房明显区别开来，两种住户混合在一起，以便于保障性住房的住户可以融入到社区中，在一个居住范围内促成不同收入水平和不同房屋所有形式的混合。这种“融合”的政策得到社会的广泛认同[11]。但是政府通过规划收费的形式将保障性住房的成本转嫁给开发商，大量的理论和实证研究都表明，这种通过规划收费的形式间接推高了商品房的价格[1,5,12-14]。

4 主要结论与政策启示

英国实施典型的“规划导向”（Planning-lead）式的土地政策，中央和地方政府主要以土地规划管制的方式对房地产市场的供给进行间接调控。具体以派发规划许可证的方式来实行。政府虽然不拥有土地，无法对土地供应进行直接干预，但是土地的开发权实质上是由政府控制，政府可以通过批准或者拒绝某一规划用途的申请来增加或者减少供给。在手中无地、不能在土地交易中取得收益的情况下，政府通过规划许可证，要求开发商将项目按一定比例以成本价出售给保障性住房管理机构，实际上是通过土地规划、以实物收费的形式来提供保障性住房的供给。这种间接调控的政策是由英国的永久物权制度所决定，对中国可能没有直接的借鉴意义，但是至少有以下两点政策启示值得探讨：（1）即使是英国这种的自由市场经济，政府的干预也必不可少，市场这只“无形之手”无法解决环保、保障性住房等公共产品的供给，需要政府介入，促进此类产品的供应，同时将成本在全社会分摊。英国的经验证明土地规划是行之有效的一种干预方式，通过土地规划许可证，政府不仅可以间接控制房地产供给，还能保证保障性住房的质量和数量。（2）任何政府干预都是“双刃剑”，必然带来成本，土地规划许可审批过程冗长，加大了房地产商的开发成本。英国政府将建造保障性住房的负担转嫁给开发商，在减少私有住房市场供给的同时推高了建筑成本，造成的高价商品房最终由消费者承担，这些政府干预的负面效果始终是学术界和业界讨论的热点，至今各种观点百花齐放，未能达成共识[15-16]。类似的，中国的土地“招拍挂”制度对房地产市场的影响也是一个有争议的热点话题。土地“招拍挂”在促进土地市场发展、改善地方财政等方面的确卓有成效，在土地公有制的大环境下，通过土地使用权的交易来调控市场、补贴地方财政，与英国的做法有异曲同工之妙，是政府因地制宜采用土地政策调控市场的有效举措。因此，因其有负面影响而完全否定其成效并不可取，重要的是对现有土地政策及其相关政策进行调整，以降低这些“成本”。当然，在当前中国国情复杂、房价居高不下的情况下，这种调整不可能一蹴而就，无论是学界、业界还是政府，对于该问题的解决依然任重道远。

（References）：

［1］ Whitehead C.M.E., Planning policies and affordable housing: England as a successful case study?［J］.Housing Studies, 2007, 22:25-44.

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［4］ Monk S., Pearce B.J., Whitehead, et al.Land-use planning, land supply, and house prices［J］.Environment and Planning, 1996, 28:495-511.

［5］ Monk S., Whitehead C.M.E.Evaluating the economic impact of planning controls in the United Kingdom: Some implications for housing［J］.Land Economics,1999, 75: 74-93.

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［10］ UK Government, Section 106, Town and Country Planning Act 1990 ［EB/OL］.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/8/contents.［11］ Gurran N., Whitehead, C.Planning and Affordable Housing in Australia and the UK: A Comparative Perspective［J］.Housing Studies,2011, 26：1193-1214.

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