对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人实行义工惩教制度若干问题研究

文◎廖慧兰

对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人实行义工惩教制度若干问题研究

文◎廖慧兰*

*北京市门头沟区人民检察院［102300］

《修改后的刑事诉讼法》（以下简称修改后刑诉法）增设了适用于未成年犯罪嫌疑人的附条件不起诉制度，明确由检察机关对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。实践中，如何进一步贯彻对未成年犯罪嫌疑人“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，落实好法律赋予检察机关的这一新职权，是摆在各级人民检察院面前的重大课题。本文拟结合修改后刑诉法的规定、香港等地实践经验及我国检察机关的探索，对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人实行义工惩教制度（以下简称“义工惩教制度”）的若干问题进行探讨。

一、对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人实行义工惩教制度的可行性

所谓义工，又称志愿服务者，是指不以获取报酬为目的，自愿以自己的时间、知识和技能等参加帮助他人和服务社会的公益性活动的个人。［1］而未成年犯罪嫌疑人义工惩教制度，是指被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人根据考察机关的要求，通过参加帮助他人和服务社会的公益活动，接受矫治和教育的一种制度。

（一）义工惩教制度能够在服务他人和社会的同时，实现未成年犯罪嫌疑人公德意识和社会责任感的提高

有观点认为，义工帮助的主要是他人和社会，而被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人做义工是为了接受矫治和教育，获益的主要是他自己，即使他做了一些帮助他人的事，也是一种被动接受劳动改造的行为，并不是真正意义上的义工行为。笔者认为，义工的定义和宗旨并不排斥帮助自己。义工制度的目的恰恰是要通过帮助他人和社会，同时提高自己。《中央精神文明建设指导委员会关于深入开展志愿服务活动的意见》明确指出，志愿服务以自愿、无偿为前提，以弘扬志愿精神为核心，能够把服务他人、服务社会和实现个人价值有机结合起来，引导人们在做好事、献爱心的过程中陶冶情操、提升境界……［2］，香港的实践经验表明，广泛开展的义工工作对于培养民众尤其是青少年的社会公德意识、奉献精神与社会责任感，都有促进作用，有利于社会风气的净化与进步。［3］

还有观点认为，志愿服务是无私奉献，如果参与者掺杂了私利目的，无疑是对志愿服务本质的背离。因此，要求被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人做义工，显然违背了自愿、无私的原则。也有观点认为，无私奉献只是志愿服务众多价值取向中的一种。从无私奉献到损人利己，中间有很多层次，至少包括单纯利己、为己利他、无私利他等三个层次。这三个层次都能产生参加志愿服务的激励动力，而且应该说为己利他是多数志愿服务的动力所在。［4］笔者赞成后一种观点，志愿服务前提是无偿，但并不是无私。

（二）义工惩教制度兼具了惩罚与教育的功能

司法实践表明，如果只注重惩戒，将触犯轻罪的人，特别是未成年犯投入监狱、看守所或者少管所等封闭场所，容易产生交叉感染。但如果只强调保护，对未成年罪犯仅判处缓刑、罚金等非监禁刑，在现实中往往由于父母管教不力，其本人又因未受到严厉处罚而对自己过错不能正确认识，极有可能重新犯罪，反而违背了刑罚保护的目的。义工惩教制度兼具惩罚与教育的功能。一方面未成年犯罪嫌疑人通过对他人和社会进行无偿的劳动服务来弥补自己犯下的罪过，并在此过程中接受惩罚教育，不断反省自己的错误，从内心深处认识到自己的犯罪行为给社会带来的损失和给被害人带来的痛苦。另一方面在专人的督促指导下完成公益服务任务，避免了非监禁的未成年犯罪嫌疑人无人监管教育的问题，促使其在劳动过程中提高思想道德素质，塑造正确的人生观、价值观，真正重新做人。

（三）义工惩教制度符合修改后刑诉法等法律政策规定

修改后刑诉法赋予检察机关对被附条件不起诉未成年犯罪嫌疑人进行监督考察的职权，明确规定未成年人应按照考察机关的要求接受矫治和教育。尽管矫治和教育的具体方式及内容没有明确，但理论界和实务部门对于对未成年犯罪嫌疑人应该设定一定的义务（比如进行一定的社会公益服务）的认识基本上是一致的。

（四）国外对于义工惩教制度有立法例

域外一些国家也确立了义工惩教制度。例如，美国、南非等国家规定了社会服务令制度。一些符合条件的犯罪嫌疑人如果同意参加无薪社会服务，则起诉机关不再对其犯罪提出指控。这种社会服务令实质上是检控的替代手段，在法律效力上，它只是检察机关决定是否起诉的参考手段。在社会服务令执行期间表现欠佳、无悔罪表现的犯罪嫌疑人，仍可被提起公诉。［5］《德国刑事诉讼法》第153条a规定：“为被指控人附加下列条件之一：（1）为弥补犯罪造成的损害进行一定的给付；（2）向非营利性机构或国库支付一定款额；（3）进行其他非营利性的服务；（4）承担一定程度的扶养义务……”上述第（3）项指的就是参加公益服务。［6］

（五）一些检察院对义工惩教制度进行了有益的探索和实践

我国对附条件不起诉的实践探索已有较长时间了。有研究认为，最初由上海市长宁区人民检察院从1992年开始探索这一制度，距今已经有20年的历史了。［7］但是，在探索中各地做法不一，有的附条件不起诉不仅适用于未成年犯罪嫌疑人，而且适用于成年犯罪嫌疑人。如宁波市北仑区检察院2010年制定了附条件不起诉实施规则，主要适用于涉嫌犯罪的未成年人，也包括在校学生、老年人、残疾人、孕妇以及初犯、偶犯、过失犯罪的嫌疑人。有的只要求被附条件不起诉人在考验期内不再违法犯罪，有的还规定了被附条件不起诉人要参加公益服务。如河北省石家庄长安区检察院2001年5月出台了关于实施“社会服务令”暂行规定，对符合不起诉条件的未成年犯罪嫌疑人，由检察机关下达“社会服务令”，推荐到社会公益性机构，由检察机关聘用的辅导员对其进行思想感化教育，并在规定时间内从事有益的无薪工作。［8］上述规定和做法尽管各有不同，但多数都有附条件不起诉适用于未成年犯罪嫌疑人和应该要求其参加公益服务这两条。

需要特别指出的是，附条件不起诉，特别是义工惩教制度在探索实践中曾引起较大争议。例如，宁波市北仑区检察院对涉嫌交通肇事的犯罪嫌疑人王本朝作出义工惩教及附条件不起诉决定的案例，引发舆论对“行善代刑”的广泛热议。支持者认为，这一管教措施符合宽严相济的刑事政策，不但有利于犯罪嫌疑人自我改造，赎罪自救，还能教育和警示他人。反对者则认为，这一做法不仅没有法律依据，也不符合刑事诉讼原则，检察机关无权对刑罚的方式进行创新。

应该说，无论支持者还是反对者，对符合条件的未成年犯罪嫌疑人参加公益服务的社会效果都是认可的，分歧主要在于这项制度是否有法律依据。现在来看，实践证明附条件不起诉具有良好的社会效果，立法机关对这项司法改革成果给予了充分认可，并在修改后刑诉法中有所体现，这也解决了法律依据上的根本分歧。综上，对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人实行义工惩教制度有其可行性。

二、设立义工惩教制度需要注意的问题

（一）做义工是否需要未成年犯罪嫌疑人自愿

有观点认为，自愿是义工的基本原则和前提，被强迫去做的不是义工。《中央精神文明建设指导委员会关于深入开展志愿服务活动的意见》也明确指出，志愿服务以自愿、无偿为前提。因此，要求未成年犯罪嫌疑人做义工，必须征得本人同意，不得强制。然而笔者认为，一般意义上的义工与义工惩教制度不完全一样，不应以自愿为前提。第一，被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，本质上实施了犯罪并符合起诉条件，尽管从教育、感化、挽救的角度考虑，对其作出不起诉处理，但仍应给予一定的惩罚。而要求其做义工是符合未成年人特点和能力的惩罚方式，符合对未成年罪犯 “教育为主、惩罚为辅”的原则。第二，《修改后刑诉法》第272条第3款规定:被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人应当按照考察机关的要求接受矫治和教育。因此，做义工是未成年犯罪嫌疑人的义务，不需要自愿这一前提。第三，如果义工惩教制度以自愿为前提，那么如果被附条件不起诉人都不愿意的话，这项制度就可能会作废。第四，义工制度的目的和实质是要通过帮助他人和社会，同时提高自己。对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人而言，如果能自愿去做当然最好，即使并非自愿，但能够按照考察机关的要求进行义务劳动，同样符合义工制度的目的和实质要求。

（二）未成年犯罪嫌疑人义工是否应有年龄限制

实践中，担任义工的主要是成年人。有人提出未成年人属于限制行为能力的人，不具备相关能力，不宜做义工。也有人提出，义工有很多种，不应有年龄限制。笔者认为，实践中有些义务劳动要求具备相应的技能，并不适合未成年人，如担任抢险救援的志愿服务者。但有些义务劳动，如到敬老院、儿童福利院照顾老人、儿童等活动，未成年人也可以做。因此，未成年人可以做义工，但应有年龄限制。笔者认为，根据实践经验，年龄限制在16周岁以上比较合适。

（三）未成年犯罪嫌疑人义工是否应有种类限制

义工包括很多种。《中央精神文明建设指导委员会关于深入开展志愿服务活动的意见》中提出的志愿服务有：着眼于讲文明树新风开展的志愿服务行动，包括普及文明风尚志愿服务、法律援助志愿服务、提供医疗卫生志愿服务、社会治安志愿服务、保护生态环境志愿服务。着眼于扶危济困开展的志愿服务活动，包括送温暖献、爱心志愿服务活动，居家养老、扶残助残志愿服务活动，以关爱帮困、便民利民为重点，开展的社区志愿服务活动，等等。上述志愿服务中，有的需要专业技能和经验，如提供医疗卫生志愿服务、应急救援志愿服务等，因此不适合未成年人。有的不需要专业技能，如参与送温暖、献爱心志愿服务活动，参与居家养老、扶残助残志愿服务活动等，未成年人均可参加。因此，未成年犯罪嫌疑人做义工应有种类限制。

（四）以什么方式宣布对未成年犯罪嫌疑人进行义工惩教

各地检察机关做法不一致，有的口头宣布，有的书面通知；有的发“社会服务令”，有的发“社会公益劳动服务通知书”；有的在受理案件后初步判断有可能作出附条件不起诉决定，即征得未成年犯罪嫌疑人同意后，安排做义工，有的则在正式作出附条件不起诉决定后再通知开始做义工。笔者认为，义工惩教制度涉及未成年犯罪嫌疑人及其监护人和社区、福利院等相关机构和组织，应该有正式书面文书，可在附条件不起诉决定书中予以明确。同时，考虑到办案时限和尽可能迅速审结案件等问题，检察机关可在受理案件后初步判断是否有可能附条件不起诉，即安排未成年犯罪嫌疑人进行公益劳动，并在正式决定附条件不起诉时，综合考虑其前期做义工的情况合理确定义工期限。

（五）未成年犯罪嫌疑人做义工的情况应由谁来监督考察

各地在探索中做法不一，如江西省宝应县检察院与该县社会治安综合治理委员会办公室联合制定的《关于未成年犯罪嫌疑人参与社会服务的试行规定》第3条规定：“对于符合参与社会服务条件的未成年犯罪嫌疑人，应当由县检察院依法作出附条件不起诉后提出，经县社会治安综合治理委员会办公室指定有关镇(区)社会治安综合治理委员会办公室明确专门机构执行，敦促未成年犯罪嫌疑人自觉参与社会公益服务……”江西省永修县检察院制定的《关于办理未成年人刑事案件适用附条件不起诉实施办法》第13条第2款规定：“附条件不起诉决定生效后，本院将会同县司法局以及人民监督员组成考察小组，对适用附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行定期或不定期考察。”

笔者认为，修改后刑诉法明确规定附条件不起诉的监督考察机关是检察院，因此义工惩教制度的监督考察机关当然也应当是检察院。但对此应作广义理解，并非所有工作都由检察院来做。一来检察机关办案任务繁重，承办人难以承担所有监督考察工作；二来此处的监督考察实质上类似于社区矫正中的监督考察，司法行政机关及社区工作人员更有经验。因此，可以由检察院牵头成立考察小组，吸收司法行政机关、社会公益组织、未成年保护机构、未成年犯罪嫌疑人所在社区、学校等机构代表参加，共同制定监督考察计划。对于一些相对专业的矫治和教育工作，可以委托社会观护工作站、青少年心理健康咨询中心等专业机构进行。

需要注意的是，从各地实践经验教训来看，监督考察工作需要解决好两个问题。一是对检察机关承办部门和承办人员要设立科学的考核机制。实践中，由于附条件不起诉的考验期较长，且安排义务劳动、考察帮教需要做大量的协调工作，办理一件附条件不起诉案件的工作量远远大于办理一件起诉案件，一些承办人员不愿承担考察帮教任务，甚至干脆选择起诉了事。二是要充分调动相关单位和组织的积极性。安排未成年犯罪嫌疑人做义工，需要社区、博物馆、图书馆、敬老院等相关机构和组织的支持和配合，如果他们没有积极性，考察、监督就很可能流于形式。

三、关于义工惩教制度的具体方案建议

为认真落实修改后刑诉法，进一步贯彻对未成年犯罪嫌疑人“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，笔者根据相关法律规定，结合司法实践，建议制定附条件不起诉义工惩教制度细则，具体如下：

第一条（适用原则）对未成年犯罪嫌疑人实行义工惩教制度应当坚持以下原则：1.严格依照刑法、刑事诉讼法等相关法律、法规及司法解释规定适用的原则；2.保障被害人合法权益和尊重未成年犯罪嫌疑人基本权利并重的原则；3.未成年人利益最大化、个别化以及相称的原则。

第二条 （适用主体）对于同时具有下列情形的案件，可以适用义工规定：1.已满16周岁不满18周岁的未成年犯罪嫌疑人；2.符合附条件不起诉条件的。

第三条（不适用主体）对于具有下列情形之一的案件，不适用义工规定：1.不满16周岁的；2.不具备劳动能力的；3.其它不宜做义工的情形。

第四条（决定主体和程序）检察院受案后，符合上述条件的未成年犯罪嫌疑人主动申请或者检察院提出建议的，经检察院指定有关社会公益、志愿服务机构或组织执行。

第五条（义工场所和范围）本规定所指的义工范围包括：到敬老院、养老院、孤儿院、儿童福利院，图书馆、博物馆，大型活动举办地，红十字会、慈善会，民政、环保、交通等场所、机构和公益组织，开展扶助弱势群体、救济贫困、科普教育、保护环境、维护交通、宣传法制等活动，以及担任大型活动志愿者。

第六条 （义工时间）对拟作出附条件不起诉决定的，考察期间为六个月以上一年以下，义工累计时间为30小时以上100小时以下，并且应当在案件审查终结前结束。具体考察期间和义工时间，由检察院根据案情、未成年犯罪嫌疑人的工作和学习时间确定。检察院可以根据犯罪嫌疑人的表现，决定缩短或延长考察期间和义工时间。

第七条（考察主体和程序）检察院负责考察未成年犯罪嫌疑人做义工的表现，要敦促未成年犯罪嫌疑人自觉参与社会公益和志愿服务，考察其认罪悔罪态度，促使其改过自新，重新回归社会。执行机构应当根据未成年犯罪嫌疑人义务劳动期间的表现，出具工作表现和思想转化报告，作为检察院作出附条件不起诉或者起诉的重要依据。

第八条（考察后处理结果）对于做义工期间表现良好的未成年犯罪嫌疑人，依法作出不起诉决定；没有遵守义工考察期内义务的未成年犯罪嫌疑人，应依法提起公诉。对于参与社会公益服务过程中有违法或者犯罪行为的未成年犯罪嫌疑人，检察院应当依法变更强制措施。

第九条（义工要求）未成年犯罪嫌疑人做义工，一般进行无薪公益劳动，不得为商业活动提供服务。义工的执行机构可以对存在家庭生活困难等特殊情况的未成年犯罪嫌疑人予以适当补助。任何机关和个人不得利用未成年犯罪嫌疑人义工牟取商业利益；所安排活动应当适合未成年人的身心状况，不得安排其从事重体力劳动和危险劳动等。对正在就学或正在就业的未成年犯罪嫌疑人，应当将做义工的时间安排在课余或工余时间，不得影响其正常学习和工作。检察院和义工的执行机构及其工作人员应当注意保护未成年犯罪嫌疑人的隐私，进行义务劳动的场所应当与未成年犯罪嫌疑人的工作、生活和学习区域保持一定的距离。

第十条（检查监督）检察院应加强对未成年犯罪嫌疑人义务劳动的法律监督，定期或不定期对其做义工的情况进行检查监督。

需要说明的是，上述方案是对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人实行义工制度的原则方案，实践中应当根据不同情况进一步细化工作范围与方式。例如，安排到图书馆做义工，可以根据图书馆工作的性质和任务，制定更具体、操作性更强的工作办法。

注释：

［1］2010年7月修订的《广东省志愿服务条例》第三条。

［2］2008年10月发布的《中央精神文明建设指导委员会关于深入开展志愿服务活动的意见》第1条。

［3］《香港志愿机构及义工制度对内地社会保障的启示》。

［4］龚万达：《志愿服务20年——中国志愿服务研究综述》，载《辅导员工作研究》2010年11期。

［5］马婷婷、罗鹏：《“社会服务令”相关问题分析》，载《湖南公安高等专科学校学报》2007年10月。

［6］［德］克劳思·罗科信：《刑事诉讼法》，吴丽琪译，法律出版社2003年版，第105-106页。

［7］张磊、王秀红：《附条件不起诉制度探究》，载张智辉主编《附条件不起诉制度研究》，中国检察出版社2011年版，第304页。

［8］石明磊：《论在我国引入社会服务令制度》，载《湖南法学》2003年第2期。