新形势下基层党组织密切党群关系的路径探析

□蒯正明

(温州大学马克思主义研究所，浙江温州 325035;中国社会科学院马克思主义研究院，北京 100732)

密切党与群众的联系，是马克思主义政党的根本要求，也是中国共产党人全部理论和实践的根本出发点和落脚点。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，承担着教育群众、联系群众和服务群众的桥梁和纽带作用，可以说，基层党组织这种作用发挥成效如何直接关系到党群关系的全局，因此，密切党群关系首先要考虑的就是基层党组织这种作用如何发挥的问题。

一、以提升自己“服务”能力为立足点，提高基层党组织资源整合能力

我们知道，一个组织，越有资源，就越有动员力和影响力，中国共产党也不例外。党的基层组织要发挥好教育群众、联系群众和服务群众的桥梁和纽带作用，就必须不断提高自身的资源整合能力。可以说，这种资源整合能力的强弱不仅关系到基层党组织自身建设状况，更关系到党的基层组织服务群众的能力。在计划经济体制下，基层党组织对社会的整合以社会组织单位化为支撑，即通过自上而下的单位载体来层层动员和组织群众，从而形成了当时非常紧密和单纯的党群关系。但在利益分化的大背景下，社会自主性得到极大的提高，就个人来说，广大群众获取资源的途径也变得多样化，不仅可以从党组织获取资源，也可以从市场、从社团和其他方面获取资源。这种变化对基层党组织带来的挑战是:基层党组织对基层社会成员的控制力逐步减弱，其所掌握的资源也逐步减少。随着国家社会管理重心的不断下移，街道社区和农村在履行属地管理责任、做好群众工作方面承担了更加繁重的任务，对基层党组织提出了更高的要求。在这种情况下，基层组织和党员干部极易成为现实生活中矛盾的焦点。因此，随着社会自主性增大，人们获取资源的多样化，基层组织资源整合的思路也必须随着转换:即由以单位为支撑的资源整合转向以开拓自身服务功能为支撑的资源整合。

中国共产党既是政治组织，也是社会组织，作为社会组织，必须通过自身的社会力量开拓自己资源，社会的转型也日益要求党的基层组织成为集政治功能、服务功能为一身的组织。这就要求党的基层组织以全面提升自己的“服务”能力为立足点，并以整合服务资源、构建服务网络、创新服务方式来赢得人心。如浙江舟山所推行的“网格化管理、组团式服务”，其主要举措:一是在全市范围内划分了2464个网格。同时，将组织关系在同一网格内的党员编入一个党小组，并通过双向选择的办法，确定每名党员联系10—20户普通群众;二是在网格的管理服务上，形成了“网格管理服务团队+网格党小组”的组织架构。通过整合基层各类组织资源，对应每个网格组建相应的管理服务团队，全面承担网格内联系群众、掌握民情、改善民生、解决矛盾、维护稳定、促进发展等职责。［1］P153再以上海浦东新区为例，为了提高丰富基层党组织的社会资源，基层党组织把社区内活跃的60余种、2100多个自发性活动群体逐步纳入了党的有效领导之下。如依托社区内的教师联谊会载体，充分调动教育资源，为社区内无力请家教的孩子开展义务家教活动。［1］P146从资源整合角度来看，基层党建的角度看，舟山的实践和上海浦东新区的探索存在类似的地方:一是两者都是以服务为切入口整合资源;二是党建工作突破了党内循环，表现为党建工作的参与主体从基层党员扩大到各类组织和骨干，党建工作的实施对象从组织内部转向基层群众，党建工作的重心从内部建设向党组织和党员联系服务群众转变。这种资源整合思路和整合方式的创新，不仅有效地提高了党组织服务基层群众的能力，也增强了民众对基层党组织的认同。

在社会结构与社会利益分化明显的今天，基层党组织要承担起教育群众、联系群众和服务群众的桥梁和纽带作用，就必须以提升自己“服务”能力为立足点，通过服务的纽带来凝聚群众与社会，同时将基层组织中的各类人才和服务性的外围组织聚集起来，更有效地扩展党的社会服务工作覆盖面，从而构筑起关怀党员、联系群众、服务群众、凝聚社会的平台，使党的组织成为整合社会资源、联系群众的纽带，凝聚群众的核心。

当然，基层党组织服务能力的提高也离不开上级党组织的支持，为此需要做到:一是党建经费上予以适当的倾斜。经费问题是目前很多基层党组织活动难开展的重要原因，因此，为了充实基层党组织力量，需要适当地把上级党组织掌握的资源向基层党组织转移，以此实现党组织内的资源共享。以上海浦东为例，为了保证基层党组织党建的经费，“2001年以来，新区在两新组织党建工作中建立了‘一返还、两补贴’(上缴党费全额返还、区管党费和街镇财力适当补贴)的机制，每年总额达到400多万元”［1］P147。这对于克服基层党组织经费不足，增强基层组织服务能力无疑具有重要的积极意义。二是对基层党组织的人力资源进行优化培育。首先，做到引进与培育相结合，通过社会招聘、上级选派和内部培育等途径广泛选拔党务工作人才，以不断充实基层党建工作的后备力量。其次，做到培养与使用相结合。要进一步健全市、区、街道(镇)三级联动的党务工作者培训机制，把以党组织负责人为主体的党务工作者培训列入年度干部培训计划，分级落实培训责任。通过举办专题培训、实地考察等方式，将任职培训、定期轮训、业务培训、专题研讨结合起来，不断增强基层党务工作者履行职责的能力。第三，积极探索建立党群工作者的薪酬保障体系，主要是要适当提高党群工作者的工资待遇并建立健全“三保”(养老保险、重大疾病保险、人身意外伤害保险)制度，以此提高党群工作者工作的积极性。

二、建立健全密切党群关系的机制，保证党的群众工作的常态化

要把立党为公、执政为民的执政理念落到实处，就必须通过一系列的机制建设。机制要解决的是党的群众工作的制度化和长期化的问题，保证党真正代表最广大人民群众的利益。为此需要做到:

(一)建立健全联系群众机制，把党的根本宗旨、优良作风和群众路线落到实处。

一是健全基层领导干部定期走访制度，通过制度化方式明确基层党员领导干部定期走访辖区群众的困难户、上访户、老党员和老干部等，通过走访了解党和国家的方针政策在基层的落实情况、群众的生产生活困难和问题等，关心群众疾苦，听取群众批评，做到真正问情于民、问计于民。二是建立健全书记接待制度。即明确各乡镇(街道)、村(社区)应建立书记在固定时间接待群众制度，并通过党务公开栏等方式，对外公布接待群众的时间、地点、联系电话等事项。三是建立健全群众意见定期办理反馈制度。基层党组织对于群众的意见建议要进行定期的反馈，明确办理的时限。反馈群众意见的处理情况，可以采取公开反馈和个别反馈、集中反馈和随时反馈等方式进行。对群众普遍关心问题和意见的办理情况，可通过召开群众代表座谈会，张贴公告，在党务公开栏中公开等方式，进行公开、集中性反馈，以此畅通民意表达渠道，及时消除党群之间的矛盾。

(二)完善服务群众制度。

一是建立服务承诺制度。服务承诺是党和政府一种“自我加压”机制。各部门各单位把所有对外服务和审批事项的工作流程、岗位规范、目标责任、办事的“线路图”和“时间表”及监督渠道汇编成册，置于政务大厅或办事窗口，并通过政务网、报纸、公开栏予以公开，方便群众办事;二是通过为民服务代理，提高服务效应。为民服务代理主要是在县(区)、乡镇、村(社区)设立为民服务代理机构，群众提出办事申请并提交相关材料后，由代理机构在规定时间内为群众无偿提供全程代理服务。为民服务代理的实施不仅有利于提高党员干部的服务意识，而且也可以搭建群众找党和政府办事的平台，对于进一步密切党群关系无疑具有积极的意义。目前，为民服务代理制度在各地已经进行了积极的实践，因此需要按照“便民、公开、依法、无偿、高效”的原则加以进一步推广。所谓的“便民”，即凡是与群众生产生活密切相关的事项，都可列入代理范围;“公开”，即公开服务项目、办事程序、承诺时限、监督机构，做到公开透明;“依法”，即认真贯彻执行《行政许可法》，严格依法代理有关事项，严格按程序管理和办理，既要热情服务、方便群众，又要按规矩办事;“无偿”，即为群众代理的所有事项，除国家明文规定的费用外，一律不收取代理费或其他手续费;“高效”，即对每一件代理的事项都要承诺办结时间，做到随时受理，限期办结。三是建立扶贫帮困制度。越是有困难的群众越需要帮助;越帮助困难群体解决困难就越能增强群众对党的深厚情谊，因而扶贫帮困是党密切联系群众的有效途径。这一制度在实践中，可以通过建立党员责任区、党员示范岗，党员领导干部、致富能手党员、岗位能手党员与贫困户、困难职工结成帮扶对子，也可以通过就业培训等形式，帮助解决群众面临的实际困难。

(三)健全维护群众权益机制。

一是建立顺畅的民意表达机制。民意如水，宜疏不宜堵。积极拓宽反映社情民意的渠道，切实保障群众表达利益要求的权利是密切党群关系的必然要求。为此，除了上述所指出的建立健全书记接待制度，还需要开辟多种形式的社会协商对话渠道，“使其真正成为各阶层民众畅通的基础性权威性的利益表达通道”［2］P63。如推广“说事”制度，让群众在生产生活中遇到的矛盾纠纷和疑难问题，能及时找到说理论理的地方，让反映问题的群众有话就说、有话直说，积极设法为群众排忧解难，从而把各种矛盾纠纷解决在基层。如2010年宁波象山县就在全县推行了村民“说事”制度，并颁布了《关于在全县推行“村民说事”制度的通知》。［3］P63河北万全县在社区全面推行说事制度，并规定每月15日、25日为“说事日”，由总支书记兼任“说事会会长”，采用拉家常方式和居民们一起讨论、说和、解决，大到热点、难点问题，小到邻里矛盾纠纷。［4］二是加强和改进信访工作。信访工作直接面对的是广大群众，是社会矛盾的“晴雨表”，因此，做好信访工作，对于密切党与群众的联系，巩固党的执政地位，具有重要的意义。为此要把进一步完善信访工作机制摆到更加突出的位置，进一步完善公开举报、信访电话、设立信访室、建立信访接待、首问责任制等制度。对待群众反映的问题，要坚决做到不推不拖，及时组织力量调查处理。当然，针对当前不少基层领导和信访干部对有上访倾向的群众进行盯梢，对越级上访者进行拦、堵、卡等“截访”等行为，有必要调整信访工作的评价标准。建议应取消对信访登记的惩罚制度和“零上访”的考核目标，建立以信访结案率为主要考核指标，促使基层政府的信访工作重心就会从一味减少信访量向解决实际问题进行转移。

(四)构建群众工作评价考核机制。

建立健全群众工作评价考核机制有利于督促群众工作的持续开展。为此，需要做到:一是建立科学的评价指标体系。如群众工作体系和制度建设的健全程度、党和政府惠民政策的落实状况、群众满意度状况等等;二是创新评价方法，增强群众工作评价的科学性。科学有效的评价方法和手段是评价工作有效开展和保证评价结果真实性的重要条件和有力支撑。为此，需要紧密结合我国的实际和党的群众工作的现状，消化和吸收当前国内外公共政策评估所普遍采用的成本—效益分析法、前后对比法、对象群体评定法、专家评价法、自评法等，实现创新性、可操作性和有效性的有机统一，定性分析和定量分析的有机统一。三是注重评价结果的有效运用。对在群众工作中考核优秀和业绩突出的干部，要依照相关规定给予奖励或予以重用。而对于执行不力、违规决策和不作为等情况的和危害群众利益的行为，一定要按照“谁犯错、谁负责”的原则，坚决处理，轻则轻罚，重则重罚，形成良性的责任追究导向。

三、创新群众工作的方式方法，提高党的群众工作的适应力

利益分化大背景下，群众的民主意识不断增强，利益诉求不断增强，与此相适应的要求党的群众工作的方式方法也要进行适当的创新。但应当看到，从做群众工作的方法来看，部分领导干部做群众工作依然停留在传统方式上，不善于用说服、教育、引导、示范、激励的方法去开展工作，习惯于命令、压服的方法去要求群众，又由于党群联系机制、沟通机制、化解党群矛盾机制不健全，造成党群之间的思想隔阂难以及时消除，使得本来较小的党群之间矛盾可能得以逐步升级。有的领导干部不善于利用网络媒体与群众打交道，相反在各种信息“洪流”中保持沉默、无所作为，丧失引导信息传播的制高点与主动权等等。因此，要提高党的群众工作的适应力，就必须不断创新党的群众工作的方式方法。

(一)把做思想政治工作与解决实际问题结合起来。

应该看到，改革开放以来，在利益调整和重组过程中，利益受损与受益的人会对执政党的态度会呈现出较大的差异，从而导致了过去对党高度认同的心理发生了变化。因此，在利益分化的大背景下，党的基层组织要加强党的群众工作，必须把做思想政治工作与解决实际问题结合起来。为此需要做到:一是坚持正确舆论导向，善于运用说服教育、示范引导方法凝聚和激励群众，不断提高组织群众、宣传群众、教育群众的本领。一方面要以群众喜闻乐见的方式宣传马克思主义和马克思主义中国化的理论成果，以社会主义核心价值观引导社会成员的思想、观念，以此增进民众对党的认同;要学好、用好群众语言拉近干群距离;另一方面，要适应形势发展的要求，针对群众思想上疑惑或不解，运用群众的语言有的放矢地进行教育引导，做好释疑解惑、凝聚人心、疏导情绪、化解矛盾的工作，帮助广大群众正确认识改革中出现的问题，引导群众自觉地与党和政府同心同德。二是把解决群众的思想问题同解决群众的实际问题有机结合起来，始终把群众的利益放在第一位。我们应该认识到，新形势下群众的许多思想问题往往与他们生产、生活中的实际问题密切相关，因此，应把解决思想问题同解决实际问题结合起来，把教育引导与提供服务结合起来，使两者相互配合、相互促进。在宣传政策、讲清道理的同时，高度重视并全力解决群众的实际困难，从直接关系群众切身利益的事情做起，从人民群众意见最大的事情做起，用服务群众、解决问题的实际行动赢得群众的信任和支持，从而增强思想政治工作的感召力和实效性。

(二)把依法办事与带着感情做工作结合起来。

随着依法治国方略的不断落实和人民群众法律意识的逐步增强，坚持依法办事已经成为做好新形势下群众工作的基本方法。但另一方面，在坚持依法办事的同时，还要带着感情做群众工作，加深同人民群众的感情，以此获得群众的理解和支持，具体来说，需要做到:一是坚持依法办事。党的基层组织和党员干部在做群众工作时，应主动增强法律意识，自觉依法办事，而绝不能“想怎么做，就怎么做”。尤其是基层领导干部要带头遵循法律法规，做到不越权、不失职。比如，征地拆迁，只有严守法律而不是任由权力肆意妄为，才能创新工作方法、化解矛盾，找到人民群众理解与接受的办法。对于那些滥用权力与民争利、损害群众利益的行为，要依法严肃查处。二是做到“以情动人”。解决好基层领导干部与群众之间的感情问题，是密切党和政府与人民群众联系的重要基础。坚持依法办事不是要求我们在做群众工作时对群众“冷、横、硬”，而是要求带着感情做工作。对群众没有感情地工作，不可能体察到群众的真实感受，因此说话没人听，要求没人从，做了等于没做，甚至不如不做。坚持以情感化，就要真诚实意地尊重群众、理解群众、关心群众。要求群众做的事，要把道理、法律、政策向群众讲清楚，充分尊重群众的知情权、选择权;遇到问题要动之以情、晓之以理，让群众心悦诚服，以期获得群众的理解和支持。

(三)把真抓实干与以诚取信结合起来。

要密切党群关系，基层领导干部就必须从真抓实干做起，不尚空谈，办实事、求实效。真心实意向着群众、想着群众、为着群众。并通过自身的实际行动，赢得群众的信任，具体来说，需要做到:一是群众工作必须真抓实干，使群众工作做到实际、实用、实效。首先，讲究实际。讲究实际就要坚持实事求是的工作态度，在群众工作中要切忌搞一刀切、工作方式简单粗暴、只对上负责、不对下负责的工作方法。其次是“实用”。所谓“实用”就是要求我们做的工作必须能够给人民群众带来实实在在的利益，而不是搞花架子，搞形象工程和政绩工程。否则不仅会劳民伤财，造成资源的极大浪费，也必将导致群众的不满。再次要做到“实效”。所谓“实效”就是要把人民群众的利益放在首位，在工作中坚持出实招、办实事，使人民群众真正得到实惠。二是以诚取信，赢得群众的信任和支持。信任是最好的领导。群众对领导干部的信任，来自于领导干部的诚实守信。群众对基层领导干部越信任，一些矛盾和问题就越容易解决。反之，基层领导干部说一套、做一套，就必然有损于党群关系的和谐，为此基层领导干部必须言行一致，力戒夸夸其谈、哗众取宠，把心思放在办实事、求实效上，在实际工作中既不夸大成绩，也不回避问题;在一些重大问题的处理上，不隐瞒事实真相，不乱讲谎话，用诚信架起党和人民群众之间联系的桥梁。

四、推进基层民主建设，建立健全权力运行的群众监督机制

和谐的党群关系必须以平等和民主为基础。因为“群际关系作为一种横向联系，它从本质上说是一种平等和民主”［5］P179。进一步说，基层民主的发展不仅有利于提高人民群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的水平，而且有利于培养基层领导干部的民主精神和服务意识，这对于密切党群关系无疑具有重要的意义。为此，需要做到以下几个方面:

(一)进一步推进基层民主选举。

民主选举是现代民主政治的必要前提，也是发展基层民主的基础性工作。［6］P3通过民主选举，不仅有利于为群众利益表达提供较好的途径，而且由于改变了过去传统的授权方式，也有利于改变领导干部只对上负责和不对下负责的问题，进而有利于加强党和人民群众的联系。应该说，改革开放以来，我国的基层民主选举取得很大的进展，并实现了由村一级发展到了乡镇一级，由公推直选村党委书记进一步扩展为乡镇党员领导干部的公推直选。“目前，全国除去极少数边疆省份外，绝大部分都进行了乡镇党委公推直选的试点。”［7］P87但应该看到，当前基层民主选举依然存在诸多不完善的地方，如农村基层选举贿选现象还比较严重，基层政府操纵选举的现象也时有发生，甚至“一些人利用选举程序上的不完善和不关注细节的特点，通过一些黑恶势力、宗族势力等来操纵选举的过程和结果，使农民的民主权利和主体性地位发生了错位，造成选举质量不高”［8］P176。就公推直选来看，目前“试行10余年的公推直选仍然持续在基层组织打转”［7］;而且，各个地方选举改革的程序纷繁复杂，缺少统一的规范，并且在选举制度设计上确实还有不科学、不完善的地方，影响了基层民主选举的进一步发展。为此，一方面要进一步扩大直接选举范围和层次，探索基层党内民主与人民民主有效衔接的具体办法，使这一制度创新成果得到不断巩固和发展;另一方面，中央需要在总结各地实践经验的基础上，加强对基层民主选举制度的“顶层设计”，尤其是完善相关法规制度，进一步指导和推进基层的实践，防止走向“碎片化”的可能性。

(二)拓展群众民主参与渠道。

扩大公民有序政治参与，是人民当家做主的重要体现和标志，也是使广大人民群众拥有更多发言权和密切党群关系的重要途径。应当说，改革开放以来，人民群众的民主参与状况与以前相比有了很大的改善和提高。广大基层民众在维护自身利益、保障自身民主权利等方面有了更多的参与机会和发言权，同时，我们也必须看到，当前我国的基层民主参与仍然存在着很多需要克服的障碍和解决的问题，如，在农村，“村民意志与意愿没能得到有效重视，村民参与动力严重不足等”［9］P39，而且目前民众对政治参与较多局限在公民行使选举权方面，而在对基层公共事务决策所产生的影响依然非常有限。“村民会议、村民代表会议流于形式的现象较为普遍。”［10］P50因此，针对上述问题，必须要扩大民众参与范围与程度。首先是要落实和完善现有的基层民主制度，以扩大民众参与的范围与程度，特别是在最容易发生利益冲突的领域。如土地承包、征地拆迁、小区建设、村镇建设等与群众利益紧密相关的领域，都应当成为公民参与的重点领域。再次是进一步扩大基层参与主体。随着社会结构的变化，出现了大量的社会组织，这些社会组织在反映民众利益诉求和缓解社会矛盾等方面都起到非常重要的作用，因此，需要把这些社会组织及时地纳入参与活动中来，以此进一步拓展群众民主参与的渠道。

(三)强化民主监督。民主监督的实质，就在于制约基层领导干部的权力，防止其权力运作的私有化，维护群众的利益。为此需要做到以下几个方面:一是加大基层党务公开的力度。“党务公开是指各级党组织通过一定的程序，将党的领导活动和党务活动的过程和结果在一定范围内公开的做法和制度。”［11］P170实行党务公开有利于保障普通党员和广大人民群众的知情权、增加权力运行的透明度，是民主监督的前提。关于党务公开，十六大以来，各个地方已经进行了积极的探索和实践。2004年，江苏省丹阳市各个乡镇与部委办局的51个党委和21个党组中全面推行党务公开;宁波市于2006年12月出台了《宁波市基层党组织党务公开实施办法(试行)》。上海市闵行区于2007年在全国首创了党务公开网，并要求各基层党组织，特别是村(居民区)党组织统一建立标准化的党务公开专栏。其他地区，如河北成安县、四川武侯区、江苏睢宁县等也是众多探索者中的先行者。［12］P27可以说，近年来党务公开的力度不断在加大，但也存在需要完善的地方，如很多基层党组织党务公开的内容存在着很大的保守性，不敢公开群众关心的重点和热点问题，不会利用新形式推进党务公开。为此，一方面需要进一步规范党务公开的内容和程序。在内容上凡属党章和党内法规要求公开的内容，凡是本地区、本单位党员、群众关注的重大事项和热点问题，容易出现以权谋私、引发不公的事项，都要最大限度的公开，只要不涉及党内秘密，都应当公开。适宜向党员公开的，向党员公开;适宜向社会公开的，向社会公开。在程序上，要遵循“提出—审核—公开—反馈”的程序办理党务公开。另一方面，“党务公开不可能一种模式”［13］P31，因此需要在实践中积极探索有益的公开形式。需要向社会公开的内容，可采取党务公开栏、新闻发布会、广播、电视、报纸刊物、意见箱、或互联网等现代科技手段进行公开。二是开展民主测评与民意调查。可以组织普通党员、民主党派和人民群众等对基层领导班子成员是否胜任现职进行通过民主测评与民意调查，并将评价分优秀、胜任、基本胜任和不胜任四个等次，而对“不胜任”票数超过总投票数一半以上的领导干部，由上级主管部门认真考察分析，如确实不称职，提出调整或免职意见，以此督促基层领导干部时刻警醒自己。三是充分发挥舆论监督的作用。一方面要充分发挥新闻监督的作用，另一方面要利用和引导网络监督。如湖南桃江县以桃江公众信息网为依托，建设一个名为“党风廉政舆情在线”，下设“我要监督”、“我要举报”两个子栏目。网民可以对全县党员干部违规、违纪、违法问题进行举报。［14］P15其他地方也进行了类似的实践，因此，纪检监察部门要充分利用网络作用，建立健全构建网络舆情收集、分析、研判和回应机制，以此进一步强化对基层领导干部的监督，真正做到权为民所用。

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