城镇化要积极稳妥

□中国城乡建设经济研究所所长 陈 淮

城镇化要积极稳妥

□中国城乡建设经济研究所所长 陈 淮

陈淮：博士，研究员，国家级有特殊贡献专家，住房和城乡建设部政策研究中心原主任，中国城乡建设经济研究所所长，中国社会科学院研究生院城乡建设经济系主任，中国社科院和中国人民大学博士研究生导师。

中国的城镇化是一个全国人民和全世界人民都关心的大课题，因为它将极大地影响中国未来二三十年甚至更长一段时间内经济社会发展、制度变革以及老百姓生活改善的根本问题。

推进城镇化，首先要明确一个重要的立足点：城镇化不是政府特别想让农民搬到城里头住，不是学者认为应该把农民土地剥夺了放到城里来，而是一个物质生产力发展的客观必然；不是有一部分人想把农民弄到城里头来，而首先是社会经济发展的客观规律，然后是符合农民利益，最后是符合全社会的共同利益。

作为社会发展的物质基础，我们之所以需要一个叫“城市”的东西，是因为在工业化、用机器取代手工劳动这样一个历史发展过程中，成批大量生产、规模经济等要求我们有集约化的生产和资源供给条件；市场经济还要求有高效率、低成本的交易场所；利用现代科学技术要求有符合经济效益原则的共享性基础设施，集中集约地配置基础设施、实行公共市政管理；最后，是让更多老百姓分享城市化生活方式的好处。简单说，不是哪一部分人主观决定的中国需要城镇化。

推进城镇化，我们得特别强调积极稳妥。中华民族几千年的历史文化传统是立足于农耕文明、手工劳动、男耕女织、自然经济基础上的，我们对城市化进程的规律缺乏认识和了解。包括计划经济年代，包括中国改革开放三十余年来，我们在城镇化进程中是得失兼有。有些错误其实很幼稚，很初级。在计划经济年代，我们其实并没有建设过像样的城市。今天在住房建设中，大家熟悉的一个重要的保障型房型叫棚户区改造。这个棚户区专指国有大型企业员工居住区，主要是上个世纪50—60年代工业化发展过程中形成的一批工业生产聚集区。今天我们知道，这些地方都不能叫城市，我们起了一个专业名词叫“老工业基地”。加上上个世纪60—70年代“要准备打仗”、“备战备荒”，我们在城市建设中只建起了一些战备房、简易房，长达二三十年，根本就没建设过像样的城市住房和公共建筑。那时，工业生产能力的配置是按照“靠山、分散、进洞”，当时叫“山散洞”方针配置在贵州、陕西、四川西部的大山沟里。目前我们讨论的城镇化不仅是对农耕文明的一个彻底变革，也是对计划经济年代给我们留下的负遗产的纠正。

坦率地说，改革开放以来，在城市、城镇化发展过程中，今天中国发展的很多成就和这个战略的成功密切相连；我们今天的面临的很多难题，比如说包容性问题、户籍问题、农民工到今天还转换不了身份的问题，以及大批农民工进城就业问题，也和我们城市化过程中的战略缺陷、失误有密切关系。

上世纪80年代深圳这座新城市的建设带动了珠三角地区的发展，形成了中国第一个经济增长的带头地区，对外开放的窗口，向市场经济转变的改革试验区，这就是城市化、城镇化；90年代初期浦东开发形成了长江下游城市经济发展的热潮，15座城市的共同发展形成了中国国民经济第二增长的带头地区。但是，我们的战略缺陷也同时并存，略举几个例子。

上世纪80年代末到90年代初，区域经济发展有一个苏南模式，就是乡镇企业蜂拥而起，遍地开花。到90年代中期的时候，乡镇企业在国民经济GDP总量中所占比重、在国家税收总额中所占的比重、在出口创汇中所占的比重都超过三分之一，人称“三分天下有其一”。当时邓小平高兴地评价说这叫“异军突起”。但是，我们没能很好地利用这个机会，当时出台一个政策，叫“离土不离乡，进厂不进城”。这个“离土不离乡”就留下了“农民工”这个体制弊端，“进厂不进城”就留下了中小城镇发展严重不足和污染严重的弊端。这个政策使我们痛失了一次发展中小城镇、二三线城市的历史良机。当时，中国的市场还处在普遍性的短缺、卖方市场和供不应求状态，那些乡镇企业尽管没有技术基础、没有规模、没有品牌，仍然能够存活和发展，主要是立足于这样一个短缺的市场环境。“离土不离乡”的政策没能维持多久，90年代末期亚洲金融危机爆发，市场突然逆转为供大于求和买方市场，这些乡镇企业基本没有能存活下来的。2008—2009年世界金融危机爆发的时候，我们忽然发现，数千万农民工进城，他们所依赖的就业地只能是珠三角、长三角这样的地区，一旦外向型经济受到阻碍的时候就只能被动返乡，2009年有3000万农民工被动返乡，没有任何可以依托的中间城市、城镇提供就业机会。这就给我们留下了今天要讨论的难题。

很长时间来大家很关注中国的住房价格问题，其实房价问题主要是沿海屈指可数的少数特大城市的问题。人口过度向沿海少数特大城市集中，就导致了这些城市的房价居高不下。如果人口在大中小城市间均衡分布，协调发展，本来不会有上海、广州、深圳的房价问题。如果我们不能够解决城镇化历史留下来的这个不良格局，下一步的城市化、城镇化只会累积起更多、更尖锐的社会矛盾。所以，城镇化问题要从两个方面讲，一是积极，二是稳妥。

先说“积极”。第一，城镇化要在不断解决各项难题中推进。很多人抱怨中国的城市化、城镇化导致的问题，质问为什么不让农民留在土地上，事先把万全之策都想好了，所有人的利益都兼顾到了，有了这样的方案、条件再推进城镇化。万全之策当然好，也不会产生雾霾，也不会有“到城里去看海”这样的城市特大内涝灾害，也不会有现在各种各样的城市公共危机。什么都想好了再推进城市化，这办不到。历史没有给我们留下很多的机会。我们无法像发达国家那样，按部就班地完成产业结构升级和人口向城市聚集的过程。欧美这个过程都用了超过100年的时间。历史没有给我们留下这个选项。我们想不想让中国这个经济体拥有最强大的国际竞争力，让我们各个产业都能在国际市场上立稳脚跟？我们想不想让13亿中国人都过上现代化的生活？我们想不想根本解决困扰中国经济与社会发展之间尖锐矛盾的关键问题，即发展不平衡？想不想克服上帝、老天爷给我们留下的资源严重匮乏的难题？如果想，唯一的一个办法是积极推进城镇化，加快城市和城镇的建设。可以这样说，中国城市、城镇建设的物质基础，包括公共建筑、住房、基础设施，也包括新一届政府放在第一位的人口城镇化，这个规模、速度、质量决定着中国社会发展的规模、速度和质量。城镇化、城市化的规模、速度和质量决定了中国经济社会发展的规模、速度和质量。

第二，我们要节约资源，实现两型社会，根本改善发展和环境之间的关系，根本克服资源匮乏和经济发展之间的矛盾，集约化是不可避免的。总体上说，人口向城市聚集是集约利用土地，节约人们生活所必需的占地面积。城镇化是集约利用土地资源必不可少的一个基本方向。

第三，加紧积极地推进城镇化是当前解决诸多矛盾的一把钥匙，一个出路。过去数亿农民工是在一定程度上分享了国民经济和城市化推进的好处的。我们当然要看到，在这样一个历史进程中，他们面对着的巨大的不平等，以及在迁徙过程中不得不忍受的很多痛苦。例如没有医保，不能接受平等的教育，春运的时候还要挤车回家过年，在城乡两地之间摆动，社会身份得不到承认。但首先是与历史相比，他们享受了城市化的好处。2012年是中国历史上连续第9个粮产量创历史新高的年份，但农民增收主要并非靠多打粮食，而是靠工资性收入，靠外出打工。流动的机会给他们带来了增收的机会。农民工进城把大量的科技信息、城市文明带回了农村，让偏僻山沟的老百姓也知道还有现代化的城市，有便利的公共汽车，有出租车，有地下市政管网，有煤气灶。千千万万的农民工在城市和农村之间的摆动正在把工业文明的信息普及到农村去。

再说稳妥。根据历史经验，到今天我们对城市的认识仍然并不清楚、并不充分。一场汶川地震使我们知道，哪怕是县级城镇也必须有宽马路大广场，因为那是减防灾的必要设施。城市危机一旦发生的时候，无论是自然灾害还是工业事故，都需要救援队伍与物资集结的地方、百姓疏散的通道。这次雅安地震让我们再次感到了宽马路大广场的重要。刚才说到稳妥，其含义还包括，我们需要总结经验，实现协调发展。我们的法律准备、政策准备、物质准备、社会心理准备都远不充分。我们对城市接受农民工进城和让他们享受社会福利均等化的福利待遇，城市准备还远不充分。

一批在过去十年里形成的社会既得利益集团并不希望城镇化、城市化成为一个农民工普遍享有的权利的城镇化。他们心目中的城市化、城镇化是积累私人的财富的城镇化，是获取更大的垄断机会的城镇化，是不断强化政府的权力的城镇化。我们得积极稳妥地打破这样一些利益集团对改革和发展的阻碍，把新型城镇化与改革经济体制密切联系起来。