以“营改增”助推城镇化与现代服务业融合发展

◎刘 珺

作者系中国社会科学院财经战略研究院访问学者、教授

城镇化建设需要与现代服务业融合发展

1.城镇化拓展了现代服务业的发展空间，也改善了现代服务业的生存环境。

国内外实践表明，城市是现代服务业发展的主要平台，现代服务业发展的规模和结构在很大程度上取决于城市规模和城镇化质量。这是因为，在城镇化进程中，大量农民转化为城镇居民，职业角色也从农业生产者转变为第二、三产业的劳动者。相比较农村人口，城镇人口的收入水平和消费能力相对较高，这将极大地带动消费结构的优化和服务需求的增加。在城市，自给性服务明显减少，这一方面表现为传统服务业的稳步增长，另一方面则表现为对金融保险、文化创意、信息技术、物流辅助、鉴证咨询等现代服务业的需求大幅提升，服务业的内部结构明显优化。

此外，城镇化带动的城市基础设施和公共服务体系的不断完善也改善了现代服务业发展的外部环境，相对成熟的要素市场集聚了现代服务业发展所需的各种先进生产要素，如科学技术、人力资源等，成为现代服务业发展的坚实土壤。

当前我国正处于城镇化加速发展阶段。2011年末城镇人口比重首次超过50%，但总的来看，我国城镇化水平依然滞后，不仅远低于发达国家，而且也低于世界平均水平。未来我国城镇化的增长空间依然很大。可以预见，伴随我国城镇化进程的加速和城镇化质量的不断提高，现代服务业也必将迅速崛起并不断壮大。

2.现代服务业发展有助于缓解城镇化带来的就业压力，也有利于提升城市的资源环境承载能力。

现代服务业是衡量一国经济社会发达程度的重要标志。按照产业更替理论，当工业经济发展到一定程度时，推动城市经济成长的重要动力和现代化的标志就是服务业的发展。而传统服务业的扩张空间比较有限，未来第三产业的增长点更加依赖于现代服务业的发展。

依托信息技术和现代化管理理念发展起来的现代服务业天然具有就业吸纳能力强、资源消耗小、环境友好等特征。从就业方面看，现代服务业是国民经济中一个庞大的产业体系，包括的门类多、渗透面广，能为农村剩余劳动力转移提供全方位、多层次的就业机会，缓解城镇化带来的就业压力。“十一五”期末，我国服务业增加值占GDP 的比重为42%，而服务业就业比仅为34%，两者相差八个百分点。可见未来服务业的就业增长空间依然很大。

另一方面，新型城镇化不仅意味着城市规模的扩张，还要求与城市的资源环境承载能力相适应，在城镇化建设中彰显节能、环保。现代服务业建立在较高的技术水平和创新能力之上，不仅自身具有资源消耗小、环境友好的特征，其与制造业的融合发展还有助于集约、智能、绿色、低碳的生态文明理念渗透到制造业内部，为企业采用先进的生产经营方式提供技术支持，如IT 技术的应用和推广改善了生产和交易效率，供应链管理降低了流通过程中的物耗等。在转变经济发展方式、提升经济竞争力的同时，现代服务业发展也将整体提升城市的资源环境承载能力。

现行税制制约了现代服务业发展

如前所述，现代服务业发展是促进经济结构优化、转变经济发展方式的必由之路，也是推动新型城镇化的重要力量。然而，与国际水平相比，我国现代服务业发展相对滞后，整体规模小、发展水平低、就业促进能力弱。营造有利于现代服务业发展的政策和制度环境势在必行。本文以“营改增”为切入点，着力分析制约现代服务业发展的外部税制环境。

1994年的工商税制改革，确立了我国增值税与营业税平行征收的流转税制格局，对货物（有形动产） 及部分工业性劳务征收增值税，对交通运输、邮电通信、金融保险、文化体育等第三产业劳务及销售不动产和转让无形资产征收营业税，两税平行征收，互不交叉。这一征税格局对现代服务业发展造成了极为不利的影响。

首先，对服务业本身而言，营业税绝大多数情况下是对营业收入全额征收，纳税人外购项目成本不能抵扣，不可避免地会存在重复征税，进而扭曲企业的经营和投资决策；

其次，增值税纳税人从营业税纳税人那里外购服务无法取得增值税扣税凭证，所含税款也不能抵扣，因此企业可能更愿意选择自行提供服务而非外包，不利于专业化分工协作和服务外包的发展。有数据表明，中国经济在整体服务化的同时，制造业反而减少了外部服务投入。在1992～2002年间，虽然中国服务业产值占GDP 比重上升了近八个百分点，但是制造业的外需服务投入却下降了约1.3 个百分点，体现出与其他国家显著不同的发展趋势（汪德华、李善同，2008）。2009年的增值税转型改革使得这种税制安排对服务业发展的制约作用进一步凸显。因为增值税转型之后，工业部门自我服务的资本投入所含增值税可以抵扣，相比外部购买服务，自我提供服务的实际成本更低，使得服务业发展处于更为不利的地位（汪德华，杨之刚，2009）；

第三，由于我国现代服务业适用营业税，在出口时无法退税，导致服务含税出口。与其他对服务业课征增值税的国家相比，我国的服务出口在国际竞争中处于劣势。

积极推进“营改增”工作，助推城镇化和现代服务业发展

（一）进一步扩大现代服务业试点范围

试点方案遴选了七个领域的现代服务业作为试点范围。笔者认为理想的增值税制度应囊括所有实现价值增值的领域。从发展趋势看，应进一步扩大现代服务业试点行业范围，如尽快将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点，择机纳入铁路运输、邮电通信及建筑业等行业，力争“十二五”期末实现增值税对营业税的全面替代。从必要性和可行性方面考虑，部分与生产销售货物关系并不紧密的行业在“营改增”之后宜采用简易计税方法，以降低税收征纳成本，提高征管效率。具体包括：一是教育、医疗、文化、农业、民政、宗教等具有公共服务性质的项目；二是属于终端消费的生活性服务业，如住宿、餐饮、旅游、文化体育和娱乐等。

此外，试点区域范围应逐步推广。作为一项重要的结构性减税措施，“营改增”试点时间不宜过长，否则易导致横向税负不公。建议在总结2012年试点省市试点经验基础上，在拓展试点行业范围的同时尽早实现在全国范围的统一推广，避免非试点地区第三产业发展受到影响。

（二）适当降低一般纳税人认定门槛

试点实施办法规定应税服务年销售额在500万元以上的企业为一般纳税人，未超过规定标准的为小规模纳税人。如此高的规模标准必然将大量的现代服务企业排除在一般纳税人的门槛之外。而小规模纳税人是按简易办法征税的，不存在进项税额的抵扣，也不能自行开具增值税专用发票，这种管理办法和现行营业税没有多大区别，也无从体现增值税的优越性，“营改增”的改革成效因此会大打折扣。建议重新界定两类纳税人的划分标准，适当降低一般纳税人认定门槛，扩大一般纳税人比重，以保障增值税内在机制的有效运行；同时应加强对现有小规模企业的宣传、引导、培训和服务，尽快将其纳入规范化的增值税管理体系。

（三）简化税率档次，促进公平税负

此次试点改革在原先的17% 和l3%的税率基础上增加了6%和11%两档税率，其中现代服务业适用6%的增值税率（有形动产租赁为17%），服务贸易则参照货物贸易，进口时征收增值税，出口实行零税率或免税制度。

多档税率是一种必要的过渡性安排，然则税率档次较多，必然影响增值税“中性”作用的发挥，与“营改增”的初衷相悖；客观上也容易诱发纳税人逃税避税、偷税的动机，不利于税收征管。

建议简并增值税税率档次，条件成熟时甚至可推行单一的基准税率（谭郁森，朱为群，2013），彻底消除增值税制度中的非中性因素。对于单一税率可能导致部分行业享受过多改革红利，引致服务业发展苦乐不均的问题，可以考虑将部分行业纳入消费税征税体系内（如高尔夫、网吧、保龄球、洗浴等高档消费性服务），以实现消费税对应税消费品及消费行为的全面调节。从一般均衡角度来看，对这些项目征税可以引导社会资源向人民急需的消费性服务业（如养老、教育、医疗服务）和生产型服务业流动，促进现代服务业发展。

在简并税率的同时还应顺应世界税制改革潮流和我国结构性减税的政策需要，适当降低基本税率，以控制我国间接税比重，逐步优化税制结构，夯实现代税制的社会公平功能。

（四）完善进项税额抵扣政策

短期来看，“营改增”试点仅在部分地区的部分行业开展，试点企业外购货物或劳务的进项抵扣可能不完整，造成企业税收负担短期内会有所增加；从企业角度看，不同企业的业务类型、成本结构、市场地位及经营模式等各有不同，营改增后的税负增减状况也有不同。对于资本有机构成较高的企业，能获得更多的进项税额抵扣，减税幅度较大；而现代服务业往往智力要素密集度高，固定资产投入较少，可抵扣的项目非常有限，不足以抵消税率增加1%带来的影响，导致部分行业税负不减反增。

基于此，宜进一步完善增值税税款抵扣政策。一是扩大进项税额的抵扣范围。如对现代服务企业购买的专利技术等知识产品，不论是否从试点纳税人那里取得，均允许其抵扣进项税；由于劳动力成本的抵扣在增值税“凭票扣税”制度下难以操作，可考虑在企业所得税方面给予优惠；二是创新抵扣方式。允许现代服务业对存量固定资产按折余价值计算抵扣进项税。

（五）改进税收优惠手段

本世纪以来，国家出台了一系列有利于促进现代服务业发展的营业税政策。“营改增”之后，试点文件明确，国家给予试点行业的原营业税优惠政策可以延续。但由于增值税税款抵扣链条的连续性，一旦在某个中间环节实施税收减免，必然导致“链条”的中断，并影响到下游企业的增值税税负。

如现行营业税规定，单位和个人从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税。上述收入在“营改增”后也可继续享受免税政策。但上述技术转让、咨询、服务等行为并非处于最终消费环节，该环节免税会影响到下一环节进项税的抵扣，造成增值税抵扣链条的中断，也导致服务双方之间的利益冲突。对此可将该免税政策改为“即征即退”方式，使得技术转让方的税收利益不受影响，也保障了下游企业的利益。对原营业税其他优惠政策也可按此办法作相应调整。

（六）细化和完善财政扶持配套措施

试点方案规定，对因税改产生税负增加的企业给予财政扶持。但目前对于试点企业税负变化的计算方式是以企业总体税负为标准，而不是按业务类型分别核算，对于部分提供综合性服务的企业来说，不能真实反映试点对其某一类业务的实际影响。如某软件公司作为系统集成、软件开发及产品的综合服务提供商，设备硬件成本比重较高，进项税额较多，但其软件服务在税改后税负明显增加，在计算税负影响时，软件服务分摊了大量与开发无关的进项税额而使其税负大大降低，因此不能真实地反映“营改增”后软件服务业务的税负变化，也就无法享受到过渡性财政扶持的政策。

因此应在现有财政扶持政策基础上，进一步细化和完善补贴方案，对提供综合性服务的企业，按业务类别分别核算税负变化，明确各类业务的实际抵扣情况，以进行有针对性的财政扶持。