基层社会治理机制的构建设想和路径

◎ 江治强

改革开放30多年来，以基层群众自治组织为载体的基层民主实践得以长足发展，并在组织和引导群众参与社会治理方面发挥了重要作用。但囿于诸多原因，我国基层社会治理良性机制的构建仍处于瓶颈状态。探讨当前我国基层社会治理面临的形势，并对基层社会治理机制的建构提出切实可行的对策，无疑是当前的一项重要研究任务。

一、社会治理的生成逻辑

社会治理作为一股思潮产生于20世纪六、七十年代在西方兴起的新公共管理运动。但究竟何为社会治理并无一致认识。1995年全球治理委员会对“治理”的概念作出明确界定，认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。1学者俞可平认为，“治理”主要有四个特征：治理不是一套规则，而是一个过程；治理过程的基础不是控制而是协调；治理不仅涉及公共部门也包括私人部门；治理不是正式的制度而是持续的互动。按照上述释义，可见“治理”主要存在于公共事务和政治活动中，与“统治”相比，“治理”更多地注重治理主体的多元化，强调治理主体与被治理主体之间的互动。从这一点看，“治理”的实质是对公共事务决策权的制度安排，也是对传统政府绝对强权的一种挑战。

治理理论产生于对国家与社会两者关系的认识。在讨论国家与社会的关系问题上有一种假设：人类需要的演变和发展使得国家与社会之间的边界从二元分立，愈趋发展为交叉互补的关系。尤其到了20 世纪，在国家与社会之间的持续碰撞中形成了一个中间场域，即所谓的公共领域，公共领域的特点主要表现在：一是这个领域的公共事务反映人类共同需要，从而在整体上和长远上，有利于社会的良性运行和社会成员的共同利益；二是在公共场域中，国家权力的“统治”和全面渗透有可能出现代理失灵或权力寻租问题，因而社会自治权的崛起呼吁对国家行政权的限制；三是这个领域的公共事务单纯放手交给社会，既有可能陷入“奥尔森困境”，也有可能在公共事务治理中扩展秩序的形成将造成社会公平的损失，甚至会带来社会自治权与国家统治权之间的对抗。社会治理理论的提出就在于解决在公共场域如何协调“社会制约权力”和“国家适度干预社会”的良性互动问题。在治理视角下，政府与社会的合作，将有利于对政府的理性行为施加约束，使之适应公益性的责任要求，在政府与社会之间架起一座利益均衡与良性互动的桥梁，从而有利于公共事务效率的改进。

二、当前基层社会治理的基本形势

在中国，国家权力与社会自治场域之间的交集主要是在“基层”，即在城市主要是街道、社区层面，在农村主要是乡镇、村层面。长期以来，在中央集权模式下，国家权力在基层全面渗透，形成了国家权力层层下移并依托乡镇（街道）政权、企事业单位和高度行政化的基层自治组织运作的社会管理格局。中国在持续推进的市场化导向的改革中，社会自主空间日益扩大，社会力量的民间化也日益明显，社会主体自我意识逐渐觉醒，社会越来越趋向于按照社会的、经济的原则而不是政治的原则进行组织和运作，这一“社会”崛起的趋势正在呼吁在公共事务的决策和管理中扩大社会参与。进入21世纪以来，中国基层社会治理的实践孕育着巨大的潜在动力。这种动力显然来自于国家权力与社会自治权之间持续不断地互动、碰撞与扭合。从这一角度看，中国基层社会治理面临的形势，主要有以下几个方面：

其一，正在推进的政社分开与政府职能转变改革，使国家权力从基层事务中逐步收缩，基层政府与社会自治组织之间的权责边界逐步清晰，同时基层自治组织行政化趋势仍未根本改变，乡镇（街道）基层政府负担仍然偏重，行政职责普遍存在向城乡社区转嫁。界定基层政府与基层社会之间的权力关系，使行政权与自治权实现良性互动仍是基层社会治理不可回避的重大任务。

其二，社会自治组织、民间组织蓬勃发展，进入到社会治理框架内的治理主体更为多元，各类社会组织迅速产生，由此提升了人们在公共事务决策中的参与性和自我管理、自我服务的能力，但是社会组织发育相对滞后，同时具有较强的行政化色彩，富有公信力的社会志愿机制尚未形成，尚不足以承担政府剥离的社会职能，也不具备协同政府扩大群众参与社会治理的功能，从而决定了推进基层自治组织、社会组织去行政化，培育具有与政府组织同等能力的社会组织，成为发展基层社会治理机制的核心要素。

其三，基层治理中政府承担有限责任，国家保障基层群众依法享有自治权，基层自治开启了中国社会走向民主政治的通道，同时，基层民主实践中仍然存在群众权利意识不足、基层民主流于形式等问题，基层社会中的精英分子在发展社区公共服务、村改居、城镇化等过程中通过左右选举、与市场化主体合谋等方式侵害群众利益，以及垄断、占据和挥霍基层群众所有的公共资源，已造成基层社会矛盾丛生。基层治理机制的形成，必须考虑如何扩大群众的自愿参与，使公共事务的管理与基层群众利益之间建立内在根本联系，以此调动群众参与的主动性和积极性。

其四，城乡一体化的迅速发展和国家对人口控制的放松，带来了史无前例的人口大流动，随之产生的问题是，进城务工人员、流动人口等城市边缘群体被排除在城市的主流生活和属地化的社区管理体制之外，特别是一些城市中的“城中村”处于城市管理体制的“真空”地带，城市居民享有的权利和各类社会保障服务，这些城市“边缘人”作为公民该享有却无法享有，同时也被动地放弃了合法的基层民主政治权利；同时农村人口流出地造成的“空壳村”也使基层民主实践陷入困境。这些问题尚未有现成的制度安排予以有效应对。

三、基层社会治理机制构建的总体构想

在中国特定语境下，所谓基层治理机制，是指在当前日益增长的公共服务诉求与维持社会稳定的双重压力下，基于社会稳定的需要，由政府与社会合作管理基层公共事务的一种组织协调机制。

基层治理机制的良性运行主要表现为：政府在基层实施有限的行政管理并提供基本公共服务；具有广泛参与性的基层民主实践使公共事务纳入协商民主决策程序；基层各类社会力量在规范、协调和服务的过程中发挥基于自身功能的作用。从社会协同的角度看，基层治理机制体系应当包括四项相互关联的内容：

第一，居民公共需求整合机制。基层治理的逻辑起点是对社区居民公共诉求的回应。只有整合个体意义上的公民的公共诉求，才能实现将社会公众从治理的客体转变为治理的主体。公共诉求的整合在于使个体的、分散的基层群众诉求，通过向正式制度和组织的输入，从而转化为由不同治理主体解决的公共议题。诉求整合机制的构成要素包括，一是依法保障基层群众理性合法表达诉求的权利，建立需求反馈系统，使辖区任何公民都有公共需求、合法权益的表达权，尤其是利益相关方和常住流动人口的诉求能纳入公共决策程序；二是建立评估系统。基层自治组织将汇聚、筛选后的诉求信息进行需求分析，确定需求类型和程度，并组织和引导群众参与基层公共事务的协商决策；三是基层政府机构和党组织在整合社会利益方面发挥导向与引导作用，各类社区社会组织真正成为反映群众诉求、规范自身行为的有效载体。

第二，公共事务民主协商机制。公共事务关涉社区居民共同利益，对于公民在公共生活中的问题和公共需求，应先找到各方利益的共同点，以形成群众共同的意见。兼顾各方的公共利益的形成，需要社区公民通过自由而平等的对话、讨论、谈判、审议等方式参与公共决策的制定，即所谓民主协商机制。民主协商机制由民主听证制度、协商对话制度、民主议事制度、村务公开制度等一系列制度构成，这些不同制度通过自治组织的支持和相关制度的配套实施，形成规范有序的协商决策程序，以此成为基层治理的目标和准则。

第三，多元治理主体协作机制。一种良好的治理模式需要不同治理主体之间达成协作机制。协同治理的理想化模式是，政府以追求社会稳定为直接目标，运用其他主体所不具备的资源，在社区层面实施基本行政管理和提供基本公共服务，行政管理事务由相应行政管理机构承担，并通过职能整合的综合性行政机构在提供服务中实施管理；基层自治组织通过反馈信息、反映民意诉求等方式，协助行政管理在基层落实，但不承担具体行政政策的执行责任，而是在宪法框架下，组织群众以民主的方式协商解决基层公共事务；村社范围的公共服务，对属于政府职责的基本公共服务，则推行政府购买服务，对于非基本公共服务，政府重在搭建公共服务平台，引导社会参与，以市场化方式满足社区居民需求。不同治理主体基于不同的价值、目标和行动在参与、处理基层公共事务的动态互动过程中达成彼此协作。基层政府机构与自治组织之间主要是功能互补性协作，政府机构与社会组织（包括市场组织）之间主要是管理性协作，自治组织与社会组织之间主要是契约性协作。不同治理主体的协作共治机制就在不同治理主体寻求角色和功能实现的过程中，通过权力互动和资源交换的方式动态形成。

第四，公共服务多元供给机制。在对基层政府应担负的职责和公共服务性质进行科学界定的基础上，针对公共服务的不同性质建立相应的供给模式。政府行政事务与社区居委会的职责相分离，行政管理和基本公共服务事项由基层政府及其职能部门、街道办事处负责；凡城区、街道、乡镇职责范围内基层公共服务事项，不得向基层自治组织或社区组织延伸和转嫁；自治组织和社区组织承接政府转移的职能和公共服务事项，推行政府购买服务或实行“权随责走、费随事转”原则，由公共财政确保业务经费和工作经费。社区公共服务推行“一站式”服务，并注重专业化、标准化、品牌化、连锁化经营，社区居民、驻社区单位共同参与社区服务评估，监督社区服务供给的质量和效率。

根据上述单项机制设计思路，从公共需求的识别、整合到公共决策的达成，再到治理主体责任分担和公共服务供给机制的形成，构成了一个基层治理机制循环系统，而实现这一系统良性运行的关键在于系统内部结构功能整合的成效。

四、基层社会治理机制的建构路径

第一，深化行政管理体制改革，建立职责明晰的基层行政管理体制。一是科学界定基层政府的基本职能。应当对不合理的政府职能设置进行优化调整，使县级以下基层政府切实承担面向公众提供经济性公共物品和社会性公共服务的职能，尤其需要弱化县级政府和街道目前所承担的宏观调控和经济发展职能，推动基层政府职能转变。同时将基层政府不应承担和可以不承担的事务推向市场和社会。二是增强乡镇街道行政管理权。从便于加强社会管理的角度出发，适当将县区政府掌管的行政审批权下放到乡镇政府和街道办事处，使乡镇、街道从原来只注重“抓事务、抓收费、抓应付上级检查”，向解决实际问题和加强社会管理和公共服务职能转变。下放到乡镇、街道的事权应精当适度，同时既要解决一些地方机构臃肿、人员超编的问题，又要解决有些地方工作力量不足、职能不到位的问题。三是理顺基层政府（派出机构）与城乡自治组织之间的职责关系。按照精简“条条”、理顺“块块”的原则，减少或取消与县（区）级政府职能部门对应的乡镇（街道）部门，推行大部门制，整合街道办、社区工作站和上级职能部门在基层的行政性延伸部门，避免机构重复、多头管理，提高行政资源整合化程度；妥善解决街道办职能与社区职能高度重叠的问题。四是创新社会管理和服务方式。通过合理区分行政管理、公益性事业和经营性事业，实行不同的管理方式。行政与公益性的事务，要强化政府职能，经营性的，要逐步推向市场。有些公共服务可以通过委托代理、向市场购买服务等方式，让社会力量参与到公共服务的供给。

第二，培育独立的社会治理主体。

中国具有为数众多的基层自治组织和各类基层社会组织，只有这些社会组织成为群众参与的“组织者”、群众诉求的“反映者”、公共事务的“决策者”，担当起社区“当家人”角色，社会治理机制才能真正形成。当前应当坚持放权、规范、引导的原则，切实解决基层自治组织自治性不够、社会组织参与性不足的问题。一是增强基层自治组织自治权限和自治能力。加强基层自治组织自治能力建设，首要的是通过立法及政治改革进一步改变行政权力侵蚀自治权力的问题。应限定政府的行政权，建立行政权不能干预自治权的监督、考核机制；增强村居民委员会组织法贯彻执行的强制力，防止用行政手段干预基层群众自治范围内的事情和随意用行政命令的方式下达指标和指令性任务。同时要增强自治行为的法律约束，规范自治权和自治边界，真正尊重和保障居民的自治权。特别是应当授予社区公共资源由社区民主协商解决权，在达成了一致意见和保证公平的基础上，鼓励基层自治组织动员社区资源，逐步提高依靠自身获得资源的能力；同时政府应当采取“费随事转”的方式转移部分资源给基层自治组织，使基层自治组织在承担政府转移职能中获得自我管理、自我服务、自我发展的相应资源。要明确村级党组织与村委会的关系，保证村委会的选举和日常运作真正体现村民的意愿。二是培育独立而具有公信力的社会组织。社会组织的出现是社会自主化发展的结果，同时也是社会自发秩序的形成所不可或缺的组织载体。社会组织要在组织群众参与、反映群众诉求中发挥更大作用，必须从根本上推进“去行政化”变革，使其实现真正成为独立于政府行政部门的社会实体。应当在分类管理的前提下，全面推行社会组织取消业务主管部门，采取直接登记的管理体制；推进社会组织与行政部门脱钩，禁止行政人员在社会组织内任职，消除社会组织的官办色彩，理清社会组织与政府权力边界。对于不具备登记条件的基层社会组织，应当采取备案制，并与正式登记社会组织享有同等权利。制定和实施具有引导性和竞争性的社会组织扶持政策，推行政府向社会组织购买公益服务项目；完善社会组织评估标准和政策体系，加强政府、社会公众对社会组织的监督，建立社会组织发展竞争、淘汰机制，保证社会组织的活力与创新性。

第三，培育参与、包容的社区精神。基层社会治理必须积极鼓励和支持社区居民的参与，包括让城市化过程中进城的外来人员参与社区服务和社区管理，增加社区意识，促进社区融合。当前应当消除公共政策、公共服务对进城流动人口的歧视，特别是教育、就业、社保等政策的歧视性规定，逐步建立面向所有居民的完善的社区服务体系，增强广大居民对社区的认同感和归属感；应当高度重视和解决居民的居住流动性给落实群众基层民主权利带来的问题，逐步将流动人口，提别是常住人口纳入基层民主选举范围，使他们享有与户籍人口同等的民主权利。为此需要调整现有的法律和政策，从制度上予以规范和保证。

同时应当对基层群众参与性不足的问题给予足够重视。无论是处于基层群众的理性选择，还是屈服于政府强大权威，群众对基层自治缺乏参与性，均不利于基层社会治理机制的形成。对政府来讲，要做的就是在权责明晰的前提下适当放权和还权于社会；自治组织应当探索如何利用基层社会管理的机会， 通过选举过程和治理公共事务，使推进基层社会治理的过程成为培育公民参与意识、增强社区精神的过程。

第四，建立多重复合的基层治理网络。在公共管理的多中心趋势和公私合作趋势不可逆转的条件下，应当研究如何以基层民主政治实践为契机，以基层社区为平台，以基层群众自身公共需要和利益为导向，建立（村）居委会与政府、市场和其他组织的合作关系，使居委会成为分权和平面化的社区治理网络的协调中心和社区事务的信息中心2。围绕社区公共需求和公共服务，首先要明确相关治理主体的职责与利益点，在此基础上，不同治理主体共同组成治理结构，探讨解决问题的管理手段与方法。基于分工的不同，基层自治组织应当更多地承担起征求群众意见、汇集公共需求信息以及形成公共决策的职责；市场和其他社会组织更多地应当扮演公共服务供给者的角色。应当探索不同治理主体的利益共同点，使不同主体在“目标”和“利益”的一致性上达到最大化，以此增强合作互动的密度，促进合作目标的达成。

注释

1.转引自俞可平:“全球治理引论”，《马克思主义与现实》2002年第1期， 第22 页。

2.敬嘉、刘荣春，“居委会直选与城市基层治——对2006年上海市居委会直接选举的分析”《复旦学报（ 社会科学版）》，2007 年第1期。