劳资纠纷引发的社会不稳定因素及对策探析——以宁波市镇海区为例*

□胡友江，陈伟军，刘丽

（1.中共宁波市镇海区委政法委员会，浙江 宁波 315000）（2.宁波市镇海区人力资源保障局，浙江宁波 315000）

劳资纠纷引发的社会不稳定因素及对策探析
——以宁波市镇海区为例*

□胡友江1，陈伟军2，刘丽1

（1.中共宁波市镇海区委政法委员会，浙江 宁波 315000）
（2.宁波市镇海区人力资源保障局，浙江宁波 315000）

随着社会主义市场经济的不断发展，劳动关系日趋多样化，企业与员工的劳资纠纷日益增多，表现在劳资纠纷总量居高不下；劳资纠纷内容相对集中；面广量大的低、小、散劳动密集型企业和建筑行业是劳资纠纷的高发区；企业劳资纠纷极易引发群体性事件。要有效解决劳资纠纷，必须切实加大执法力度，构建和谐劳动关系法律保障网；采取有效行政措施，强化对企业的服务与监管；加强法制宣传教育，营造全社会学法、懂法、守法、用法的良好氛围；加大维稳工作力度，提高劳资纠纷群体性事件应对能力。

拖欠农民工工资；劳资纠纷；社会管理；宁波市镇海区

近年来，随着经济快速发展，城市外来就业人员急剧增加，劳资纠纷日益突出，加之金融危机持续影响，因拖欠农民工工资、企业主欠薪逃逸等引发的群体性事件时有发生。如何正确处理经济快速发展过程中的各类劳资纠纷，妥善化解各类不稳定因素，已成为当前经济社会统筹发展过程中创新社会管理的一个重大课题。在此，笔者结合宁波市镇海区近年来处理劳资纠纷的实践，对劳资纠纷引起的社会不稳定因素及对策作一探析。

一、当前企业劳资纠纷的特点

改革开放30多年来，我国已经建立起了以公有制为主体的多种经济形式和经营方式。劳动关系性质也正从过去国家与劳动者构成的以共同利益为出发点的劳动关系转变为雇主与雇员两个相对独立的利益主体的关系。随着改革的深化，劳资纠纷日益增多，这是劳资双方利益冲突的必然结果。

（一）劳资纠纷总量居高不下。当前劳资纠纷总体呈现数量较大，群体性突发事件发生频率较高的态势。随着经济社会的快速发展，外来务工人员的急剧增加，因劳资关系紧张、社会保险争议、企业转制、历史遗留问题、劳动用工合同争议及工伤处理问题引发的劳资纠纷案件不断出现。此外，新的用工方式与用工争议也将引发新的劳资纠纷。

（二）劳资纠纷内容相对集中。当前劳资纠纷集中体现在农民工工资、加班费和劳动合同三个方面。

1.克扣和拖欠员工工资。这是劳资纠纷最主要的表现形式。如有的企业不按时足额支付劳动者报酬或变相克扣劳动者应得报酬；有的企业因经营不善或本身存在三角债务，难以支付员工工资；一些企业往往从所谓的“保证质量”出发，在产品出厂验收合格付款前，不是每月发放全额工资，只是发放不低于最低工资标准的工资或生活费，形成了“行业内”拖欠工资的“惯例”。

2.超时加班加点。一些企业为降低人工成本，不实行法定的休息休假制度，要求员工加班加点，但不按规定支付加班费，有的则以不规范的计件工资掩盖加班工资。有的企业甚至强迫员工加班加点，如某液压有限公司要求员工加班加点，又未及时全额兑现加班工资，且不理睬员工提出的兑现加班工资要求，引发员工强烈不满，导致百余名员工集体罢工。

3.劳动合同纠纷。部分企业违反《劳动法》规定，不与劳动者签订合法有效的劳动合同，有的甚至出现“发生事故自行负责”等违法条款。由于对工资报酬、休息休假、产品质量等方面未作出明确规定，劳动关系不明晰，劳资双方随意性较大，致使此类纠纷频繁发生。如近三年来某区法院受理劳动争议纠纷案件1249起，其中未签订劳动合同的约占到60%。

4.社会保险参加率低，纠纷大幅增加。一方面，多数企业用工不规范，没有为员工办理社会保险，竭力逃避为劳动者缴纳社会保险的义务。在不少中小型企业里，这种情况尤其严重。即使那些替员工办了养老保险的企业，也有3－5年工龄的严格限制。这种限制违反国家劳动法规定，是典型的“霸王”条款，侵犯了员工的合法权益，引起员工的普遍不满。另一方面，由于外来务工人员流动性大，工资待遇不高，多数外来务工人员也不愿意从自身报酬中拿出一部分来缴纳社会保险。养老保险对广大外来务工人员来说，目前还不是迫切要解决的问题，他们眼前仅要求及时兑现工资、加班工资。据统计，自1999年起，企业陆续开始为员工办理社会保险以来，社会保险纠纷案件呈逐年上升趋势，至今这类案件占全部劳动纠纷案件的25%左右。

（三）面广量大的低、小、散劳动密集型企业和建筑行业是劳资纠纷的高发区。一方面，大多数采取计件工资形式，而计件工资额度往往按最低甚至低于最低工资标准计算。另一方面，此类企业大多没有正规的企业内部制度，又缺乏充足的周转资金，一旦经营状况不佳，资金难以回笼，往往以拖欠员工工资作为转嫁风险的手段。如2011年发生的某地5起中小企业关停并转事件中，由于企业突然关门停产、劳资双方未就经济补偿妥善协商、个别企业主欠薪逃匿等导致员工突然失业，员工情绪激动，采取集体上访的方式要求企业支付经济补偿、加班费、双倍工资等。再一方面，就建筑行业集体讨薪事件而言，往往已不是单纯的农民工欠薪问题，背后涉及承包款纠纷、工程质量纠纷等各种复杂原因，而且劳资双方往往未签订劳动合同、未缴纳社会保险，用工管理很多交由个人承包者负责，导致事件发生时劳动关系难以确认，而且容易被不法分子利用，变成借讨薪名义实施敲诈，成为引发劳资纠纷的重灾区。

（四）企业劳资纠纷极易引发群体性事件，且涉及面广，处理难度大。由于企业劳资纠纷涉及的不仅是个别劳动者的利益，而往往是群体带共性的利益，因此争议人数会迅速蔓延扩大，突发性强。特别是拖欠工资纠纷，当事人生活无着，情绪易失控，处理稍有不慎，就会使矛盾激化，导致静坐、围堵交通、集体上访等干扰社会秩序事件的发生，过激化、极端化维权方式呈增多趋势。如2011年5月，某集团股份有限公司职工赵某与公司用工争议经劳动仲裁后，一度以服药自杀相要挟企图获得额外利益。

二、企业劳资纠纷的主要成因分析

从总体上看，现阶段的劳资关系是全局和谐与局部不和谐、全局稳定与局部不稳定并存。劳资矛盾具体体现在以下几个方面。

（一）劳资双方地位不平等。从总体情况看，一方面，随着经济的快速发展，大量外来民工涌入，劳动力总量供大于求，劳动力市场呈现向下竞争的趋势。另一方面，随着市场竞争加剧，企业千方百计降低成本，其重要手段之一就是压缩人工成本。民工作为新时期产业工人的组成部分，不得不接受雇主苛刻的条件，在每月最低工资标准的基础上从事艰苦繁重的劳动，却仍然难以享受到与本地籍员工一样的劳动就业权利及其保护。尤其当企业遇到生产经营困顿、资金周转困难时，少数民营企业老板采用金蝉脱壳的伎俩，一走了之。企业工会作为维护员工合法权益的群众组织，在许多中小型民营企业中尚未建立。即使建有工会组织的，大多数也受企业主支配。由于劳资双方地位和实力不对等，又缺乏体制性的沟通渠道，旦劳资双方发生对立，员工的不满情绪就会集中爆发，自发式的群体维权往往以暴力方式出现，一导致群体性事件发生。

（二）劳动者缺乏正确的维权意识。大多数民营企业以劳动密集型生产方式为主。企业农民工文化程度普遍不高，法律意识偏弱，一旦发生劳资纠纷，不知道运用法律手段保护自己的合法权益。如就签订劳动合同而言，个别民工认为这是“卖身契”而拒绝。政府要求企业为员工办理养老保险、医疗保险、工伤保险等，一些员工错误地认为参加保险为的是减少其工资收入因而盲目反对。当因上述问题发生劳资纠纷时，政府部门和司法机关因缺少事实依据而无法调解此类矛盾。当企业主强迫员工超时加班、恶意拖欠工资等损害员工权益行为发生时，少数员工不是通过法律途径解决问题，而是采用伤害业主、损毁机器设备等违法手段实施报复，甚至以跳楼、吃药自杀等方式作为谈判的砝码，坐地要价。

（三）政府部门监管不够到位。一是工商行政等部门把关不严。一些企业未经工商注册登记就在当地租用厂房、招收工人投入生产，为劳资纠纷的产生埋下了隐患。二是劳动执法部门监管难度大。目前，企业数量剧增与劳动执法部门人员编制偏少的矛盾比较突出，劳动执法部门日常处理举报投诉案件任务非常繁重，专项执法检查也是范围有限，很难做到主动办案和日常监察。预防、监管不力导致劳资纠纷难以及时有效得到化解，并最终酿成群体性事件。三是行业管理不够规范。例如，建筑行业层层转包、违法分包，导致用工管理实际由个人承包者负责。一旦建筑公司与承包人发生纠纷，或者因为承包人出现亏损，承包人就可能利用建筑公司用工管理上的疏漏，煽动农民工以集体讨薪方式解决承包款等纠纷，甚至卷款逃匿，引发集体欠薪。

（四）纠纷解决机制不够健全。我国现行劳动争议仲裁制度与新形势下快速有效处理劳资纠纷的要求不相适应。现行解决劳动和劳资纠纷途径实行“一裁两审”制，即劳资双方发生劳动争议或劳资纠纷时，必须先经劳动仲裁机构仲裁，对仲裁裁决不服的方可诉至法院。一般情况下，从仲裁到诉讼至少需要一年时间，加上执行，有的甚至拖两年之久。法律规定的周期与员工的要求不可避免地产生了严重冲突，这就促使部分权益受到侵害的员工转向用集体上访或采用过激行为，如“闹事”等来谋求问题的解决，进而导致群体性事件的发生。同时，个别媒体过度渲染跳楼讨薪等极端维权行为，一定程度上对劳动者维权产生了误导，加之现行法律对那些过激极端行为缺少必要的制约，致使个别不法分子利用一部分人法不责众的心理，有意扩大事端，增加了维稳工作的难度。

三、镇海区近年来处理劳资纠纷的实践

（一）党委政府思想重视，坚持把解决劳资纠纷作为维护社会稳定的大事来抓。由于宁波市镇海区市场化程度较高、对外依存度大、中小民营企业多，受国际金融危机持续冲击和影响较明显。2011年以来，出现了部分企业开工不足、倒闭破产、裁员下岗等现象，导致涉及农民工的劳资纠纷、侵财型案件、社会管理等问题增多，对社会发展和稳定造成了一定负面影响。对此，当地党委政府高度重视，一方面着力扩大内需、增加就业，强化服务、保障就业；另一方面着力帮扶企业，稳定就业，出台政策，促进创业，保持了社会就业局势的总体稳定。同时，党委政府还把解决企业劳资纠纷，特别是农民工工资清欠纳入政府部门目标责任制，修订群体性事件应急处置、劳动保障群体性事件应急处置等工作预案，加大了劳动法律法规的宣传贯彻执行力度，为维护劳动者合法权益、稳定劳动关系、及时化解矛盾提供了强有力的法律和制度支持。

（二）源头防治，坚持抓住扩大就业容量不放松。一是积极扩大就业容量，增加农民工就业岗位。不断完善和坚持实施有利于促进就业的产业政策，鼓励发展劳动密集型产业，大力扶持发展中小企业，扩大就业容量。二是进一步完善企业用工制度，稳定现有农民工就业岗位。积极教育引导企业自觉承担社会责任，稳定企业正常生产经营，承诺不裁员、不减薪。对生产经营遇到暂时困难的企业，引导企业采取灵活用工、弹性工时、组织培训、调整薪酬等方法，尽量不裁员或少裁员，稳定现有就业岗位。三是加强农民工就业帮扶。组织开展帮助农民工解决就业、维权等问题的系列“春风行动”，帮助他们拓宽就业渠道。启动农民工素质提高工程，组织开展职业技能培训，提高农民工就业能力。

（三）多措并举，加大对企业用工的监督管理。一是加强农民工权益保护。健全工资支付保障金制度和欠薪应急周转金制度等工资支付保障长效机制，继续完善治理农民工欠薪问题的责任制度，确保农民工拿到足额工资，促进农民工工资水平增长。依法规范劳动管理，严格执行劳动合同制度，指导规范企业用工行为，预防减少劳资纠纷发生。二是加大对农民工的社会保障力度。健全完善社会保障体系，加大农民工工伤保险实施力度，加大对农民工医疗保险扩面征缴力度，探索适合农民工特点的养老保险政策，依法纳入生育和失业保险覆盖范围，减少其医疗、养老等后顾之忧。三是完善农民工就业援助和救助机制。进一步加强基层企业工会组织建设，吸收农民工加入工会，通过加强对农民工的劳动法律法规的宣传教育，提高其自我保护和依法维权的意识和能力，完善 “12333”投诉举报受理制度和“12351”员工维权服务热线，引导农民工依法维权。

（四）强化措施，妥善处置因劳资纠纷引发的重大不稳定事件。一是加强对涉企、涉农民工不稳定因素的排查化解。各镇（街道）和有关各部门坚持综合排查、定期排查和重点排查相结合，运用预测、预防、预警等有效措施，掌握劳动关系和劳动保障领域的不稳定因素，及时调处劳动争议。对于群众反映强烈的热点难点问题和涉及面广、影响较大的劳资纠纷群体性事件苗头，实行包案调处，切实做到早发现、早介入、早解决。二是强化劳动争议处理工作。加大对农民工信访件的办理力度，落实首办责任，及时督查督办，并对办理情况实行回访，妥善处理因企业裁员、欠薪等问题引发的农民工群体上访。建立涉及农民工劳动争议案件的绿色通道，及时为农民工索薪提供法律援助，并通过劳动保障监察、劳动争议仲裁、法院优先受理、审结和加大强制执行力度等手段严格依法坚决予以从快处理。三是依法打击侵害企业合法权益的违法犯罪活动。严厉打击合同诈骗、高利转贷等妨碍企业正常经营秩序、侵害企业合法经济权益的违法犯罪活动，在法律规定的期限内，缩短诉讼周期，做到快侦、快诉、快判，及时有效地帮助企业恢复正常的生产经营秩序，最大限度地挽回企业的经济损失。

四、正确处理企业劳资纠纷的对策建议

妥善处理拖欠农民工工资及劳资纠纷问题，是维护社会稳定、促进经济社会全面协调可持续发展的重要举措。解决劳资纠纷问题，妥善处理群体性事件，确保经济社会稳定，应运用法律、行政、舆论等多种手段，多管齐下，实行综合治理。

（一）切实加大执法力度，构建和谐劳动关系法律保障网。认真贯彻《刑法》、《劳动法》、《工会法》等法律法规，加大对违法者的处罚力度，明确企业主恶意拖欠员工工资、拖欠工资后逃逸行为的法律责任。人力资源和社会保障局、住房和建设交通局等部门要切实加强对在建工地和重点施工企业及不规范运作的中小企业的监督检查，及时发现不稳定苗头，尽量做到将问题发现在源头、处理在萌芽状态，避免扩大社会影响，确保社会的和谐稳定。工会、公安、法院等相关部门要按照各自的工作职能，加大监管和处置的工作力度，形成齐抓共管的工作机制。规范、健全劳动仲裁体制及劳动审判制度，理顺仲裁与审判关系，开通“立、审、执”三位一体的“绿色通道”，做到快立、快审、快结、快执。

（二）采取有效行政措施，强化对企业的服务与监管。加强产业政策的引导和约束，逐步改变资源平均分配的方式，淘汰一批在劳动保护、安全生产、职业卫生、产品质量等方面存在严重问题的中小企业，让无力支付员工工资的企业早日退出市场。完善企业劳动保障信用体系建设，对企业用工实行动态管理，将企业是否有拖欠员工工资、损害员工权益等违法行为，作为评价企业劳动保障信用等级的重要指标记入信用档案，并在劳动力市场上进行公示。积极推广企业欠薪保障金制度，督促企业缴纳保证金，用于清还欠薪。对建筑企业则要交纳履约保证金，以备用于拖欠工资的支付。对拖欠和克扣员工工资数额较大、时间较长、性质恶劣的用人单位，必要时可责令停业整顿，引导员工依法申请司法机关强制执行，查封企业账号，并对企业实行诉前财产保全。同时，加大非公有制企业工会组建工作力度，充分发挥工会组织维权作用。继续大力推进工资集体协商，加大推广劳动保障部门、工会和行业协会三方协调机制建设力度，推进三方协调机制向乡镇（街道）延伸，逐步形成劳动关系“主体协商、三方主导、政府调控、依法规范”的格局，为多渠道、多方式协调劳动关系奠定基础，为解决劳资纠纷设立“缓冲地带”。

（三）加强法制宣传教育，营造全社会学法、懂法、守法、用法的良好氛围。利用电视、电台、报刊等新闻媒体覆盖面广的优势，并通过咨询热线、劳动保障网站、联调窗口，广泛宣传报道劳动法律法规，提高企业主、务工人员及全民的劳动保障法制意识，逐步形成知法守法、依法经营、依法维权的正确导向和良好氛围，动员全社会共同关心和维护劳动者的合法权益。强化舆论监督，对严重违反劳动保障法律法规的用人单位，在查清事实的基础上，通过政府网络和新闻媒体公开披露曝光，将企业置于全社会的监督之下，形成对失信企业强大的社会舆论压力。

（四）加大维稳工作力度，提高劳资纠纷群体性事件应对能力。各级各部门要加强协作配合，按照各自职责和管辖权限，及时受理企业员工的申诉、举报、检举、控告或者行政复议、行政诉讼的申请，认真依法办案，切实维护员工的合法权益。对有特殊困难的群体，应加大法律援助的力度。加强维稳工作组织机构建设，健全完善维稳工作责任制，严格落实责任追究制。改进和完善因劳资纠纷引发的群体性事件的处理办法，贯彻落实群体性事件应急处置工作预案。在处置过程中，应坚持“慎用警力、慎用强制措施、慎用警械和武器”的原则，区分性质、讲究策略、把握时机、严格执法、冷静稳妥，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法妥善处置。加强对群众的说服教育，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，解决利益矛盾，防止矛盾激化和事态扩大。

（责任编辑：尤炜祥）

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A

1674-3040（2013）01-0039-04

2012-04-20

胡友江，原中共浙江省宁波市镇海区委政法委员会副书记，现该区人大常委会生态环保委员会主任；陈伟军，该区人力资源保障局副局长；刘丽，该委员会维稳科科长。

*本文获2011年浙江省政法系统优秀调研成果优秀奖。