环境执法工作中存在问题、成因及对策分析

张丹平 孙江河

（鸡西市环境保护局黑龙江鸡西市158130）

1 环境执法中存在的问题

1.1 环境执法力度较弱

我国环保行政主管部门执法力度较弱突出表现在缺乏必要的强制执行权力上[1]，包括限期治理决定权和强制执行权，从全国人大到地方人大仍然没有授予强制执行权力，更谈不上税务、工商部门所拥有的强制划拨、没收、查封、扣押、冻结等手段。在环保部门出现环境违法时，环保主管部门常感到束手无策或力不从心，环保部门只能通过申请法院执行，法院只能按照有关诉讼程序，在一定期限内迫使违法相对人履行义务，而不能予以直接强制。对于环境监督管理的力度大大减弱，在很大程度上环保执法呈现软弱的状态。

目前，我国环境法中大多强制执行权赋予了地方政府，这种制度造成了地方环境违法案件的不断发生，县级以上环境保护部门的限期治理权只有在《环境噪声污染防治法》中规定对小型企业事业单位的处罚。而地方政府为了一时的经济发展和政绩的需要宁愿牺牲对环境的保护。由于体制上原因，地方环保部门隶属于地方政府，这给环保执法带来了较大的困难，既是违法主体又是执法主体，执法难以执行到位。

1.2 环境执法手段和装备不足，执法人员素质不高

随着新中国的建立，特别是改革开放三十的发展，我国的环境执法手段不断更新，执法水平有了大大的提高，装备已经经过数次的更新和换代。但从总体上来看，我国的执法水平并没有发生质的改变，突出表现在装备不足[2]，执法手段简单，执法人员知识老化、素质不高。

在目前的管理体制下，受各地经济发展水平和财政形势的不同的影响，我国政府预算中没有设立保护类科目。环境保护和执法经费严重不足，环境保护与我国经济社会发展水平不相配。环境执法必须配备相应的装备，特别是基层的环保部门的监理单位存在着装备过时，不符合现代环境执法的有关要求，应急能力差，这就大大地影响了环境执法能力的履行。又因为受环境保护部门财力有限，加强自身建设受到方方面面的制约，以致于出现执法需求难以满足、执法难以到位的现象。

另外，近年来，随着各级政府对环境保护的重视，我国的环境保护部门录用了一批环境专业的专业技术人员，但是仍然存在着基层监理单位和环保机构人员不足、知识老化、素质有待于提高。等问题虽然经过连续数年的环境违法严查和日常监督检查行动，执法人员的执法能力有了一定的提高，面对我国目前比较严峻的环境形势，提高执法人员执法素质和水平近在眉捷，缺乏高素质环境专业技术人员的现象仍然存在。

1.3 环境执法监督机制不健全

从环境行政执法监督体制来看[3]，我国环境执法中还存在着监督体制不健全的问题，使得环境行政执法缺乏必要的约束机制。

改革开放以来，我国基本形成了两大监督体系，一方面是人大监督、司法监督、行政机关内部的监督；另一方面是社会监督，包括新闻舆论监督、群众监督。这一全方位的监督体系，要发挥真正的应有功效，还存在一定的问题。在外部，监督体系的力量很弱，在内部，行政执法者缺乏自我约束机制。

从环境行政执法外部监督而言，我国的司法机关，包括检察院、法院等，并没有形成西文国家“三权分立”。人、财、物都来自于当地政府，经济上不独立，这使司法监督流于形式。面对社会大众的诉求、新闻媒体的实质报道难以得到当地政府和主管领导的重视。

从环境行政执法内部监督而言，部门保护主义、地方保护主义和“官本位”的思想大大地影响行政执法的质量，因为行政主体在行政执法时，既是行政监督主体又是行政主体，尤其是下级行政机关监督其上级行政机关几乎不可能实现。

2 环境执法中存在问题的原因分析

2.1 环境立法存在着较多缺陷，对环保部门的授权有限

环境法律法规中可操作性细则少，原则性规定多，经济手段少，行政手段多，法律手段不太过硬，处罚过轻。此外，配套环境执法的法律的出台有些滞后，如机动车尾气、限期治理、总量控制等。另外有一些法律操作性不强，环保部门的处罚权受到了限制，只能罚款，无停业、关闭权，这样使环境执法部门的执法能力大打折扣。

至今有一些法律法规呈空白状态，尚未建立化学物质、土壤、畜禽养殖、放射性物质等运输的法律法规体系，也缺乏有关自然保护区、生物遗传资源保护、转基因生物安全和促进循环经济发展的法律或法规。关于限期治理、环境监测、排污许可证、饮用水源保护等配套法律法规也没有及时出台。在环境立法中还存在着一个突出的问题是法律与规定之间自相矛盾，如《环保法》第37条与《标准化法》和《实施细则》的规定就是一个产生矛盾的有力的证明。

2.2 地方政府对环保执法不支持，甚至是干预执法

有些政府在企业合并重组、招商引资中违法出台破坏环境的政策来换取一时的经济的发展[4]，甚至用“企业安静月”，“保护企业“来阻止环境执法和检查，其中原因是干部任用的期限性和环境破坏的滞后性，又因为在我国干部政绩考核中没有环境指标，这给一些干部为了出政绩不惜以牺牲环境为代价以可乘之机[5]。这就造成了环境违法现象的普遍存在。

2.3 环境保护部门滥作为、不作为，执法人员素质偏低，不适应当前环境需求

环保部门执法人员不依法行政、不履行法定职责，不敢碰硬，腰杆不直。一方面不依法行政，大事化了，小事化了，存在着“简单执法、协商执法、友情执法”，或者以罚款代替执法，更有不法之人收受企业财物，充当违法的保护伞，保护违法企业，执法犯法的现象屡见不鲜。

环保部门中相当部分执法人员没有经过行政执法所具备的业务素质、文化素质、法律素质、道德素质的严格培养。同时由于受目前利益驱动和市场化倾向的影响，权钱交易、玩忽职守、执法随意等执法现象时有发生，损害了执法人员在群众中的威力。在我国，环境保护系统中大专以上学历仅占50%左右，人员结构不太合理，在美国，环保执法人员都是学法律的，许多是法律方面的专家，美国的环保局又称为第二司法部。

2.4 各执法部门职责不清、执法交叉重叠、难以形成合力

中国在环境保护领域实行的多部门、分层次监督、分管和统管相结合的的执法体制[5]，在这种体制下执法责任和执法权力过于分散，执法主体较多，很容易造成执法混乱，更不利于集中执法、统一执法，并给义务履行相对人造成很大的不便。

按照这种体制，环境保护部门不仅要对公安、林业等职能部门的环保执法进行规划、监督、协调，同时更为重要的是行使自己的处罚权、检查权、许可权，收费权、验收权、审批权等。对于环境保护部门拥有哪些监督权、怎么监督相关部门，相关法律、法规并没有做出具体、详细的规定。我们的环境保护部门既不能行使这些部门的执法权力，又无法监督这些部门，表现得最为突出的是体现在机动车尾气监管中。此外，环保部门与其它相关部门因执法权限的分工不很明确，经常发生相互扯皮、争权推责，影响了环境保护执法部门的效果和效率，也使环境执法人员在公众中的形象大打折扣。

3 对策

3.1 修订环保法律法规，赋予环保部门一定的强制执行权

完善环保执法体制，最大限度地统一环保执法主体，改变现行的分散执法体制。应赋予环保部门监督权，对行使环境监督权的相关部门进行监督，这样就使环保部门责任和权利得到了统一，对人民负责、对政府负责、对本辖区的环境保护负责才能真正落到实处，也是人民对环境保护部门的诉求。

另外法律应明确规定各级财政拿出专项资金用于环保执法，为执法的有力开展提供资金保障。

环境保护作为基本国策早已写入我国的宪法，在实际情况来说，我国的环境相关的法律法规并没有赋予国策地位，导致环保部门执法过程中遇到一系列困难，根本原因在于并没有赋予强制执行权，对不法排污企业强制手段不够过硬。因此，应扩大执法权限，增强执法的强制手段，创造一个强有力的执法环境。

3.2 强化环境执法督办和稽查

针对基层管理不力和不作为及执法中的拖延、推诿，应付现象，强化环境执法稽查，把开展环境执法稽查作为工作重点和重要监督手段，用明查暗访抓典型的形式，突出重大环境违法行为和排污费征收。每年都应制定稽查方案，在内容上有不同侧重，对有关人员要严肃处理，对违法案件的重点单位进行重点管理和谈话制度，通过以上措施，建立起环境执法监督长效机制。

3.3 加强自身建设，提高执法能力

面对新形势，我国的环境执法人员也要不断加强学习和能力建设，提高环境执法能力，才能适应环境新需求。一方面应加强硬件建设，加大对基层特别是县一级环保的投入，不断淘汰和更新落后的仪器和设备。只有不断地加大我国环境装备建设，才能提高我国的环境执法的能力和效率。另一方面，环境执法人员只有跟着时代步伐，不断加强执法能力学习，提高自身素质，努力打造一支在业务上精通，作风上清廉，管理上是行家，热爱环保事业的执法干部队伍，使之严格按照环境保护法和其它有关法律法规善于执法、敢于执法。

[1]柳长君我国环境行政执法存在的问题与对策研究2006年全国环境资源法学研讨会（年会）（2006.810-12）

[2]王国珍环境执法的制约因素用对策探讨[J]石家庄法商职业学院教学与研究 2010.6

[3]聂德明张仲华我国环境行政执法存在的问题与对策研究[J]云南社会科学 2003年

[4]赵丽君程仑当前环境执法中存在的问题及对策研究[J]环境科学与管理 2005.6

[5]曹振红 张昊 浅谈环境执法中存在的问题及对策 [D]石家庄学院学报2010.11