我国钢铁产能过剩分析及政策建议

姜晓东

一、钢铁行业的产能现状

进入新世纪以来，受我国经济快速增长拉动，我国钢铁工业实现了跨越式发展，2012年我国炼铁、炼钢和热轧产能分别达到8.4亿吨、9.7亿吨和9.85亿吨含热轧中宽带和窄带钢轧机）。

（一）炼铁。全国已形成高炉炼铁产能9亿吨。其中华北地区产能约36000万吨，占比40%；东北地区产能9000万吨，占比10%；华东地区产能22500万吨，占比25%；中南地区产能12200万吨，占比13.56%；西南地区产能6000万吨，占比6.6%；西北地区产能4300万吨，占比4.76%。按《钢铁企业主要生产设备装备技术水平等级划分办法》（以下简称《办法》），全国炼铁产能中有近40%属于领先水平，约24%属于先进水平，一般水平产能约29%，其余为落后水平，其中重点统计钢铁企业小于400m3高炉（装备落后水平）37座，生产能力1334万吨。

（二）炼钢。全国已形成炼钢产能9.7亿吨。其中华北地区炼钢产能39500万吨，占比40.72%；东北地区炼钢产能8600万吨，占比8.87%；华东地区炼钢产能27300万吨，占比28.1%；中南地区炼钢产能12700万吨，占比13.09%；西南地区炼钢产能4900万吨，占比5.05%；西北地区炼钢产能4000万吨，占比4.12%。根据《办法》，转炉炼钢产能中有12%为领先水平，44%为先进水平，29%为一般水平，其余为落后水平，电炉炼钢产能中有33%为领先水平，18%为先进水平，16%为一般水平，其余15%为落后水平。在属于落后水平的约17900万吨炼钢产能中，约有2000万吨-3000万吨产能低于淘汰落后标准。

（三）轧钢。全国已形成热轧生产能力9.85亿吨，冷轧能力10500万吨、镀锌能力6200万吨。其中，轨梁轧机产能660万吨，型材产能6800万吨，热轧钢筋产能19600万吨，优质棒材产能8100万吨，线材生产能力将达到16800万吨，热轧宽带钢的总能力将达到25000万吨，中厚板轧机10090万吨，热轧中宽带产能2500万吨，窄带钢产能5500万吨，热轧电工钢100万吨、无缝钢管3500万吨、焊管8500万吨。目前我国仍有5500万吨热轧窄带钢产能、100万吨规模热轧电工钢没有淘汰，钢筋生产线和中厚板轧机也都有超过千万吨属于落后水平的产能。

二、在建、设计和规划产能

据统计，目前钢铁工程建设市场已开工在建项目数量为510个，较2011年年底的718个下降29.0%；已开工在建项目投资规模为2699亿元，较2011年年底的4262亿元大幅下降36.7%。正在设计项目的投资规模虽然有所增加，但整体仍处于较低水平，正在规划项目持续减少。这也体现出了钢铁产能过剩对冶金建设市场的严重冲击。

已开工在建项目的铁、钢产能分别为3000万吨、2200万吨，正在设计项目的铁、钢产能分别为2800万吨、1000万吨，正在规划工程的铁、钢综合产能均约为1700万吨。正在设计和规划项目的产能规模与2011年相比均继续减少。如果在建、设计和规划项目全部投产，我国炼铁和炼钢产能将达到9.15亿吨和10.2亿吨。

三、钢铁行业产能过剩情况

产能过剩是指一定时期内，投资形成的生产能力因超过市场需求导致的工业部门产能大量闲置现象，伴生结果是价格竞争激烈，企业利润减少以至持续亏损，行业效益差、亏损面大。

国际上通常采用产能利用率来作为评价产能过剩与否的主要指标，美国将78%-83%的产能利用率作为正常区间，如果在较长时间内低于75%，则认为出现严重产能过剩。日本则将78%的产能利用率作为评价标准，若长时间低于此临界值，则认为出现产能过剩。但是我国钢铁工业缺乏权威、完整和准确的产能统计，只能通过估算产能利用率进行探讨性的判断。

（一）炼铁。2012全年我国生铁产量6.58亿吨，炼铁产能利用率约73.1%，属于产能过剩范围，按区域来看，华北、西南地区炼铁产能利用率较低，产能过剩情况相对明显。

（二）炼钢。2012全年我国粗钢产量7.17亿吨，炼钢产能利用率约73.9%，属于产能过剩范畴。按区域来看，华北、中南地区炼钢产能利用率最低，分别为68%和72%，产能过剩相对突出。

（三）轧钢。2012年我国热轧产能、冷轧产能、镀锌产能的产能利用率分别为77.5%、78.4%、74.1%。热轧能力中，产能利用率较高的有普通棒材轧机86%、优质棒材轧机90.6%、线材轧机79.8%、冷轧机78.4%，其他品种产能利用率均低于平均水平，产能利用率最低的品种有中厚板轧机60%，型材轧机63.6%、轨梁轧机68.4%。由此可以看出，我国轧钢能力已进入过剩阶段，特别是中厚板、型材和轨梁产能过剩突出。

从产能利用率的角度分析，我国钢铁工业产能存在结构性、区域性产能过剩，产能利用率的波动性强，加上目前存在的市场同质化竞争严重、钢价低迷、企业利润严重下滑和行业亏损面较大的现象，总体判断，我国钢铁工业产能在总量上超出当期市场需求，结构性矛盾较为突出，应加快产业结构调整，扭转当前困难局面，促进钢铁行业健康发展。

四、原因分析

所谓产能过剩，实际上是供给过剩，即市场供给大于市场需求，但导致供给过剩的原因并非只有产能，其中也有产业组织结构和体制机制问题。综合分析，我国钢铁工业当前产能过剩即与自身快速发展过程中积累的深层次矛盾有关，也与当前外部经济形势有关。受我国经济发展周期性规律、钢铁工业发展周期性因素和国际国内宏观环境多重影响，钢铁行业产能过剩呈现结构性过剩、区域性过剩和经济周期性过剩相叠加的特点，钢铁工业结构调整进入有利的时间窗口期。我国钢铁产能过剩的具体原因分析如下。

（一）有效需求潜力未充分释放。产能过剩的另一个方面是需求不足。我国钢材产品是内需主导，主要应用于建筑业、制造业等领域，我国人口众多，处于快速工业化城镇化进程中，人均住房面积、居住质量以及公共建筑在世界上都处于一般水平，与人们的需求和期望还有很大差距，由于住房市场、收入分配等方面的体制机制没有理顺，这部分潜在需求难以转化为有效需求。我国机械制造业自主创新能力不强，限制了竞争力进一步提高，加之国际市场低迷、国内经济增速下降，消费能力不足。铁路、公路等行业也存在不同消费制约因素。总体看，虽然我国已经是世界最大的钢材消费市场，但消费需求潜力仍然很大，受多种因素制约没有充分释放成有效需求。

（二）投资无序。近十年出现的钢铁投资大潮主要受快速增长的需求拉动，这本应是产业升级优化的机遇期，但投资无序现象却伴随而来。虽然中央政府部门对钢铁工业管理较为规范、严格，但是在当前中国经济转轨时期，现行的财税体制、考核制度使地方政府具有很高的热情和冲动来加大投资，许多投资活动并非企业行为，而是政府行为。如现行税制下的大部分税收是在生产项下征收，生产型企业多的地方，财政收入就高，钢铁等能带来大额税源的重化工项目最受欢迎；另一方面，经济速度是考核政绩的重要指标，在实践中，又主要以上了多少项目、实施多少投资等进行简单化比较，因此盲目投资在所难免。

（三）退出机制有待进一步完善。钢铁工业是资本密集型产业，固定资本规模大、比例高，加上技术复杂性、设备专用性以及就业人员众多等，使得钢铁产能调节弹性较小、退出难度也较大。目前退出途径主要是淘汰落后，已经形成了较为稳固有效的工作制度，取得一定成绩，但仍需要继续在兼并重组、市场化产权交易、人员安置等方面开辟新方式，为完善行业退出工作创造更好的条件。

（四）政策执行难。钢铁工业是国民经济重要基础产业，国家十分重视钢铁工业健康发展，并根据不同时期发展需要，出台了一系列政策、规划等对行业发展进行规范，但现有体制体系难以有效及时实施执行，政策效果不明显。

（五）产业组织结构不合理。钢铁产业组织结构分散、集中度低是多年来钢铁工业的痼疾，也是造成重复投资和建设的重要原因，一定程度上加剧了钢铁行业产能过剩，并导致了在资源和产品两个市场的恶性价格竞争，使得企业效益下降、市场大幅波动等后果进一步恶化。

五、有关行业管理政策的建议

（一）建立健全工业行业产能利用情况监测和评价体系。美国、日本等国家对产能利用情况有较为成熟完善的监测统计体系，用于评估工业领域运行和支撑政策制定。我国还没有建立一套完整的监测和评价产能利用情况的统计体系，对于工业领域产能过剩程度”的判断缺乏可靠、连续和系统的数据支撑，建议工业主管部门尽快着手开展这方面工作。

（二）深入推进淘汰落后，加大重点品种和重点区域淘汰落后力度。我国钢铁产能过剩特征之一是结构性过剩和区域性过剩，淘汰落后作为调整产业结构、推进节能减排的重要行业管理手段，也是解决产能过剩问题的重要抓手，下阶段应适当增强淘汰落后工作的针对性，加大热轧窄带钢、热轧电工钢、中厚板等品种的淘汰落后力度，同时也能够促进与之相应落后炼铁、炼钢能力的淘汰。另一方面，加强产能过剩严重区域的淘汰落后工作。

（三）加快开展钢铁行业生产经营规范管理工作。紧密联系钢铁协会等中介组织，将各地、各企业、各品种的产能利用情况纳入工业行业日常管理工作，建立预警和调节机制，将产能过剩的不良影响降到最低限度。

（四）落实推进钢铁工业兼并重组的各项政策，强化对钢铁企业兼并重组的指导，提高钢铁工业集中度，增强优势企业对市场的掌控力度，优化大集团内各生产单元的协同分工，减少资源配置浪费，削弱产能过剩向供给过剩的转化。

（五）钢铁产能过剩表面上是钢铁产业发展问题，但同样现象在其他行业尤其是重化工行业均有体现，也说明了其根源上是体制机制问题，在行业管理层面难以彻底解决，可以说钢铁产能过剩本质上是一种体制性过剩。从国家层面而言，仍要坚持加快转变经济发展方式，提高发展的质量和效益，推进要素价格、投资、财税和分配等各领域的体制机制改革，这是解决包括钢铁行业在内各工业行业产能过剩问题的根本所在。