对我国采矿用地管理改革的思考

谭文兵

（1.中国地质大学 （北京）土地科学技术学院，北京 100083；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

1 我国采矿用地的特点

采矿用地是指独立于居民点之外的采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。按照现行的土地分类标准，采矿用地属于建设用地范畴，由于矿产资源赋存条件不同、开采方式不同，采矿用地的使用方式、用地类型、使用期限及可复垦程度也不同。与一般的建设用地相比，采矿用地具有很强的特殊性，具体表现在以下几方面。

1.1 采矿用地位置具有不可替代性

无论是实践中还是法律规定上，采矿用地的取得是以采矿权的取得为前提的，即只有经过勘查探明地下确有可供开采的矿产资源并依法取得采矿权后，采矿权人才可能申请取得相应土地的使用权。因此，采矿用地的位置是由地下矿产资源的分布直接决定的，而且受开发成本、开发技术等条件的限制，采矿用地的位置几乎是唯一且不可替代的。

1.2 采矿用地的使用期限由矿产资源开采周期决定

采矿用地属工业仓储用地，在土地分类上属于工业用地，其出让的最高期限是50年。但采矿用地的利用方式和使用期限是由矿产资源自身的特点所决定的。适合露天开采的矿产资源，其采矿用地的使用周期可能仅就4～6年，有的甚至更短；而需要进行地下开采的采矿用地，由于地下矿产资源的分布条件，使用期限可能远远超过50年。如我国最早投入生产的大庆石油的钻井到目前为止使用期限已经达70多年。

1.3 采矿用地利用方式对土地影响多样化

矿产资源的开采主要包括露天开采、地下开采两种方式。露天开采主要是对地表及浅层的土地进行利用，其对土地的影响表现为占地面积大、分布广，采矿时间短、用地周期相对较短，采矿后土地可以及时复耕，土地用途一般不变；地下开采的采矿用地可包括钻井生产用地、井场用地、交通运输用地、管道用地及一些场站配套设施用地。地下开采主要是对地表及其地下的土地进行利用，其对土地的影响表现为一般单宗面积小、总体布局分散，对地表的利用位置由地下资源矿藏条件决定，具有唯一性。

1.4 采矿用地一般地处偏远土地市场价值不高

根据已勘查探明的矿产资源储量情况，我国的矿产资源主要集中分布于西部和北部，而且西部、北部地区赋藏有矿产资源的土地一般都在城市以外较为偏远的农村地区或无人居住的山丘地带，因此，在矿产资源开采时，需占用的土地主要是荒地、未利用地等，土地的利用价值小、经济效益差，一般只能用于矿产资源开发或作为农业用地。

2 目前我国采矿用地相关政策法规和实践做法

目前，我国对矿业用地没有专门的法律法规或者规章文件进行规定。涉及矿业用地的相关规定散见于《物权法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》及相关的政策文件之中。对采矿用地的规定主要包括以下内容。

2.1 采矿用地属于建设用地范畴，按建设用地进行审查报批

根据《土地管理法》的规定，采矿用地属于建设用地。因此，矿山企业在申请取得采矿用地时，必须按照取得建设用地的程序进行审查报批，履行相应的建设用地审批程序，具体包括建设用地的预审、编制土地复垦方案、办理农用地转用、办理国有土地出让等程序。涉及占用农民集体所有的土地的，还须由国家进行征收，履行法律规定的土地征收的相关程序，如进行公告、听证、补偿、安置等。

2.2 明确建设用地有偿取得，但能源用地可划拨方式取得

根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，但是，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地经县级以上人民政府依法批准的，可以划拨方式取得。根据《划拨用地目录》的规定，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地允许以划拨方式取得，并明确了符合《划拨用地目录》的石油天然气设施用地、煤炭设施用地、电力设施用地等。

2.3 采矿用地权利人必须依法履行土地复垦义务

根据《土地管理法》、《土地复垦规定》等法律法规的规定，从事开采矿产资源、烧制砖瓦等生产建设，由于挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，造成土地破坏的企业和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。

3 当前采矿用地存在的主要问题

3.1 矿产资源规划与土地利用总体规划不衔接

土地利用总体规划是一定区域内土地利用的顶层设计，矿产资源总体规划应与土地利用总体规划相衔接，但从目前实践来看，矿产资源规划与土地利用总体规划之间往往存在不协调之处，主要原因是在当前普遍地区都存在建设用地指标紧缺的情况下，各级政府在土地利用规划的编制过程中往往没有充分考虑矿业开采未来用地需求，导致矿业开采企业建设用地指标严重不足，由于采矿用地位置的不确定性，即便在指标上做到了衔接，但空间预留却不一定能保证，企业未必能获取到其所需要的采矿用地。导致部分企业申请取得采矿用地时，时常需要进行土地利用总体规划修编，不仅要占用有限的建设用地指标和耕地指标，而且要延长办理用地时间，增加企业负担。

3.2 矿业权与矿业用地使用权设置上存在冲突

根据我国法律规定，取得矿业权并不当然地取得矿业权范围内的土地所有权或使用权，同样拥有土地所有权或使用权也不当然拥有其土地范围内的矿产资源所有权或矿业权。这样，在当前法律设置上，二者之间便产生了冲突。依附在集体土地上的矿业权如何取得矿业用地，矿业权人如何协调与土地所有者之间的关系，如何达成征地补偿协议均成为了难题，实践中甚至出现过通过招标、拍卖取得矿业权后，因地上物的补偿达不成协议，矿业权人就无法行使权利而不得不退出的情况。目前的《土地管理法》、《矿产资源法》等法律均没有对此问题有所规定，难免出现取得矿业权却得不到矿业用地的尴尬局面。另外，矿业权与矿业用地使用权分立，也带来程序上的冲突。《土地管理法》将土地利用规划、农用地转用、征地的审批权赋予了国务院和省级人民政府，实行两级管理。而矿产资源管理的法律法规规定，探矿权的审批管理部门是国务院、省级人民政府的地质矿产主管部门，采矿权的管理部门为国务院、省、市（地）、县人民政府的地质矿产主管部门，实行四级管理。矿业权和土地使用权的审批机构如何进行协调，也是一个难题。

3.3 采矿征地工作矛盾突出

近年来，随着土地有偿使用的推进，采矿用地在取得上以出让为主，因采矿用地发生的土地征收逐年增多，产生的问题也较多，矛盾相对突出，主要表现在以下几个方面：一是农用地升值增加了征地成本和难度。当前农地和荒地利用率提高，亩产值逐年提高。这些变化使得征地难度加大，尤其是人均耕地较少的农民一般不愿意其土地被征收。同时，土地年产值的提高也大幅增加了企业征地成本。二是补偿标准不一，容易引发纠纷和矛盾。现行征地补偿标准不一，容易产生同地不同价的现象。一方面存在部分征地补偿标准偏低且不合理，一些矿业用地单位拖欠农民补偿费的情形。另一方面也存在为要求超额补偿，突击建房、打井、种树甚至漫天要价，导致补偿安置工作无法正常开展的情形。

3.4 土地复垦管理环节薄弱

采矿用地在采矿过程中和矿区（段）闭坑后，会形成大量闲置、无法利用的废弃土地（采空区）。推进采矿废弃地土地复垦和矿山地质环境恢复治理，是加强土地节约集约利用，促进耕地保护的一项重要工作。但从目前来看，对采矿区的土地复垦管理还存在薄弱环节，一方面，不少国有矿业企业历史包袱和社会负担沉重，经济实力差，无力履行土地复垦和环境治理义务；另一方面，一些矿业企业为了追求利润最大化，大规模压缩企业成本，只管用地，不管复垦，造成土地损毁严重，矿山环境恶化；此外，对于矿区土地复垦工作抓得好的矿业用地单位，也没有相应的激励机制，损害土地复垦的积极性。

4 推进采矿用地管理改革的思考

推进采矿用地管理制度改革，既是满足采矿企业正常用地需求，保障矿产资源开发秩序的重要措施，又是严格规范土地管理，促进土地节约集约利用的有力手段。当前，应在现有法律制度基础上，大力推进矿业用地管理制度改革，不断强化和规范矿业用地管理；从根本上解决采矿用地存在的问题。

4.1 充分发挥规划的统筹协调作用

一是加强矿产资源规划与土地利用规划的协调。采矿用地主要取决于矿产资源的储存位置和生产规模及加工方式，对大型矿山、重点矿山的采矿用地要与土地利用规划充分衔接，列入土地利用总体规划建设用地范围，发挥土地利用规划的统筹作用，保障矿产资源开发用地的需求，减少矿业用地审批程序，缩短采矿取得土地的周期。二是在实行建设用地计划指标分年度下达的管理模式下，对属于国家、省级重点项目的矿山企业用地，继续加大建设用地指标的保障力度，由国土资源部和省级政府直接下达建设用地指标，避免因为地方建设用地指标不足，导致矿山企业无地可用的现象。

4.2 进一步完善矿业用地的审批登记制度

不断完善和落实规定矿业用地审批登记制度，一方面有利于加强对矿业用地管理，规范了矿业用地取得的程序，另一方面有利于明确矿业权人的土地权利，减少矿业用地的争议。一是加大采矿用地手续的审批和登记管理力度。改变矿业用地管理作为土地管理薄弱环节的局面，进一步加强矿业用地的管理力度，落实现有法律法规规定的相关规定，采矿占用土地的必须依法办理用地审批、登记手续。二是进一步简化用地报批程序，精简报批要件，缩短用地审批时限。要在严格保护耕地和保障农民利益的前提下，按照改革土地管理方式，土地管理促进经济社会发展的原则，合理简化用地报批程序，合并重复的报批文件，杜绝用地审批中的搭车行为，明确审批各个环节的时限，保证矿山企业及时取得矿业用地。三是建立部门联动机制，例如采矿企业没有办理合法用地手续的，有关部门应当据此不予办理供地手续等。

4.3 推进征地补偿安置争议协调裁决制度的落实

2004年国务院28号文件中明确提出了“加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益”的要求。当前我国正处在工业化、城镇化的快速发展期，土地、矿产资源供需矛盾突出，在矿产资源开发过程中，由于矿产资源开发带来的巨大利益和征收农民集体土地给予的补偿造成的反差，以及采矿造成的环境破坏等因素，矿地矛盾也较为尖锐。因此，亟需在矿业用地征收中建立征地补偿安置争议的协调裁决机制，有效化解征地实施中的矛盾和纠纷，保护被征地农民和矿山企业合法利益，推进和谐矿区的构建。

4.4 不断完善矿业用地的土地复垦制度

做好土地复垦是严格保护耕地，促进土地节约集约利用的重要措施。目前我国矿业用地的土地复垦还有很大的潜力。应通过提高技术水平，完善管理制度，促进矿区破坏土地恢复利用。一是应切实做好采矿区土地复垦方案编报，明确土地复垦实施主体。按照“谁破坏、谁复垦”的原则，采矿企业作为土地复垦的义务主体，应当依据审查通过的土地复垦方案，按照土地复垦技术和土地复垦验收标准实施土地复垦。二是严格执行复垦验收标准。土地复垦完成后，企业应当申请国土资源主管部门进行验收，国土资源主管部门应当会同相关部门，依据土地复垦验收标准进行严格验收。三是严格建立以土地复垦为主要内容的矿山地质环境治理恢复保证金制度，确保采矿企业履行法定义务，能够按照标准及时复垦土地。

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