水保执法要敢于碰硬——析一起房地产项目水土保持行政执法案件

程 刚，蒋中才

(1.京山县水政监察大队，湖北京山 431800;2.京山县惠亭水库管理处，湖北京山 431800)

1 案件回顾

“双方当事人均已到庭，现在宣读京山县人民法院(2012)京行执字第××号执行裁定书。申请执行人京山县水务局对被执行人的行政处罚，认定的违法事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，且办案程序合法。被执行人在法律规定期限内既未申请复议又未向法院提起行政诉讼，也未自觉履行处罚决定。本院裁定如下:申请执行人京山县水务局京水利执(2011)××号行政处罚决定准予强制执行。”这是2012年4月9日上午，湖北省京山县人民法院行政庭中的一场判决。

2011年7 月14 日，湖北省京山县水务局执法人员在水土保持专项执法中查明，该县新市城区某地段正在施工的×××房地产项目未编制水土保持方案即开工建设。其行为涉嫌违反水土保持法第二十五条第一款、第二十六条之规定，水务局向该房地产开发公司送达了《京山县水务局水土保持专项执法通知书》。其后，执法人员多次上门做工作，电话敦促，该公司均未履行。水务局依照水土保持法第二十五条第一款、第二十六条、第五十三条第一项，行政处罚法第六条第一款、第三十一条、第三十二条、第四十二条等规定，相继向该房地产开发公司送达了《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《听证告知书》等。逾期，县水务局决定对该公司给予限期补报水土保持方案、罚款20万元的行政处罚决定。

2 案件评析

在修订后的水土保持法颁布实施前，水土保持监督执法对于城区开发的房地产项目来说尚属于新生事物，推进工作步履维艰。

(1)“新法”、“老法”过渡期短，宣传力度不够，给案件承办造成了困难。水土保持法经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订通过后，自2011年3月1日起施行。新水保法第十五条规定:“有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。”第二十五条规定:“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。”水土保持法修订前，由于于法无据，在该县开发的所有已竣工的房地产项目均未开展水土保持监督执法工作，因此将上述规定作为该县房地产项目现阶段开展水土保持监督执法工作的法律依据，需要一个心理认知过渡期。

开发商追逐利益的脚步不会停止在一个历史时期，也不会局限于一个行政区域，更不会拘泥于一处房地产项目。凭借丰富的经营阅历，该房地产开发公司对我局做出的具体行政行为提出了诸多质疑——以前怎么没有接触过水土保持法、以前水务部门怎么没有管理、房地产项目水务局怎么也要管、水土保持法公众没有认可，等等。显然，颁布实施不久的新水土保持法及水土保持监督执法工作要得到社会认知，加强宣传贯彻任重道远。

(2)错综复杂的利益关系给案件承办带来了困难。近几年，房地产行业着实火了一把，特别是在一些中小城市，具有利润空间大、资金回笼快、风险系数小等优势，各种投机者趋之若鹜。湖北京山，一个总人口只有60多万人的山区小县，短短两年时间内聚集了大大小小50多个房地产项目、30多家开发企业。有房地产开发资质的开发企业要上项目，没有房地产开发资质的开发企业租赁他人的资质也要上项目。这些开发商有本土的，也有外埠的，还有本土外埠合伙的，更有打着外商旗号的，有的成立股份公司，有的巧立合伙名目，傍权贵、倚靠山、行黑道，有的甚至还握有招商引资项目“尚方宝剑”。如本案涉及的项目，开发商在武汉，建筑商在浙江，监理公司在无锡，且还属政府相关单位联包招商引资项目。在调查取证阶段，开发商见不着影，建筑商不配合，监理公司不理会，联包单位领导提意见，甚至还出现过开发商打电话威胁执法人员的现象，一时间使案件的查处陷入了僵局。

(3)特定的经济发展环境给案件承办带来了困难。打造优质经济发展环境是当前各级政府吸引投资的重要举措，而有些不法商人不是积极地从挖掘潜力、调整思路、创新产品、完善管理等方面去谋发展，而是打起了“小算盘”，把政府优惠、宽松的经济发展举措当成其不(停)办各种手续、规避各种税费、不履行法定义务的挡箭牌，把依法应当履行的法定义务“理解”成政府承诺的优惠条件，与执法人员周旋，甚至将不合理诉求诉诸媒体，以换来不明真相的人们的同情。

(4)来自各方面的干预给案件承办带来了困难。房地产项目水土保持监督执法像个烫手山芋，在办案过程中县水务局及本案承办人员承受了诸多难以想象的压力。有来自联包单位领导的批评，有来自不明情况县委县政府领导的责问，有来自开发商的威胁，有来自媒体的评说，更有来自民间的舆论等，如:“水务局能不能调整一下思路，不要影响招商企业的正常发展”、“怎么又拿该项目开刀”、“水务局怎么还管建房”、“房地产项目就是唐僧肉，人人都想咬一口”、“放一马××项目是不是海阔天空”，等等。各种声音交织在一起，严重干扰了水保执法。

3 案件启示

此案的成功办结，为类似案件查处及全县依法推进水土保持监督执法工作奠定了坚实的基础。成功的经验主要有:

(1)事实清楚、证据充分是成功办案的前提。在本案查处过程中，县水务局及全体办案人员排除干扰，克难攻坚，通过各种途径搜集证据。从县史志办查证了县域地形地质资料，从县发改局查证了该项目立项报批文件，从县国土资源局查证了项目征占地情况及性质(用地性质定性为商业用地)，从县住建局查证了该项目的审批规划，从县环保局查证了该项目的环评信息，从施工现场拍摄了详尽的佐证图片等。摸清了该项目的相关信息，掌握了涉案的确凿证据，为准确给案件定性提供了必要支撑。

(2)规范的法律体系是成功办案的关键。水土保持法第十五条、第二十五条、第二十六条、第五十三条，《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条、第四条、第七条等条款对什么类型的项目将涉及水土保持工作，需要履行何种法定义务，怎样履行法定义务，违法将会承担何种法律责任进行了明确规定，为房地产项目水土保持监督执法工作顺利开展提供了法律依据。1995年5月30日，水利部出台了《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》，并于2005年7月8日进行过修订，该规定对编制水土保持方案报告书(表)的范畴规定得比较具体，但存在调整范围模糊、处罚力度不够、法律效力有限等问题。水土保持法经修订颁布实施后，明确了清晰的调整范围，应则、罚则对应，处罚措施适度，可操作性强，与《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》配合使用，相得益彰，真正实现了有法可依。

(3)领导支持和高效务实的作风是成功办案的保证。为抓好房地产项目水土保持监督执法工作，县水务局主抓了以下几个方面的工作:一是以湖北省开展水土保持法活动年为契机，积极争取县主要领导支持，县人民政府办公室及时出台了《关于印发京山县开展〈水土保持法〉活动实施方案的通知》(京政办发［2011］53号);二是对新水土保持法及该县开展水土保持法活动年工作进行了广泛深入的宣传，明确了工作重点、目标及责任;三是成立专班，强化工作措施，把品行端正、作风硬朗、业务精干的执法人员调整到专项执法小组中来，做到“四清五不”，即政策法规讲得清、复杂关系理得清、主要矛盾摸得清、依法行政头脑清，事实不清不查处、宣传不透不查处、程序不到不查处、非公平、公正不查处、妨碍群众利益不查处。