常州市矿产资源规划实施评价及对策建议

黄敬军，王玉军，蒋 波，林 勇，王 珏

(1.国土资源部地裂缝地质灾害重点实验室(江苏省地质调查研究院)，江苏 南京 210018；2.常州市国土资源局，江苏 常州 213003)

《常州市矿产资源总体规划(2001～2010年) <首轮规划>》的编制和发布实施，结束了常州市矿产资源管理无规划可依的历史，并取得明显的实施效果。不仅在矿业结构调整、矿产资源开采分区管理、采矿权市场建设以及矿山环境保护与治理制度建设和管理等方面，取得了良好的成效，而且对推进常州市生态矿业建设发挥了积极作用。各项规划目标任务已基本完成，在矿产资源勘查开发与矿山地质环境保护中起到了指导和宏观调控作用，初步实现了矿产资源利用方式和管理方式的根本转变，促进了矿产资源利用方式和管理方式的转变，推动了地质矿产管理和地质环境保护工作。但随着常州市经济社会的快速发展，矿业在经济社会发展中的地位和作用不断变化,对矿山环境保护的要求日益强烈。为此，编制新一轮矿产资源总体规划已势在必行。本文通过对常州市《首轮规划》的实施评价和《二轮规划》的编制特点的分析，提出相应对策建议，供探讨。

1 《首轮规划》的实施评价

1.1 地质调查与矿产勘查得到加强

《首轮规划》实施以来，公益性地质调查与商业性矿产勘查分制运行。公益性地质调查评价取得了丰硕成果，完成1/25万生态地球化学调查、1/25万区域地质调查、地面沉降和地裂缝预警预报系统建设、金坛和溧阳地质灾害调查与区划等国土资源大调查任务，为商业性矿产勘查提供了信息。商业性地质工作已覆盖矿产勘查、工程地质勘察、地质灾害评估、地质旅游资源开发、生态农业建设等领域。

1.2 矿政管理日趋规范

《首轮规划》实施过程严格按照规划划分的区域和鼓励勘查矿种，重点发展岩盐、玄武岩、方解石、硅灰石、矿泉水和地热资源等优势矿种，以满足常州市经济建设的需求，禁止开采煤矿和地下水。严格禁止在禁采区内新设采矿权，小型矿山采矿许可证的审批权统一收归，从严控制新申报采矿许可证的数量及规模，严格执行规划规定的矿产资源开采准入条件。新办矿山采矿权必须采取招标、拍卖、挂牌出让等竞争方式有偿出让，加速了矿产资源勘查开采良性循环机制的形成。

1.3 矿山布局渐趋合理

《首轮规划》的实施，使矿山开采规模与矿床规模相适应，矿产资源利用方式由粗放型向集约型转化。常州市矿山虽由2000年的360家降至2007年的249家，减少了30％，但固体矿产开采总量却由1298.3万t增至3378.3万t，增加了160％。通过宏观调控和空间管制，实现了禁采区内全面禁止，限采区内总量控制，可采区内科学规划，加快了矿产资源向优势企业集聚，矿山企业向规划开采区集中，提升了矿山集约化经营程度和矿产资源开发利用水平。

1.4 矿山地质环境明显改善

围绕“绿色常州”建设，加大矿山地质环境保护和治理力度，不仅全部关闭开山采石禁采区(带)内的矿山，而且彻底改变传统“一面墙”式的高陡坡采矿方式，采用自上而下分层开采，边开采边治理，加快边坡和矿区绿化，水泥产业淘汰污染重、能耗大的立窑生产线，先进的旋窑生产线对环境影响大为减轻[1]。通过多渠道筹措资金近6000万元，实施关闭矿山地质环境治理工程，矿山地质环境治理率达60％，超过了首轮规划40％的规划目标。

1.5 生态矿业建设有了良好开端

为保障金坛支柱产业之一的水泥工业的持继稳定发展，金坛茅东水泥石灰岩矿区逐步归并由盘固采石有限公司统一开采，改变一矿多开、大矿小开、优矿劣开、丢矿压矿的不合理局面，实现了资源整合、机械开采、无尘作业、无废排放、边坡绿色的基本目标；金坛岩盐矿重视对伴生的芒硝矿和钙法精制盐卤过程产生的副产品——硫酸钙的综合利用，现投产的一期60万t真空制盐项目每年可回收3万t芒硝，通过硫酸钙的回收利用，可年产4000t石膏粉并以模具产品进入市场，矿业循环经济发展势头良好[2]。

1.6 规划管理体系逐步建设

《首轮规划》实施以来，常州市相继出台了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的实施意见》、《关于加强我市废弃露采矿山环境整治工作的意见》等一系列文件，对规范常州市矿产资源开发秩序，依照法律法规，从采矿许可证行政审批、年检、日常矿山生产监管到采矿权人依法依规、安全生产等提供了基础依据。

2 《二轮规划》主要内容及特点

2.1 《二轮规划》主要内容

2.1.1 各功能区的划分

《二轮规划》按省级总体规划要求完成区域地质调查、环境地质、城市地质调查和地质遗迹调查，突出岩盐、硅灰石、方解石、膨润土和地热等重要矿产勘查，划定金坛岩盐、常州地热、溧阳水泥用灰岩等3个矿产资源调查评价区，设立16个矿产资源(开山采石)禁止勘查区、1个矿产资源(岩盐)重点勘查区，在重点勘查区和其他具有一定找矿潜力的区域划定5个勘查规划区块；划分16个禁止开采区、3个重点开采区和2个建筑石料集中开采区，对盐矿和水泥用灰岩等开采矿种分别设置了4个和5个开采规划区块。

《二轮规划》划定9个矿山地质环境重点保护区、1个矿山地质环境重点预防区、7个矿山地质环境重点治理区和2个矿山地质环境一般治理区；组织实施环太湖风景区、茅山风景名胜区、天目湖风景区、常州市城市规划区、溧阳市城市规划区、溧阳中华曙猿遗迹保护区和新北区黄山森林公园等矿山地质环境治理重点工程，治理矿山(宕口)170个，恢复治理山体面积580万m2，复垦土地87万m2；完善地面沉降监测网络，建立金坛盐盆储气库区地面沉降的GPS监测网和地下储油、储气安全可靠度的监测预警系统。

2.1.2 区域布局与总量控制

明确矿产资源开发利用基本方针是：一是压减，逐年压减矿山企业个数；二是恢复，分期分批恢复矿山环境；三是协调，矿业开发要以保护环境为前提，以效益为中心，以市场为导向，协调好矿业、经济和环境的关系。加大限制开山采石力度，实施开山采石集中区从东部向西部的战略转移，设立溧阳建筑石料集中开采区和水泥灰岩重点开采区，为大型水泥企业提供水泥灰岩资源保障,满足市场对建筑石料需求；配合“西气东输”储气库建设，设立金坛岩盐重点开采区，合理开发盐矿，逐步建设“新盐都”和盐化工业基地。

分解落实省级规划制定的矿产资源开发利用总量调控指标。规划对重点对水泥用灰岩、建筑用石料、玄武岩和砖瓦用黏土等矿产进行总量控制。到“十一五”期末，常州市固体矿产总量控制在4500万t内，矿山数量控制在200家以内，不仅对主要矿种提出总量控制指标，而且将各项指标分解到县、市、区。实施省政府批准的矿产资源开发整合方案，重点整合影响集约化生产的小矿，一矿多开、大矿小开的矿区以及小矿密集区。

2.2 《二轮规划》特点

2.2.1 突出生态市建设要求，增加规划目标中可量化指标

《二轮规划》指导思想调整为坚持“在保护中开发、在开发中保护”的方针，围绕“绿色常州”建设，以有效保护和集约利用矿产资源，保护生态环境为主线，统筹矿产资源勘查、开发利用与保护,提高矿产资源储备能力，优化矿业布局，推进矿业循环经济建设，有效整治和恢复矿山地质环境，防治地质灾害,建设“绿色矿山”，为构建资源节约型、环境友好型社会和全面小康社会的建设提供基础保障，突出了生态市建设的要求。

规划目标将地质勘查、矿产资源开发利用和矿山地质环境保护与治理的指标进行量化，提出区域地质调查、环境地质调查、禁止勘查区、禁止开采区、重点开采区、矿山数量、关闭矿山治理率和矿山土地复垦等约束性指标；并给出了矿产调查评价区、勘查区、矿业经济区、矿石开采总量和矿山环境治理财政投入等导向性指标，指标的确定不仅依据了省级规划的要求，而且考虑了常州的市情和矿情，使规划更具操作性。

2.2.2 突出重点矿产规划，提出矿业经济区建设

重点规划岩盐、水泥用灰岩、建筑用石料、砖瓦用粘土和地热等常州市特色矿产。有序开发地热资源，倡导热泵技术、热管技术、递级利用技术等的运用，使地热资源的管理科学化、保护合理化、开发适度化，实现资源最大化的有效利用；砖瓦用粘土的开发利用以节地、节能、利废、环保为出发点，不仅分解了矿山数量和开采总量的指标，还对资源管理、产品结构、节能降耗和环境保护要求进行了具体指导。

岩盐开采依据盐盆的空间展布、品位、成分变化等特征及“西气东输”、“川气东送”储气库、国家石油储备库等项目要求，分析其资源、技术、区位和市场等有利条件，科学规划开采布局、综合利用伴生资源，有效利用盐穴资源和延伸盐化工产业链，逐步建设“新盐都”和盐化工业基地，构建金坛盐盆盐化工矿业经济区[3]；水泥用灰岩开采和建筑用石料要求机械开采、无尘作业、无废排放、实现边坡绿化，以骨干矿山组建建筑用石料集约化生产基地和大型水泥用灰岩生产基地，构建溧阳水泥矿业经济区。

2.2.3 强化矿山地质环境保护，提出绿色矿山建设的“六化标准”

坚持矿产资源开发利用与生态环境保护并重，资源开发与环境治理并举，不仅提出矿产资源开发利用的全过程(矿山勘探、规划与设计、矿山开发、闭坑设计)的矿山地质环境保护与治理要求，而且强调《矿山地质环境保护与治理恢复方案》编制的重要性，最大限度地减轻矿业活动对生态环境的破坏，最大程度地提高矿山地质环境治理的综合效益。

鼓励和推广清洁生产，发展矿业循环经济，推行“资源利用高效化”、“开采方式现代化”、“采矿作业清洁化”、“矿山管理规范化”、“生产安全标准化”、“矿区环境生态化”的绿色矿山建设的“六化标准”。规划建设金坛盐矿创建江苏省第一个绿色矿山。

3 规划实施对策建议

3.1 完善矿产资源规划体系

在《二轮规划》框架下，编制金坛、溧阳两县级市二轮矿产资源规划，将《二轮规划》的目标、任务及各项调控指标落实到具体的地块、矿区和矿山。同时，开展矿山地质环境整治、地质灾害防治、地热资源开发利用等方面的专项规划工作，要求按照下级规划服从上级规划、专项规划服从总体规划的原则，做好规划之间的衔接，避免出现相互之间的矛盾或重复，构建完善的规划体系。

3.2 充分发挥矿产资源规划的宏观引导作用

尽管常州市拥有一部分优势、特色矿产，但矿产资源结构单一、种类少，除岩盐资源有开发潜力外，其他优势矿产受环境制约，开采空间小。因此，必须充分发挥矿产资源规划的指导作用，加强矿产资源勘查开发，不断增强矿产资源对经济社会的保障能力。在坚持市场导向原则的前提下，为矿山企业指明矿产品的深加工方向和技术途径，提高矿产开发的经济效益和资源效益，实现资源利用由粗放到集约的根本转变[4]。

3.3 协调矿产资源规划与其他规划的关系

根据战略性、紧缺性、一般性等不同矿种类型以及勘查、开发等不同矿业活动阶段，探索开展差别化的空间分区管理思路和协调机制，在生态环境保护“优先”的前提下，统筹协调或衔接矿产资源总体规划与主体功能区规划、土地利用、生态环境保护、旅游开发、城乡建设、交通建设等基础设施相关规划的关系。总体思路就是，“管自己”和“管别人”相结合，在与其他规划做好衔接协调的同时，也要体现为矿产资源勘查开发利用保留更大、更合理的规划空间诉求，以保障国家对矿产资源特别是紧缺重要矿产资源日益增长的需求[5]。

3.4 实行矿产资源规划年度实施方案制度

编制与执行矿产资源规划年度实施方案，是实施矿产资源规划、加强矿产资源开发利用宏观调控的重要措施，将规划确定的矿产资源调查评价、勘查、保护和合理开发利用以及矿山地质环境保护等目标和任务具体落实到每个年度，并通过整合探矿权采矿权管理、培育和规范探矿权市场、矿产资源管理秩序整顿、调整矿产资源税费政策、加强矿山地质环境保护等手段，促进矿产资源勘查与合理开发利用，优化矿业结构，提高资源利用效益[6]。矿产资源规划实施年度计划的实施主体是省级国土资源管理部门，负责年度计划指标的上报和指标的分解落实，市县级国土资源管理部门和主要矿山企业是计划的主要实施者，国土资源部负责下达指标和对计划实施情况进行监督管理，相关事业单位或行业协会负责对计划实施进行评估，并将评估结果作为下一年度指标下达的重要依据之一[7]。

3.5 做好矿产资源规划的中期评估工作

开展矿产资源规划的中期评估是规划实施的重要手段。通过中期评估，有利于进一步建立并落实矿产资源规划工作目标责任制，完善规划实施管理制度，加强规划实施情况的监督检查，并根据经济形势和宏观环境的新变化，提出相应的对策建议，促使规划更大程度实施到位；有利于对规划编制工作进行阶段总结，分析存在的问题与原因，对不适应形势发展变化的规划内容进行及时调整修订，有针对性地采取措施，为下一步矿产资源规划的编制积累经验、以资借鉴[8]。

[1]倪嘉曾，宋云飞，朱励军.开山采石对山体的破坏及治理对策[J].江苏地质，2007，31(2)：157-160.

[2]黄敬军，倪嘉曾，韩涛，等.江苏省金坛市矿山环境保护与治理规划分区研究[J].中国地质灾害与防治学报，2008，19(2):147-149.

[3]倪嘉曾，黄敬军，缪世贤，等.金坛盐盆盐化工矿业经济区建设研究[J].中国矿业，2012，21(7)：37-40.

[4]赵立新.矿产资源规划与可持续发展[J].中国地质矿产经济,2003，185(5)：4-6.

[5]侯华丽.矿产资源规划编制实施中存在的问题及建议[J].中国国土资源经济，2012(2)：10-12.

[6]胡德斌，李宪海，贾文龙.湖南省矿产资源规划管理工作的经验及启示[J].中国国土资源经济，2005(10)：14-15.

[7]吴尚昆，孟旭光，那春光，等.推进矿产资源规划实施的思考[J].中国矿业，2012，21(6)：13-16.

[8]华建伟，聂志强，黄敬军，等.《江苏省矿产总体规划》实施的中期评估[J].江苏地质，2006，30(2)：142-147.