浅谈食品安全监管

陈 娴 喻道虎

1.云南省昆明市食品药品检验所，云南 昆明 650032;2.云南省质量技术监督局食品处，云南 昆明 650041

民以食为天，食品安全是人民生活之根本。俗话说开门七件事，米、面、油、盐、酱、醋、茶，件件与食品有关。但是近年来，苏丹红鸭蛋、瘦肉精、三聚氰胺奶粉、京津冀地沟油机械化规模生产、染色馒头、掺假羊肉、毒大米等重大食品安全事故频频发生，严重危害到了人民的健康安全。人们不禁要问:食品质量安全屏障为何屡被突破?如何从根本上保障食品质量安全?笔者作为基层食品安全监管部门的工作人员，现从第一线的食品安全监管部门的立场及角度出发，对我国的食品安全问题进行以下探析。

1 企业是本，监管是末，本末不应倒置

在接二连三的食品安全事故发生后，经媒体曝光发酵，消费者人心惶惶，全国人民谈“食品”色变。对部分企业的良心、道德、社会责任失去信心。重典治乱，加大惩处力度，切实改变违法成本低的问题，让不法分子付出高昂代价，真正起到震慑作用成了全国人民的呼声，把希望完全寄于政府的食品安全监管部门，同时也把所有的责任与责难强加于政府的食品安全监管部门，错误的将食品安全监管部门当成了食品安全责任主体，认为只要食品安全监管部门严格执法、全面履职，就可以杜绝食品安全事故，对此，笔者不以为然。

笔者认为，好的产品，是生产出来的，不是监管出来。企业是本，监管是末，本末不应倒置。目前，从全国情况看，食品行业及食品安全监管呈现以下突出问题:一是我国食品加工企业数量多、规模小、分布散、种类杂、实力弱、发展不平衡等特点，从业主体素质低、质量安全意识差;二是现代食品生产供应源头广、链条长、环节多、食品种类繁多、工艺复杂、涉及标准范围广、可添加物质多，特别是随着科技的发展，一些新资源、新工艺不断涌现，影响食品安全的不确定因素明显增多;三是食品工业的快速发展与相对滞后的食品检验方法、标准之间的矛盾日益突出，食品安全可控难度大，发生食品安全问题的概率较高，监督约束惩戒机制不健全等问题突出。针对上述突出问题，笔者认为，在食品安全监管中宜“疏”不宜“堵”，只有加强法律、法规宣传教育，加强对企业经营者的道德、诚信的重建，才能使食品企业走上守法之路、诚信之路，只有“疏”通了企业守法之路、诚信之路，让企业真正主动承担食品安全的主体责任，讲良心、讲道德、讲责任，严格自律、主动守法生产，才可能真正实现食品的“安全”。而寄希望于“重典治乱”，靠立法部门制定各种严苛的法律法规、靠监管部门利用法律武器开展严厉的执法打击，以此来“堵”住“食品安全事故不再发生”的理念完全背离了“好的产品是生产出来的，不是监管出来”这个最基本的道理。企业是本，监管是末，岂能舍本逐末?

2 多龙治水，体制不畅，改革成为当务之急

《食品安全法》[1]从2009年6月1日起正式实施，重新梳理了我国的食品安全监管体制，确定由国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照《食品安全法》和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理的食品安全分段监管体制，也就是所谓的“多龙治水”。同时，在中央层面，国务院设立了食品安全委员会，在地方层面，各级人民政府承担了组织协调工作;在行政监管系统之外，还要求食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，要求新闻媒体开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，对违反《食品安全法》的行为进行舆论监督，并鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，赋予任何组织或者个人举报权。这种监管体制的设计，一方面，呼应了社会公众对政府部门的诉求，体现了国家对食品安全的高度重视，另一方面，也在一定程度上保持了原有的监管状态，不至产生较大的权力调整或动荡，应当说是深思熟虑之后的选择。但经过三年多的施行，就可操作性来说，它却还存在着很多问题:一是《食品安全法》规定食品的安全监管牵涉到多个部门，采取分段式管理模式，但实际监管中，一旦出现问题，很难追究到哪一个环节，仅从生产加工环节而言，就包括农业、质监、食品、药品等多个部门，而这种多头管理的现象直接导致其管理上的困难。二是虽有多个职能部门参与，但各部门的力量未能整合，以至众多环节未能形成一条有效的监管链条。部门之间在执法当中不协调，不合作，环节一多，就容易出现问题。虽然在《食品安全法》中已经把协作规定成一种法定义务，但在执行中仍然存在问题，特别是关于食品生产小作坊的监管更是各部门职责范围界定不清，各部门的监管范围没有明确，许多交叉的环节和部位仍存在监管“真空”。三是食品安全事件大多发生在地方、发生在基层，食品安全工作好不好关键在于地方政府重不重视，是否有效协调各监管部门，使食品监管的各个环节实现全过程的有效衔接。但实际操作中，因农业、卫生、质量监督、工商、食药监等食品安全监管主体属平行的机关，在我国的行政体制下“食安办”等政府综合协调部门是很难起到综合监督和组织协调的作用，且质量监督、工商管理等部门属于省以下垂直管理的体系，与地方政府的配合也较易出现矛盾。

体制不畅、法律法规界定不清等问题是食品安全监管的最大问题所在，党中央、国务院对此高度重视，决心解决食品监管体制问题，党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》[2](以下简称《方案》)。《方案》明确提出:“为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。”《方案》确定的改革的总体要求就是“整合、统一、加强”，思路就是切实解决多龙治水，监管体制不畅等监管中的实际问题，改革成为了当务之急，2013年也因此成为食品监管体制改革的关键之年。

3 监管建议

改革食品监管体制，是党中央、国务院保障食品安全的重大举措。待各地区、各部门按照国务院的统一安排完成改革任务，即完成“食药监部门”的重新组建工作后，又该如何进行食品安全的有效监管呢?笔者提出以下建议:

3.1 修订、完善食品安全法律体系是加强食品安全监管的前提 我国《食品安全法》及其实施细则是对食品安全实施分段管理模式，经过新的机构改革后，各监管部门的职能均进行了调整。因此，在机构改革的同时应当尽快对现行的《食品安全法》及其实施细则修订、完善，并根据监管实际完善配套的法律法规，建立健全食品安全监管法律体系，保证监管部门的监管行为有法可依。在修订《食品安全法》时，笔者认为以下两个方面的问题应着重考虑:一是现行《食品安全法》允许食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，并规定“小作坊和食品摊贩”的具体“管理办法”由各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照原“食品安全法”制定。但是，自2009年6月1日原“食品安全法”施行至今，全国绝大多数省、自治区、直辖市均未能出台“小作坊和食品摊贩”的具体管理办法，从而使得“小作坊和食品摊贩”一直成为监管盲点，而“小作坊和食品摊贩”本身就是食品安全最大的监管难点及隐患。所以，笔者认为在新修订“食品安全法”及其实施细则时应对“小作坊和食品摊贩”作出具体的“管理”规定，而不是将此立法难点往下推卸。二是社会公众普遍认为的食品安全违法行为处罚较轻，笔者认为很重要的原因是监管部门在执法实践中存在取证难、定性难、定罪难等问题，建议立法机关在修订《食品安全法》及其实施细则时应统筹考虑《食品安全法》与《刑法》关于食品安全犯罪问题的规定，应进一步细化明确食品安全违法犯罪的种类、罪名、罚则，使食品安全法律制度更加贴近实际、更具操作性，使得食品安全违法犯罪问题易于界定、涉刑移送易于操作、“两法”之间真正实现有效衔接。

3.2 标准是企业生产的依据，建立健全食品安全标准体系刻不容缓 我国食品安全标准总体数量繁多，但标准间既有交叉重复又有脱节，衔接协调程度不高，且个别重要标准或者重要指标缺失，标准的科学性和合理性也有待提高。亟需制定、修订食品添加剂产品标准、有害物质限量标准等安全基础标准，建立健全配套的食品限量指标检测方法标准，加快解决食品安全重要标准不足和标准不配套等问题为监管者提供确实、可行的标准和依据;通过食品安全完善标准体系，明确刑法中“伪劣商品”、“有毒、有害非食品原料”等概念的具体范围，以避免因理解差异造成司法不统一，保障司法机关能够及时追究食品安全领域违法者的刑事责任。

3.3 群策群力，构建社会共治格局是食品安全的有力保障

消费安全的食品，是每个人的期待;维护食品安全，没有人能置身事外。在工作实践中，我们越来越认识到，保障食品安全，是需要政府监管责任和企业主体责任共同落实，行业自律和社会他律共同生效，市场机制和利益导向共同激活，法律、文化、科技、管理等要素共同作用的复杂的、系统的社会管理工程。只有唤醒和激发每一个利益相关方的积极性和全社会的正能量，共同为食品安全这座大厦增砖添瓦，形成社会各方良性互动、理性制衡、有序参与、有力监督的社会共治格局，才能不断破解食品安全的深层次制约因素，才能不断巩固食品安全的微观主体基础和社会环境基础，并在此基础上完善激励引导政策，使食品安全社会共治格局机制化、长期化。

总之，食品安全需要全社会的共同努力，社会共治是食品安全的有力保障，只有集思广益、群策群力，社会共治，才能真正的破解食品安全的深层次制约因素，真正保障食品安全。

[1]中华人民共和国食品安全法[Z].2009.

[2]国务院机构改革和职能转变方案[Z].2013.