论我国城镇化的科学推进——城镇化应注意的五个问题

陈玉光

(中共青岛市委党校 科研部，山东 青岛 266071)

论我国城镇化的科学推进
——城镇化应注意的五个问题

陈玉光

(中共青岛市委党校 科研部，山东 青岛 266071)

城镇化是世界各国走向现代化的必由之路。针对我国城镇化过程中出现的问题，推动我国城镇化健康发展，必须遵循客观规律，人口城镇化与城镇二、三产业发展对劳动力的需求相适应；与人口向城镇的迁徙相对应，必须有完善的住房、教育、社会保障等措施相配套，从而保证进城农民生活质量得到明显改善；重视进城农民素质的全面提升，增强他们对城镇工作、生活的适应能力，最终使他们真正实现从农民到市民的彻底转变；城镇建设要从我国耕地稀缺的特殊国情出发，坚持集约节约的用地原则，纠正城镇空间的低密度、粗放式扩展，提高单位建成区面积内的承载力，走内涵式发展道路；积极进行户籍管理制度和农地制度创新，为推进城镇化扫清制度障碍；正确处理好大中小城市和小城镇的关系，以大城市带动城市群发展，形成科学合理的城镇体系；城镇化与新农村建设协同推进，防止城乡差距进一步扩大。

城镇化；规律；产业支撑；内涵式发展；制度创新

纵观人类历史，城镇化是世界各国走向现代化的必由之路。中国全面建成小康社会、实现现代化进程中的最大难题是农村落后问题。中国农村工业发展缓慢，人与土地等资源的矛盾突出，农业经营以农户小规模分散经营为主，组织化、产业化水平不高，加上农业自身的弱质性、比较效益低等因素，如果将大量农村人口长期束缚在土地上，要想持续大幅度增加农民收入，彻底改变农村的落后局面，实现全面建成小康社会和现代化国家的目标是根本不可能的。解决问题的根本路径在于遵循现代化发展规律，积极推进城镇化进程，大量减少农村人口。我国在建国后很长时间里实行的城乡分割的户籍管理制度，极大地限制了城乡人口的合理流动，使城镇化发展受到抑制，只是在改革开放以后才逐步启动了城镇化进程，特别是近二十年来城镇化获得快速发展，成效显著，但实践中也出现很多问题，需要我们冷静下来进行深刻反思，理清思路。我们现在要重点考虑的是：城镇化的规律是什么？城镇化的根本目的是什么？城镇化进程中要重点处理好哪几个关系？今后的路该怎么走？

一、城镇化必须遵循客观规律

城镇化的规律到底是什么？考察世界各国所走过的城镇化道路，尽管其具体模式各不相同，但其中始终贯穿着一条根本规律，即“人口城镇化必须与城镇二、三产业发展对劳动力的需求相适应”，这一规律也可以表述为“产业拉动规律”。首先是工业的发展产生了对劳

动力等生产要素的需求，吸引农村人口流入工业区；人口的增加和工业的进一步发展又创造出更多的第三产业的就业空间，吸引农村劳动力进入第三产业。城镇化进程遵循着工业发展(在初始阶段，第三产业对人口向城镇的转移拉动作用不明显)——人口城镇化——第二、三产业发展——人口城镇化的轨迹运行。第二产业和第三产业在城镇化发展的不同阶段所发挥的作用是不同的。在城镇化的低级和中级阶段，第二产业对农村人口向城镇的转移形成巨大拉力；在城镇化的高级阶段或成熟阶段上，第三产业的作用明显高于第二产业。[1](P17-18)

这也就是说，城镇化必须以二、三产业的充分发展为基础，如果不考虑二、三产业发展对劳动力的需求和对农村转移出来的劳动力的就业支撑能力，人为限制农村人口向城镇的流动或迫使农民进城，其结果都会事与愿违，前一种做法会抑制城镇经济的发展，后一种做法则会使城镇化质量大打折扣，带来诸多社会问题。尽管人口城镇化率是衡量一个国家现代化水平的重要指标，但健康的城镇化是以转移出来的农村劳动力在城镇二、三产业的充分就业为前提的。近年来各地出现的各种形式的农民“被进城”的情况正是违背了这一规律。一些农村人口的户籍身份虽然发生了变化，但其生产方式却没有发生根本性转变，生活质量也没有得到相应的提高，这种城镇化是我们所不需要的。

二、把握城镇化的内在要求，在提高质量上下功夫

我们为什么要搞城镇化？我们搞城镇化的根本目的就是要使整个国家实现从传统的农业文明向工业文明、城市文明的转变，使更多的人口享受城市文明发展的成果，缩小城乡差距，同时为现代农业的发展创造更好的条件，如果让大量的农民长期停留于小规模分散经营的小农经济状态，势必会阻碍农业规模化、机械化、社会化、现代化的发展。城镇化不单是人口生活地域的变迁，更是生产方式和生活方式的根本转变，是进城人口生活质量的显著提高。国家统计局发布的数据表明，虽然2011年我国的人口城镇化率已经达到51.27%，但按户籍人口计算的城镇化率仅为35%左右，这意味着有近2亿生活在城镇里的人没有取得城镇户口，他们作为城镇中的“边缘人”并未享受到与城镇原有居民同等的待遇。城镇化是一项系统工程，与人口向城镇的迁徙相对应，必须有完善的住房、教育、社会保障等措施相配套，否则就会形成城镇的“二元社会结构”，造成新的不平等，带来更多的社会问题，这也就违背了我们推进城镇化的初衷。巴西、印度等国家在这方面的教训值得我们吸取。

城镇化也不仅仅是人口户籍身份的变化，更为关键的是人的素质的全面提升，如何帮助进城农民获得城镇就业所必需的专业劳动技能，如何通过宣传、教育、培训以及各种潜移默化的影响，全面提高进城农民的科学文化素质、法治意识、政治参与意识和道德素质，增强他们对城镇工作、生活的适应能力，并最终真正实现从农民到市民的彻底转变，是城镇“化”的实质性要求。

虽然人口城镇化需要产业、道路交通、水电、能源、信息网络、住房、教育、医疗卫生、公共休闲娱乐等设施的承载，必然伴随着土地的城镇化，但中国耕地稀缺的特殊国情决定了中国的城镇建设在土地利用上必需坚持集约节约的原则。数据显示，我国人口城镇化率自2000年的36.22%提高到2010年的49.68%，十年间增加了13.46个百分点,而同期全国城镇建成区面积却扩张了60%多，土地城镇化速度远远高于人口城镇化速度。一些城镇的建设缺乏科学规划，城镇空间随意、低密度、粗放式扩展，大量粮田、湿地被各种大而空的“园区”和并未带来实际效益的项目侵占；更有甚者，在片面追求GDP和土地财政收益的驱动下，“城镇化”在一些地方演化成房地产业者的“圈地运动”。这些做法和中国的国情是不相宜的，不可持续的。如此下去，18亿亩耕地的红线势必会被突破，农业这一安天下的基础产业的发展势必会受到进一步的削弱和动摇。城镇的建设要根据当地自然条件和产业、人口发展的需要，因地制宜做好规划，优化功能区布局，最大限度地利用好每一寸土地(包括水平空间和垂直空间的开发)，提高单位建成区面积内的承载力，实现由外延型扩张向内涵式发展转变。

三、推进城镇化必须突破制度障碍，积极进行制度创新

(一)户籍制度创新：建立以人口迁徙自由为最终目标的户籍管理制度

近年来，人为将国民划分为农业人口和非农业人口两大不平等社会群体的户籍管理制度虽然有所松动，但农民进入并扎根城市的成本仍然很高。如一些大中城市要求外来人口必须在本市购买一定标准的房产、投资较高数额的资金或具有大学以上学历才能允许其将户口迁入，这对绝大多数农民来讲仍是一道难以逾越的坎。导致这种情况的原因主要是部分学者和政府决策者担心一旦户籍制度彻底放开，大量农民涌进城市会加重“城市病”。事实上这种担心是没有必要的。人口从乡村流向城镇或从城镇流向乡村主要取决于人们对流动后收入和生活状况能否得到改善的预期以及由此所需承担风险的理性判断，如果一个农民进了城，在城市找不到固定居所和稳定的生活来源，最终还是要回去的，近些年部分进城农民要求将城镇户口迁回农村的“反城镇化”现象就有力地说明了这一点。且不说多少年来农民为国家的工业化、城镇化、现代化做出了巨大的贡献和牺牲，理应与城镇居民共享社会发展成果，从另一个方面讲，进城农民不仅是消费者，同时也是劳动者和奉献者，仅仅从维护城镇原有居民集团利益出发将农民拒斥于城市大门之外是毫无道理的。人口迁徙既是市场优化资源配置的必然结果，同时也是人口在利益驱动下对劳动和生活空间进行选择的结果，市场经济的发展必然要求建立与之相适应的人口自由迁徙制度。户籍制度改革的最终目标是要按照国际惯例，建立统一的、流动的户籍制度。任何人只要在一地有稳定的住所、职业和收入来源就应允许其在当地落户，并依法拥有该市市民应享有的权利和应尽的义务，从而既为经济发展注入了必需的人力资本，同时又保证了城乡居民在发展机会上的平等。[1](P20-21)

(二)农地制度创新：为农民市民化和现代农业发展提供新的驱动力

如果说改革开放之初我们将土地承包给农民，极大地调动了农民生产积极性，增加了农民收入，改善了农民生活的话，那么，现在这一制度已经暴露出越来越多的问题：文化素质低、缺少市场开拓意识和能力的农户在进行个体化生产时对农产品供求信息缺乏全面了解，生产具有很大的盲目性，常常出现“卖粮难”、“卖菜难”，增产不增收甚至减收的情况；农户的分散经营不利于对农产品质量安全的有效监管，药残超标、没有品牌导致农产品在国内国际市场缺乏竞争力；地块零碎分散不利于大型机械耕作，农民劳动强度大，效率低；规模小，不能产生规模效益；组织化水平低，个体农户抵御市场风险的能力差；产业化水平低，多数农民不能从农产品加工、销售等环节中获取更多利益，增收空间狭小。中央清楚地看到了这些问题，在十八大报告中明确强调要“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。” 构建新型农业经营体系的重要条件之一就是要改变农户分散经营的状况，推进农地流转和规模化经营。对于仍然以经营第一产业为主要收入来源的农户来讲，可以通过创造条件吸引农户加入各种专业合作社、“公司+基地+合作社+农户”、组建“股份制联合家庭农场”等形式，使农民参与到规模化、产业化、社会化经营中来。但对于在城镇工作多年，有稳定住所、职业和收入，举家已迁往城镇多年的农民来讲，上述方式在操作上的成本和难度就大大增加了。对于这类群体来讲，在他们的收入构成中农地收益仅仅占很小的部分，对于承包的土地，要么抛荒，要么交给亲友耕种，所得收益寥寥且很不稳定，他们之所以不放弃土地，除了不舍得放弃土地给他们带来的那点很少的收益外，更主要的是担心如果某一天自己在城镇生活不下去了，土地将成为他们人生的最后依托。他们离开土地很久，已经不是严格意义上的农民，但也不是真正的城市人，他们属于“城乡两栖人”。这种状况既不利于农民市民化的推进也不利于现代农业的发展，已经到了不得不解决的时候。土地不仅是农民收入的来源，更承载者他们的全部保障，若非农民愿意，任何单位、组织、个人都不得以任何名义、任何理由强行剥夺农民的土地，这既是维护农民利益的需要，也是维护社会稳定的需要。但如果农民已在城镇获得固定住所、稳定职业和收入并取得城镇户口时，可以考虑将其在农村的宅基地折算置换为城镇保障性住房，并允许其将承包的土地及其在村集体土地中应占份额转换为财产权一次性卖出，用于购买在城镇的各种社会保障及创业，只有这样才能在不损害其利益的前提下，使这部分“城乡两栖人”真正实现由农民向市民的角色转换。

四、正确处理大中小城市和小城镇的关系，形成科学合理的城镇体系

城镇化以城镇的发展为载体，但大中小城市和小城镇在城镇化过程中的地位、作用及其关系是怎样的？在很长的时间里我们并没有搞清楚。虽然最近年来理论界和政府部门在城镇化应坚持“大中小城市和小城镇协调发展”这一点上均已形成共识，但对于如何实现协调发展思路并未完全理清。在不同等级城镇的关系问题上，我国理论界先后提出过五种不同观点，目前国家倡导的是重点发展中小城市并把小城镇放在非常突出的地位，[2]这将导致两个方面的偏差：一是违背世界城市化历史进程中大城市优先发展并带动城市群发展的普遍规律和趋势，将遏制中国城镇化的速度，影响城镇化的质量。这一决策忧虑的是“大城市病”的问题，而从中国的实际看，所有大城市在管理上都远远优于中小城市和小城镇，中小城市和小城镇在发展中存在的问题比大城市要多得多。二是由于大多数小城镇缺乏完善的交通运输、能源供给、信息传输等网络体系，企业的投资成本会大大提高，因而小城镇对各种生产要素的集聚和辐射功能都较差，想依靠小城镇来解决数亿农民的转移问题是不现实的。小城镇应该发展，但必须择优。[3]基于上述认识，本人人为，推动中国城镇化健康快速发展，必须重视发挥大城市的龙头作用，以大城市带动城市群发展，最终形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。

第一，优化大城市空间布局，形成多中心空间结构，提高大城市自身的承载力。我国的许多大城市形成历史较久，在其成长的过程中由于对城市不同功能区的布局缺乏科学的系统的思考和长远规划，随着城市规模的扩张，居民工作生活成本和整个城市运营成本大幅提高，城市不堪重负，这也是许多学者和政府部门的决策者主张抑制大城市规模进一步扩张的主要原因。大城市承载力下降的这一状况在短时间内难以根本扭转，但如果我们按照新的思路进行城市建设，这一状况可以逐步得到缓解并最终得到彻底改变。这个新思路就是：要努力使城市形成多中心空间结构。在大城市今后的老城区改造和新城区建设中，要依据“职住平衡、居民工作生活必需要素均衡分布、生态平衡”的原则，在城市的不同片区(可以跨不同城区)，注意经济活动区、住宅区、购物休闲娱乐区、医院、学校、生态保护区等的合理布局和有机组合，使该片区成为一个能够满足居民基本生活需求的功能完善的相对独立的单元，从而使整个城市形成多中心空间结构，这样就可以大大降低居民的通勤、工作、生活成本和整个城市的运营成本。从理论上讲，一个具有多中心空间结构的城市，其空间规模可以无限大，其承载力也可以无限大。这一思路或原则适应于所有不同等级的城镇，因为在适宜的条件下某些中小城市或小城镇都有可能成长为大城市，如果在其发展中不是按照这样的思路进行规划建设，就难免重走老路。

第二，要充分发挥现有特大城市和大城市强大的辐射功能，带动周边次中心城市、卫星城镇的发展，推进城市群建设。城市的发展表现为一个“聚集效应”与“扩散效应”辩证统一的过程，在今后的城镇化进程中，大城市凭借其雄厚的产业、资金、技术、人才优势、完善的基础设施和便捷的公共服务将会继续吸引更多的要素向城区聚集，但与此同时，其“扩散效应”也将得到进一步加强，向周边地区释放出巨大的能量，从而拉动整个区域经济、政治、文化的全面提升，这正是城市群得以形成的内在机制。从各国走过的城镇化道路看，以中心城市带动周边次中心城市、小城镇协调发展，成长为各方面综合实力和功能都很强大的城市群是普遍趋势。针对目前我国城市群发展中的问题，重点是要加强城市政府之间和非政府组织之间的交流与合作，消除行政管理、市场壁垒等障碍，构建有利于区域经济整合的体制和运行、协调机制，发展各城市间的产业配套关系，建立科学合理的产业分工体系。[4]

第三，中等城市已经集聚了较强的商气和人气，地价比大城市低得多，新城区建设成本较低，发展潜力大。要以扩容为重点积极促进中等城市的发展，为特大城市设置保护带，并培育其逐步成长为大城市。

第四，小城市和小城镇应确立依托大城市加快自身发展的战略。要注意对大城市辐射的承接，避免在专业分工上与大城市的雷同，走特色发展之路，与大城市形成优势互补的良性互动关系。针对小城镇建设中缺乏科学规划，遍地开花，过于粗放，功能不强的问题，实践中一定要坚持注重实效、择优发展的原则。应把县域中基础条件好、发展潜力大的中心镇作为发展重点，并通过相邻建制镇的组团发展，增强其集聚辐射功能。[1][P19]

五、城镇化必须与新农村建设协同推进，否则势必导致城乡差距进一步扩大

尽管我国目前的城镇化处于加速阶段，但要实现数亿农民向城镇的转移还需要一个较长的过程。实践中如果我们仅仅注重城镇的发展而忽视农村居民生产生活条件的改善，城乡差距将会进一步扩大。因此，必须在积极推进城镇化进程的同时加强新农村建设，实施工业反哺农业、城市反哺乡村的政策，促进农村经济社会的繁荣。

一要实行财政倾斜政策，不断加大国家对“三农”的转移支付力度，建立财政对“三农”投入的稳定增长机制，支持农村、农业加快发展，增加农民转移性收入。二要不断加大对农村道路、能源、通讯、水利等基础设施建设的投入力度，促进教育、医疗等公共资源城乡均衡分布，改善农村居民的生产生活条件。三要完善农业科技研发和推广体系，加强对农民的科技培训，提高科技服务农业的水平。四要提高农村居民的社会保障水平。要进一步完善新型合作医疗制度，增加各级政府的投入，扩大报销范围，提高报销比例，全面落实好大病救助制度，切实解决好农民看病难、看病贵，因病致贫、因病返贫的问题。要加快新型农村社会养老保险的试点和推广步伐，力争使该项保障制度覆盖全体农村居民。五要统筹城乡产业发展，积极促进城市产业向乡村延伸，增强乡村自身发展能力，这一点更为关键。要本着因地制宜、错位发展、突出特色、优势互补、三产联动的原则，统筹规划城乡产业布局，优化生产要素在城乡空间的合理配置。鼓励城市老企业利用级差地租优势向郊区整体搬迁，一则可以解决老企业技改资金不足的问题，二则可带动郊区经济发展和就业。通过建设良好的交通运输、能源供给、信息通讯等基础设施，提供各种优惠条件和政策，引导城市的大企业到乡村工业园区办分厂。尤其要重视引导城市资本投向农产品加工业，促进农村种养加、产加销、农工贸一体化发展，拓展产业链网，带动农业增效、农民增收。[5]城镇化与新农村建设是两个相辅相成的过程，只有两手抓，协调并进，才能推进城乡一体化发展，最终实现全面建成小康社会和现代化的目标。

[1] 陈玉光.城市化规律与我国城镇化战略策略选择及制度创新[J].江淮论坛，2010,(6).

[2] 中共中央,国务院.中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见[Z].新华社北京电，2009-1-31.

[3] 陈玉光.小城镇发展切勿“遍地开花”[N].中国建设报，2004-04-01④.

[4] 陈玉光.从城市群形成的条件看我国城市群发展[J].江淮论坛，2009,(5):24-27.

[5] 陈玉光.解决“ 三农” 问题的五大路径[J].理论研究,2010,(4):54.

FiveImportantProblemsintheProcessofUrbanization

Chen Yuguang

(The Party School of Qingdao Municipal Committee of the CPC, Qingdao 266071, China)

Urbanization is the necessary way to modernizations for countries all over the world. However, there occur many problems in the process of urbanization in China. In order to promote the development of urbanization, we must follow the objective laws. The population urbanization and the development of the second and third industry in cities and towns should meet the demand for labor. When farmers migrate to urban areas, there must be perfect housing, education, social security and other measures for them to improve the quality of their lives. Attention must be paid to improving farmers' qualities, enhance their abilities to work in cities and towns, and finally make them change their status from farmers to citizens. Because of the limited cultivated land, urban construction should follow the principles of intensive development and land saving. The extensive urban space expansion with low density should be corrected to increase the carrying capacity of unit area. The systems of household registration management and farmland should be innovated to clear obstacles to urbanization. It is also important to coordinate the relationship between the large, medium cities and small towns. Big cities should stimulate the development of urban agglomeration to form a scientific and rational urban system. Besides, we need to carry out urbanization and new rural construction jointly to prevent the widening of urban-rural gap.

urbanization; industrial support; intensive development; system innovation

F291.1

A

1672-335X(2013)03-0105-05

责任编辑：鞠德峰

2013-02-26

陈玉光(1958- )，男，山东胶州人，中共青岛市委党校科研部教授、《中共青岛市委党校 青岛行政学院学报》编辑，主要从事城乡经济、社会学研究。