环同济知识经济圈发展中的政府策动演化路径研究

陈 强，赵程程

（同济大学 经济与管理学院，上海200092）

2010年底，在市经信委上海设计创意中心的整体推动下，上海已有数家创意产业集聚区初具规模。其中，环同济知识经济圈（以下简称“环同济”）集聚了800多家以建筑设计、工程咨询、图文制作、模型制作、施工监理等为特色的企业，形成了以现代设计产业为主，工程咨询、环保产业发展迅速的产业结构和产业集群。作为国内首个以现代服务业为主的特色产业基地，“环同济”的发展得力于上海市政府、杨浦区政府、街道办事处等多方支持。本文基于集群策动、集群生命周期等理论和压力（Press）—状态（State）—反应（Response）（简称PSR）分析方法，对2000年至今“环同济”发展中政府策动行为展开研究，以集群生命周期为伏线，勾勒出各个阶段中“环同济”政府策动行为演化路径图，为我国地方政府发展同类产业集群提供普适性参考。

一、研究视角与分析方法

“环同济”本质上隶属于区域产业发展的研究范畴。在研究“环同济”的政府策动演化路径之前，我们需要引入一些对区域经济发展问题可以带来新思考的理论和方法。

1．集群策动与政府集群策动行为

集群策动是“各种活动者为创建或增强集群而采取的有意识的行动。这些活动者可能以不同的方式发生着联系”，“集群区域内相关公司、政府和研究团体为促进集群增长或提高其竞争力而进行的有组织的努力”。①Orjan Solvell，Goran Lindqvist，and Christian Ketels．The Cluster Initiative Greenbook．Stockholm：Ivory Tower Press，2003，pp．31－32．哈佛商学院克里斯汀·基特尔斯（Christian Ketels）对多个国家的1400个集群策动进行研究，强调集群策动是“为了一个特定的区域提高一组相互联系的经济活动的竞争力所采取的集体活动”②Christian Ketels．Competitiveness in Developing Economics：the role of cluster and cross－cutting policies．workshop held in Bagamoyo，2006，pp．19－21．。虽然目前国际上并没有统一集群策动的定义，但是有几点认识是相同的。第一，集群策动的发动者往往是集群内的主体；第二，集群策动不是自发的，而是主体有意识的行为；第三，集群策动是为了促进集群的产生或发展。因此，集群策动可以定义为：集群内企业、政府、科研机构、大学、风险投资机构、中介服务组织等主体为了推动集群增长与提升竞争力而进行的有意识有组织的活动。相应的，政府集群策动是政府为了促进集群的产生或发展，通过颁布和实施一系列针对性的政府行为，吸引集群内的企业、科研机构等其他主体参与的活动过程。①Christian Ketels，GOran Lindqvist，and Irjan SOlvell，Cluster Initiatives in Developing and Transition Economie．Stockholm：Center for Strategy and Competitiveness，2006，p．6．目前，“环同济”的政府集群策动主要包括政府文件、计划规划及项目实施。

2．集群生命周期与压力—状态—反应分析方法（PSR方法）

集群的发展呈典型的生命周期现象，表现为5个阶段：集聚阶段、集群形成阶段、集群发展阶段、集群成熟阶段、集群转换阶段。②③④P．Bianchi．Industrial policy initiatives in support of small and medium－scale industry：impact of changes in industrial structure and integration on SMI clusters．Seminar on New Trends and Challenges in Industrial Policy，1997，（10），p．27．目前“环同济”处于集群发展阶段（见图1）。在20世纪80年代初，同济大学校内外就出现了少量的设计企业与科技咨询服务企业。到了20世纪90年代初，适逢上海浦东开发以及全国随之而来的房地产开发热潮，从而激发了同济大学周边大量的建筑与城市规划设计企业的产生，由此形成了同济大学设计产业集群的雏形。这一阶段（20世纪90年代）“环同济”处于自发的状态。2000年以后，杨浦区政府（以下简称“区政府”）将“环同济”作为区域经济发展的重要试点，先后发布实施了40多条政策规划促进其发展。据此，本次研究重点着眼于2000年以后“环同济”发展中的政府集群策动行为。

同样，本文研究还引入PSR模型来分析“环同济”的政府策动行为。该模型源于OECD和UNEP共同开发的可持续发展政策分析的模型概念，即压力（Pressure）—状 态（State）—反应（Response）。⑤OECD．OECD Environmental Indicators：Towards Sustainable Development．Organisation for Economic Cooperation and Development，Paris：OECD Publication，2001，p．155．这一概念模型用来描述“环同济”发展中政府策动行为与区域经济发展状况的相互作用，提出了一个基于因果关系的政策分析思路（见图1）。

图1 “环同济”的政府集群策动行为演化路径及PSR方法的运用

二、集群形成阶段的政府策动行为（2000－2004年）

2000年起，“环同济”从自发迈入政府引导阶段。特别是前4年，依赖于市场机制和政府扶持，“环同济”雏形——“同济现代建筑设计街”⑥2003年2月被上海市杨浦区正式命名为“环同济现代建筑设计街”。逐步形成。以下将引入PSR模型，对这一阶段“环同济”的政府策动行为进行分析。

1．S分析：2000－2004年间“环同济”发展状况

在产业结构方面，“环同济”内企业利用同济大学这个母体，以城市设计及相关产业为核心，以娱乐、餐饮、银行和证券为辅助产业，汇集了技术、人才、信息等各种市场要素，形成了一个相当完整的知识型服务业生态链，即：一是以各类城市设计（包括建筑设计、规划设计、环保设计等）为内容的主体产业；二是建筑、装潢、图文制作、建筑模型、建筑监理等相关产业；三是银行、餐饮、文化娱乐、咨询、中介等配套的服务性行业。①诸大建：《知识型产业的一种形成模式——对赤峰路“同济现代建筑设计街”的初步研究》，载《上海改革》，2003年第9期，第3－5页。

在企业集聚性方面，根据上海市2004年经普数据显示，截至2004年，同济大学周围形成了374家以建筑设计、规划设计、环保设计为主的企业。仅在赤峰路上就有250多家企业，配套形成约125家从事与建筑装潢、图文制作、建筑模型制作、建筑软件设计和建筑监理相关的企业。除了企业的集聚，人才的集聚性也是“环同济”另一大特性。

2．P分析：影响2000－2004年间“环同济”发展的主要因素

2000－2004年间，“环同济”的形成得力于三个方面的力量，即同济大学的学科优势、市场机制选择和政府推动作用。首先，同济大学是我国城市科学领域的领军学校，特别是在城市规划、项目管理、建筑设计等领域在国内居领先地位，其学科优势辐射和带动了一批优秀师生在同济周边创业、就业，同时也吸引了社会众多企业争相入驻。其次，与政府规划的高科技产业园区不同，“环同济”的产生是市场自然选择的结果。虽然早期政府对该区域有着多种规划想法，但是最终在市场经济内在规律下，形成了“环同济”的雏形。最后，在市场机制下，杨浦区政府的顺势推动力量也加快了环同济知识经济群雏形的形成。

3．R 分析：2000－2004年间“环同济”的政府策动行为

这一阶段，政府主体的作用开始突显。2000年7月，中共杨浦区委六届七次会议做出了《关于依托高校优势推进杨浦经济和社会发展的决定》，明确了企业是集群发展的核心主体。杨浦区政府后续出台了一系列的政策，如科技企业税收减免、企业注册一条龙服务、设立企业孵化器、进行赤峰路和国康路的环境治理、加快载体建设等等（见图2、表1），刺激同济大学师生勇于创业，从而带动了高校成果转化，同时吸引外围企业入驻“环同济”，加快企业集聚。此外，政府还利用土地资源留住同济大学、复旦大学（见表1中的⑫⑬），试 图 借 助 高 校 学 科 优 势 带 来 更 多 企 业 的集聚。随着这些支持政策的到位，同济周围也迅速形成了企业注册的热潮。

图2 2000－2004年“环同济”形成阶段中政府策动对其他主体的作用

表1 2000－2004年影响“环同济”形成的政府主要策动行为

三、集群发展阶段的政府策动行为（2004年至今）

2004年以后，“环同济”进入高速发展阶段，2009年更名为“环同济研发设计服务特色产业基地”①2009年4月国家火炬计划“环同济研发设计服务特色产业基地”在同济大学揭牌。。

1．S分析：2004年至今“环同济”发展状况

在集群产值方面，至2010年底，“环同济”内企业数量已到达1645家，集群总产出达到150亿元，同比增长28．8%，地方税收达到5．04亿，与上年相比仍然保持快速增长的趋势。②《2010上海建筑设计产业发展报告》，隶属上海张江高新区专项资金项目，2011年。在集群区域范围方面，“环同济”从早期赤峰路上的“同济现代建筑设计街”扩大到以同济大学四平路校区为核心，包括密云路、中山北二路、江浦路、控江路、大连路围合组成的面积约2．6平方公里的区域。在集群主体发展方面，“环同济”内企业从最初的200余家发展到1500多家设计企业及配套服务企业。③上海市杨浦科技园区管理办公室：《环同济激活效应，产业集群高热度》，载《科技园区简报》，2011年第4期（总第41期），http：／／www．ypkjyq．cn／Web／News＿Detail．asp？Tid＝595。虽然在所有的企业中，人数少于等于20人的所占比例仍为70%，但是大专以上学历的科技人员数量过半。④上海市杨浦科技园区管理办公室：《环同济激活效应，产业集群高热度》，载《科技园区简报》，2011年第4期（总第41期），http：／／www．ypkjyq．cn／Web／News＿Detail．asp？Tid＝595。他们承担着多项国家和省部级科技项目，连续获得国家和上海市科技进步奖数十项，并产出大量创意设计产品和方案。

2．P分析：影响2004年至今“环同济”发展的主要因素

2004年至今，同济大学的学科优势、市场机制选择和政府引导仍然是“环同济”发展的助燃剂。2010年举办的国际性主体文化活动“世博会”加速了“环同济”迈入国际舞台的步伐，设计企业借助机遇，推出系列化的文化产品和服务，塑造国际品牌形象。

尽管已经具备深厚的积累和多年的发展，但由于产业发展周期，国际大环境特别是全球经济变动，以及日益增高的城市生活成本和创业研发成本等影响，目前“环同济”已经出现若干影响其深入发展甚至持续生存的制约因素。经过对集群内各类企业的调研和访谈，笔者发现“环同济”目前遇到的困难及挑战主要体现在抵御风险、产业链深化、国际化发展、环境营造四个方面（见图3）。

图3 2004年至今“环同济”发展遇到的瓶颈

3．R分析：2004年至今“环同济”的政府策动行为

针对“环同济”发展瓶颈，2004年至今杨浦区政府采取了一系列直接或间接策动行为。

（1）间接政府策动阶段（2004－2008年）

在这一阶段，杨浦区紧紧围绕《杨浦知识创新区发展规划纲要》中“三区融合、联动发展”，把大学作为整个城区发展的核心，统筹规划和配置发展资源，构建区域创新服务体系，并为之出台了一系列相关政策和保障措施（见表2），在延续上阶段政府依托高校优势推进杨浦经济和社会发展的同时，提升金融服务质量、营造良好的集群发展软环境及继续同济联合广场、白玉兰环保广场等硬环境的建设（见图4）。

表2 2004－2008年影响“环同济”发展的政府主要策动行为

续表2

图4 2004－2008年“环同济”发展阶段中政府策动对其他主体的作用

该阶段，政府策动行为主要有以下几点特征：

第一，政府通过完善科技金融服务体系，鼓励企业创新。集群的发展来源于集群主体的创新。创新创业需要源源不断的资金“输血”，更需要社会多方主体参与，分担创新活动中的风险，降低创新的不确定性，从而使创新主体勇于探索、敢于创新。在“环同济”的1500多家设计企业及配套服务企业中绝大部分研发投入薄弱，发展重点仍聚焦在低附加值的产业链低端。为了刺激企业创新，杨浦区通过颁布实施一系列政策，完善科技金融服务体系，为企业提供研发资金的保障（见表2中 的⑯ －⑲）。

第二，政府通过加强知识产权保护和人才吸引力度，从而完善集群软环境建设。知识产权既是科技创新成果的载体，又是衡量企业创新能力的重要标志。2004－2008年，杨浦区政府在引入外资、刺激本土企业与外资企业联盟的同时，尝试性地完善知识产权保护法律法规体系，保护本土企业的竞争优势（见表2中的㉒）。同样，人才是创新的源泉，创新创业人才队伍建设是杨浦创建“知识杨浦”的重要举措。为此，杨浦区结合国家和本市的各项人才政策，出台了相应政 策 细 则（见表2中 的 ⑳㉑），不仅通过提供居住证、政府资助、税收优惠等方式支持企事业单位培养和吸引创新人才，同样也提供科研开发、成果转化、人才中介、创业扶持等服务工作，吸引国内外高层次人才在杨浦创业。这间接吸引了更多的人才、企业入驻“环同济”，也将同济大学的优秀人才留下，服务“环同济”。

第三，政府加大高校周边硬环境建设，为企业提供更大的空间载体。2004年，在约2．6平方公里的“环同济”区域内容纳了1500多家设计企业及配套服务企业。企业数量的激增及原有企业规模的扩大要求“环同济”能有更大的空间载体。为此，2004－2008年间，杨浦区政府重新规划营口路、彰武路、四平路等，建设提供商业、办公服务的白玉兰 环保广 场等（见 表2中 的㉓－㉕）。

（2）直接政府策动阶段（2008年至今）

2008年《环同济研发设计服务产业基地发展规划》及2009年国家火炬计划“环同济研发建设设计服务特色产业基地”的揭牌标志着政府对“环同济”的治理由间接走向直接（见表3）。相应出台的《关于全面建设国家创新型试点城区的发展规划纲要》、《杨浦区环同济知识经济圈“十二五”规划》进一步细化了政府对“环同济”治理，即完善基础设施建设、构建创新网络、开拓研发融资渠道、搭建公共服务平台、设置集群行政组织等。

表3 2008年至今促进“环同济”发展的政府直接策动行为

然而，政府在尝试新型治理方式——直接集群策动的同时，也保留了产业政策、金融政策等传统治理方式。2010年前后，杨浦区政府从人才创新、企业创新、金融体制创新、知识产权保护制度创新等多个方面，先后颁布了与《环同济研发设计服务产业基地发展规划》等相配套的政府文件（见表4）。这些传统间接政策与新型直接集群政策相辅相成，促进了“环同济”的转型和发展（见图5）。

表4 2008年至今影响“环同济”发展的政府间接策动行为

图5 2008年至今“环同济”发展中政府策动对其他主体的作用

该阶段，政府策动行为主要有以下几点特征：

第一，政府以直接集群政策为核心，配套实施间接传统政策。2008年至今政府在治理“环同济”，一改以往以科技政策等传统政策之间相互组合搭配的治理风格，采用了更加针对性、系统性的治理模式，即以《环同济研发设计服务产业基地发展规划》、《杨浦区环同济知识经济圈“十二五”规划》为核心，配套间接传统政策，如《杨浦区大学生创业三年行动计划（2009－2011）》等。直接集群政策针对“环同济”的目前困境和未来发展，从环境营造、产业发展、企业创新、基础设施建设、产学研一体化等多个方面，分阶段对“环同济”的整体区域经济发展进行规划和建设。它比以往的政策颁布和项目实施，更加具有针对性和系统性。

第二，政府通过强化非营利性中介服务组织的作用，构建集群创新网络。2008年起杨浦区政府针对“环同济”主体间沟通不畅等问题，提出构建集群创新网络，在深化交流的同时，进一步实施“产学研”一体化的战略。由于行业协会等非营利性组织具有协调、沟通、引导等天然职能，所以创新网络的构建可以通过非营利性组织实现。然而，长期以来杨浦区行业协会等非营利性组织一直被政府所忽视。直至2008年，杨浦区政府开始引导企业形成行业协会等组织，实现与其他主体的沟通交流。2008年，由四平路街道办事处牵头，企业家组建的“环同济知识经济圈企业家四平俱乐部”正式挂牌成立。第二年，杨浦区政府联合“环同济”内38家现代设计企业成立杨浦设计企业协会。该协会由上海市杨浦区科学技术委员会主管的社会团体，在帮助企业之间沟通的同时，承载着与政府、社会各界的联系。为了在企业和高校之间“牵线搭桥”，政府委托同济大学设计创意学院搭建同济大学和芬兰阿托尔大学高端国际校企合作平台——同济－阿托尔设计工厂，推进跨学科创新，每年帮助10家企业实现创新转型。此外，上海同济科技园孵化器有限公司还在政府引导下通过举办联谊会、俱乐部、沙龙等多种形式的非正式交流活动，促进集群内产业链横向、纵向的企业主体增进交流与合作，形成各方力量推进集群自身发展的良性运行机制。

第三，政府通过优化集群内硬、软环境，塑造“环同济”区域品牌。2008年至今杨浦区政府通过完善基础设施和优化人才环境进行集群软、硬环境建设。在完善基础设施方面，首先，在政府的资助下，上海同济科技园孵化器有限公司在园区建设信息高速网络和专业性数据中心——环同济设计人才库等6个基础信息资源库、专项分析实验室等5种IT技术支持，优化配套环境。其次，政府对同济大学周边区域进行改造，建设风格独特的创意设计特色悠闲慢行区域，在同济大学周边建设上海国际“设计一场”。最后，政府继续优化交通组织，提高区域便捷度。“环同济”周边已经形成“一桥（杨浦大桥）、两环（中环线、内环线）、三隧（军工路、翔殷路、大连路隧道）、四线（轨道交通4号线、8号线、10号线、12号线）”的格局。在优化人才环境方面，政府在依托海外高层次人才创新创业基地，加大创意设计类人才的引进和培养，对集群内重点企业引进高层人才予以支持的同时，也为园区内的年轻设计人才提供费用低廉、环境舒适的办公场所和资源交流平台——针对创业大学生设计师提供上海建筑设计产业公共平台（柔性设计馆）、吸引国际知名设计师的工作室、展示交流空间和设计创业指导基地等租金补贴及配套服务。

第四，政府设置集群内区域行政组织，强化组织保障。集群治理需要成立专门的行政机构，用以合理分配集群内外资源，促进集群内各个主体之间的合作与竞争。①Andersson T．，Serger S．S．，and Soervik J．，et al．The Cluster Policies Whitebook．Stockholm：Ivory Tower Press，2004，p．35．2008年，杨浦区和同济大学联合成立由区、校领导为主任，区、校有关职能部门负责人为成员的杨浦环同济知识经济圈管理委员会；下设办公室，由区知创办和同济大学产业办负责人为办公室主任，负责协调推进有关工作；同时组建上海同济科技园有限公司，由公司按企业化运作机制具体操作基地建设中的事宜。

具备完整的建筑设计产业链的“环同济”是上海最具代表性和典型性的产业集聚区，也是中国最大的设计产业集聚区。本文运用集群策动与集群生命周期的概念和基于压力—状态—反应的PSR分析方法，通过研究每个阶段中集群的状态（S），剖析影响因素（P），进而探析此阶段政府策动行为（R）的特点及其对集群内其他主体的影响，探析2000年至今“环同济”发展中政府策动行为。与中国大部分以产业为核心的高新区不同，杨浦区政府意识到“环同济”内同济大学的学科优势是吸引中小企业集聚的核心力量、是促进设计产业发展的根本。从早期的土地政策将同济大学、复旦大学留住杨浦到近三年间扶持各种高校孵化器发挥高校知识溢出，政府从各个方面深入挖掘高校集聚企业的能力。无论是间接策动刺激企业集聚，还是目前直接策动集群主体形成创新网络，“环同济”生命周期中各个阶段的政府策动各具特色，本次研究在梳理“环同济”政府行为的同时，也试图为同特质的产业集群的战略制订者们提供一个理论参考。