推进基础教育均衡化发展的实证分析*

——以厦门市思明区为视角

张 楠

(厦门大学公共事务学院 公共管理系，福建 厦门 361005)

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”，是基本公共服务均等化的必然选择.《国家教育事业发展第十二个五年规划》也把促进教育公平和提高教育质量作为重点任务.基础教育作为一项基本公共服务，既关系到每个人的切身利益，也关乎国家发展和民族复兴.目前，在教育资源不均衡的现实下，全国各地实施的“就近划片入学”政策仅实现了相对公平，学生家长在选择学校时只是被动的选择，并没有完全的选择权.因此，改革基础教育提供方式，进行市场化改革，实现提供主体和提供方式的多元化，是未来基础教育改革的可能性选择之一.近年来，杭州市、长兴县等地已经试行了“教育券”等新型基础教育供给方式，把对教育服务供给者的财政补贴转变为对教育服务消费者的补贴，并以“教育券”的形式呈现，以此来扩大家长的选择权，提高学校办学的积极性，力图实现基础教育服务中公平与效率的统一.这些实践为推进基础教育均衡化发展提供了新的思考路径.

改革开放以来，厦门市作为最早的经济特区之一，为促进基础教育的均衡发展做了诸多的探索和努力并取得了显著的成效.本项项目以厦门市思明区基础教育服务供给进行实证分析，探讨厦门市思明区基础教育均衡化发展的成果、不足、经验，以及实现基础教育均衡化发展的可能性选择.

1 研究设计

1.1 研究假设

(1)学生家长都是理性经济人，会做出基于“成本——收益”考量的决定.基于“理性经济人”假设，学生家长都清楚自己的偏好，他们会通过不断搜集、掌握信息，从而有意识地、理性地做出相应的决定.学生家长在清楚学校的优劣，并充分考虑选择学校的成本及收益后，做出择校的决定.

(2)交易成本会限制学生家长的有效选择.学生家长在选择和使用基础教育服务时，会受到交通成本、时间成本和信息成本等交易成本的限制，从而影响其有效选择.

(3)基础教育服务的均衡化发展有助于促进服务效率与公平的持续改进.基础教育公共服务均衡化发展，拉近了学校之间的差距，扩大学生家长的选择自主权，让家长自由择校，提高了社会公平性.同时，学校之间为了保证生源的数量和质量，势必会形成竞争，不断地提高学校的办学质量，从而促进了基础教育服务的供给效率.在此基础上，基础教育服务的效率与公平就都可以得到持续改进.

1.2 研究方法

(1)文献研究.从相关的统计资料、档案、报刊、官方文件、书籍和期刊等文字材料中收集研究信息，并进行整理、归纳和分析，充分了解基础教育公共服务供给状况，从而提出研究问题.前期着重运用文献研究方法，梳理相关理论及国内外研究成果，对其发展前沿进行跟踪研究；后期着重将文献资料和问卷调查、公众访谈、实地观察的数据相结合，剖析问题，提出对策建议.

(2)问卷调查.2012年4月至2012年12月，笔者结合厦门市思明区小学分布情况和民办公办比例，有选择性地对厦门市思明区公办和民办小学进行问卷调查.发放问卷的方法主要是通过学校协助，安排班主任将问卷下发给学生，让他们带回家由其家长负责填写，而后带回学校统一收取.鉴于一二年级学生刚入小学，家长对于各项政策和学校的认识不足，因此笔者选择发展最为稳定的三四年级的学生家长作为问卷调查对象.发放问卷780份，回收问卷663份，有效问卷606份，问卷回收率为85.0%，有效问卷率91.4%，问卷调查效果良好.本报告将基于606份有效问卷进行分析，通过对调查样本在年龄、职业、收入、学历等方面的构成的分析，调查样本具有相当的代表性，能够在较大程度上反映真实情况，因而调查结果具有较强的说服力.该方式有利于保证问卷的回收率和填写质量.

(3)深度访谈.深度访谈的对象界定为学生家长、代课老师、学校领导、教育研究人员以及厦门市思明区教育主管部门负责人.通过对这五个群体的深度访谈，不断加深笔者对研究问题和政策过程的认识.在访谈内容上虽各有侧重，但主要都是围绕以下三个问题展开的：

①对既有的基础教育公共服务供给模式的认识；②对基于选择与竞争的基础教育公共服务供给模式的认识；③政策变迁中可能存在的问题.

(4)统计分析.在统计分析方面，笔者主要采取定性分析和定量分析相结合、相转换的方式.调查数据中定性部分(主要指访谈)根据访谈提纲进行手工汇总；调查问卷则运用spss17.0数据统计包进行整理与分析.(5)比较分析法.通过将公办学校与民办学校，学生家长情况等方面进行比较研究，了解公办学校与民办学校之间存在的相对优劣势，家长对于公私立学校的印象差异以及不同身份条件下家长的择校偏好，从而较清晰地描绘出一些直观的对比状况图，加深对于问题的深层次认识.

2 研究发现

通过前期的理论研究以及基于厦门市思明区的实证研究，笔者发现，基础教育服务供给机制实质上是政府、学校、家长三方主体之间互动和博弈的关系.三方主体各自拥有不同的利益诉求，三者既相互联系，又相互制约.虽然三方主体两两互动后所达到的目标各有侧重，但归纳起来，就构成了基础教育均衡发展的三个核心价值——公平、效率、质量.因此，推动基础教育均衡化发展，就需要笔者合理协调三方关系，科学化的推动三者实现有效互动.

厦门市思明区政府与其辖区各学校的关系上，政府主要是为学校提供政策及资金的支持，比如确立有关教育的大政方针，制定具体的办学政策、招生政策，提供财政拨款等；而学校对区政府的要求则是通过一系列措施不断促进校际间的均衡发展，从而推进教育供给公平化进程.在学校与家长的互动方面，学校要做到的是持续提高教学质量，同时为学生提供有利于其个性化发展的服务；而家长为学校提供的就是其生存与发展不可或缺的“生源”.在政府与家长之间，家长作为纳税人向政府缴纳税收，那么政府就可以为学校提供资金支持，进而为家长提供保障教育供给的良好环境，也就是保证了教育供给的效率.可见，在三方互动中，政府与学校、学校与家长之间存在直接关系，政府与家长之间存在间接关系，而这两者之间的联系则主要依靠第三方——学校作为桥梁架构起来.因此，三方主体通过各自发挥的作用以及对彼此的诉求，形成了循环的三角形关系.

图1 基础教育供给机制中相关主体的关系网络图

3 政策建议

3.1 促进校际办学实力均衡发展

厦门市思明区学校之间实力的不均衡，既存在于公办小学与民办小学之间，也存在于公办小学内部.首先，公办小学和民办小学间整体实力不均衡，在师资力量、办学设施、管理水平等方面，公办学校具有显著优势.受到传统观念的影响，学生家长对民办学校的总体“认可度”远低于公办学校.实力的失衡和家长对民办学校的“偏见”，使得多元化的基础教育公共服务供给机制“失灵”，不能形成公办与民办学校间有效竞争的格局.其次，公办学校内部的实力也是非均衡的，且这种不均衡难以在短期内迅速调整.

义务教育的均衡发展与基于“选择与竞争”的择校方式两者之间相辅相成，相互促进.如果学校之间的差距很大，在家长行使自由择校权的过程中，优秀学校很容易成为家长的首先对象，在缺乏调节机制的情况下，易形成学校之间生源过剩与生源不足并存的局面.但是，当义务教育实现均衡发展，每个学校办学水平和教育质量大体相当时，家长可以根据自身的需求(如距离的远近、学校的特色教育等)选择所认可的学校，而不是迫于正常教育水平所影响，从而实现真正意义上的自由择校，实现基础教育的公平性.因此，义务教育的均衡发展是自由择校的基础与保障.反之，自由择校增强学校之间的竞争力，对学校产生了一定的激励因素，刺激学校通过提高办学质量和个性化教学来吸引生源，从而逐步实现了学校教学水平的提升，使得义务教育更加均衡发展.

为了促进义务教育均衡发展，首先，要立足于地区实际情况，制定教育政策.针对中央提出的义务教育以县为主管理的模式，思明区政府有责任根据当地公办学校与民办学校之间及公办学校内部发展的现状，制定义务教育均衡发展的规划纲要.其次，要合理分配投入比例，中央与地方要重视教育经费的投入，并且明确双方教育经费投入的比例；在同一区域不同学校之间，要合理地分配投入的比例，确保每个学校都有相对公平的财政投入，让所有学校处在物质、硬件环境一样的起跑线上，避免人为制造差异的做法，保障教育财政上的均衡发展.再次，要统筹分配师资力量，加强学校内部建设.政府主管部门要把好新教师入口关，将德才兼备的老师合理的分配到薄弱学校，从源头上改变薄弱学校师资匮乏的局面.同时要加强先进学校和薄弱学校的师资交流制度，可以将师资的调配权收归上级教育主管部门，在不降低教学质量的情况下，合理分配师资力量以及管理人员，优化人力资源，加强学校的内部建设.

3.2 完善片区化管理模式和调节机制

虽然义务教育的均衡发展才是保障每个孩子都能享受优秀教育资源的长久之计，可事实上，义务教育的均衡化在短期内是难以实现的，学校间在师资力量、管理水平、硬件设施和社会名气上的不均衡是长期发展累积的结果.当优秀的教育资源成为一种稀缺资源时，家长们会在资源的分配过程中相互竞争，且其竞争实力的强弱往往与其社会地位的高低、物质财富的多寡正相关，任其自由发展，高昂的“择校费”、“寻租”等行为会相继出现，上世纪九十年代的社会实情是最好的佐证.“就近入学”政策的推行，在应对“择校费”和“入学难”等问题上确实发挥了很大的作用，特别是在强调“让每一个孩子都有学上”的时代，该政策很大程度上履行了普遍实现公民受教育权、保障教育公平的历史使命.

引入市场机制，创新教育供给机制，让家长为孩子选择学校，让学校间在生源上相互竞争，要合理利用思明区基础教育现有的“小片区”管理模式，并且要不断结合经济发展水平、国家宏观政策和地区学校质量改进情况，进行实时调整和补充.在充分发挥“小片区”管理模式的基础上，要建立调节机制和交通成本补贴机制.

首先，要建立调节机制.受到义务教育校际间发展不均衡、教学方式“千校一面”的影响，有限度的基于“选择与竞争”的入学方式很容易造成学校间生源的不均衡，即优秀的学校人满为患，次等的学校招生严重不足.在充分尊重家长意愿的前提下，应当建立一种公平、公正、透明的调节机制，根据随机的原则从报名人数过多的学校中抽调一部分学生调剂进入“小片区”内招生人数不足的学校.既然不能保证每一个小孩都享受优质的教育资源，那至少应该保证每一个小孩，不论家庭社会地位的高低，物质上的贫富都有近乎均等的机会享受优秀的教育资源，即实现程序上和过程上的公平.其次，要建立交通成本补贴机制，基于“选择与竞争”的教育服务供给机制会产生额外的交通成本，此类交易费用限制了家长的选择选择范围，因而要实行适度的交通成本补贴.由于距离远近不同，交通成本各有差异，应当采取差额补贴的方式.

3.3 逐步建立多元化财政补助机制

国家应根据对基础教育运行的实际调研情况，综合考虑各地不同的发展状况、物价水平、民族聚居、风俗习惯等因素的基础上，结合各地财政的承受能力，公布最低的国家基础教育办学条件标准，各地的基础教育只允许高于国家标准，而不得低于国家标准.全国各地必须保证要有统一的最低水平的教学及教学服务设施，最低水平配置的教师资源以及最低水平的经费保障等等内容.同时在这个标准之上，中央给予经济条件不足的地方财政适当的教育补贴.

政府教育补贴的基本方式主要有财政直接拨款(货币补贴)、教育券(票证补贴)、实物补贴和不列入政府预算支出的税收优惠，不同教育补贴方式的适用的教育层次、补偿的教育成本、覆盖的学生群体和发放的具体方式等各有不同.由此，需要建立多元化的财政补贴机制，针对不同群体，不同性质、水平的学校实行不同的补贴方式.

其中尤为需要注意的是农民工子女的教育补贴问题.城区中集中有大量的外来务工人员，能否为其子女就学提供基本保障也是基础教育均衡发展的重要内容之一.需要妥善开发公立学校的办学潜能，适度接纳部分外来生源，同时合理规划、科学统筹，加大办学体制改革，多方筹集资金，在法律政策上，也要给予相应支持和保障.

各种不同的补贴方式之间可以各取所长.在基础教育市场化的背景中，需要一种能够促进选择与竞争机制运行的补贴机制，我国的杭州等地已经实施了“教育券”等供给模式的创新，把对教育服务供给者的财政补贴转变为对教育服务使用者的服帖，以“教育券”形式呈现，以此来扩大了家长的选择权，调高学校办学的积极性，力图实现基础教育服务中公平与效率的统一.由此，笔者认为，教育券制度值得引起笔者的重新审视和重视.

教育券把竞争机制巧妙地引入教育领域，深化了基础教育市场化的内涵，明晰了基础教育财政经费的使用权，降低了经费使用过程中的交易成本，提高了经费的使用效率.教育券是对基础教育财政资源配置的制度性创新，对基础教育的均衡发展具有开拓性的现实意义.一般认为，教育券制度的优越性有四个方面: 一是给学生和家长择校的自主权；二是政府给学生支付了多少教育经费一目了然，能增加教育政策的透明度；三是符合条件的学生一视同仁，有利于体现教育公平；四是能促进学校的竞争，有利于提高教育质量.

但是笔者也要正视教育券存在的问题：比直接拨款增加了管理成本；家长可能不了解学校的全面情况，选择不一定合理；学校一味迎合家长的需求，不利于实现一些长远的符合社会利益的教育目标.将公共资金用于私立学校难以保证资金使用得当并得到有效监督等等.

实施教育券制度需具备的前提条件是学校之间存在一定程度的竞争，政府对学校的管制适度放松，学生和家长有择校的自主权，需与教育券制度配套的其他制度包括学生身份识别、资金结算程序等.这些也都是目前我国尚未实现的条件.在现有教育体制的约束下，推行教育券应该明确法律的保证，同时注重各地和各群体差异和特点，因地制宜地开展，促进管理体制创新.在具体实施中，实施教育券需要很强的经济支撑，政府在投入和监管中也要更加留心.

3.4 构建多方参与的监督机制

为防止生源调剂过程中寻租及腐败行为的发生，保证公平、公正与公开原则的实现，应当建立一种多方参与的监督机制，以政府教育主管部门作为内部监管者，以“家长联合监督委员会”和社会第三方组织作为外部监督者.内部监管为主，外部监督为辅，相辅相成，相互制约.

政府部门作为内部监管者，具有传统权威，能更便捷掌握学校的信息，这种信息的要求对学校而言具有某种程度的强制性.政府部门能够运用公共权力制定监督规则与标准，并要求学校绝对服从，具有不可替代的优越性，对学校生源调剂的监督也是政府职责所在.

为适应“小片区”管理模式，在校际层面，应由每个“小片区”内一定数量的学生家长代表组成跨校的“家长联合监督委员会”，对学校的教学与招生工作实行监督.“委员会”有权对校方提出质疑与询问，并要求校方做出回应.政府教育主管部门应当以正式文件规定“委员会”和“委员”的权力与义务、评估周期与评估内容，各学校家长所占的比例，委员的当选方式、参与方式、培训要求等.建立“家长联合监督委员会”，要保持各学校家长比例的平衡、各阶层家长比例的平衡.同时，要发挥各学校现有的家长委员会的作用，促进家校合作，促使学校对家长负责，根据学生需求的变化适当调整教学方式与内容.

社会第三部门作为真正意义上的外部监管者，其监管应当独立于政府，不以盈利为目的.政府部门需要出台政策规定第三部门的成立标准、性质、职能权力与义务.允许符合规定的第三部门行使“准公共权力”，对生源调剂等教育问题进行监督，发布监督公报.

3.5 建立信息披露机制

通过调研，发现“家长掌握的学校信息有限”、“选择的成本过高”成为家长在相对自由择校上的主要顾虑.基础教育服务的直接受益人为接受教育的学生本人，但是购买基础教育的是学生的家长.作为学生，其年龄基本为7-15岁的未成年人，对于自己接受的教育服务难以有准确的选择与评估.而家长并非直接接受方，大部分也不是教育领域的人士，对于学校或者教育服务本身的质量都难以判断.再加上，教育服务供给方，即学校都没有主动公布教育服务的详细信息.这就构成了基础教育市场的严重信息不对称.供给方掌握完全的信息，而需求方对服务几乎一无所知.

由于学校和家长之间在信息上的不对称，若没有政府的介入，家长很难获得真实的学校信息，且获得真实信息的成本可能很高，在社会整体福利上也是无效率.这种信息不对称使得家长对于学校的质量评价存在困难，易受学校表面工程的误导，又由于一旦学生进入某一所小学，再更换一所学校时，学生需要一段时间去适应新的环境，家长也不倾向与经常性地给子女更换学校.而且教育是受政府政策保护的，这些政策只会偏向学校而不会上受教育者及家庭.因此，受教育者就很难去挑剔，并且挑剔的成本是很高的.这使得受教育者个人及家庭无法有效选择满足自身需求的产品和服务.

政府教育主管部门应当定期公布学校的硬件设施、师资力量、课程设置、学校特色等相关信息，也可强制性地要求学校向家长公布业绩信息及相关质量信息.在具体的招生过程中，对学校的招生信息进行审查，防止学校制定虚假信息，对家长的决策行为产生误导.有效的信息监管制度需要惩罚机制建立，以约束学校的行为.政府教育主管部门应当定期检查学校对于政府明确规定应当公布的信息内容的披露情况，学校若没有定期公布或以虚假的形式公布，政府应当及时地采取惩罚与补救措施.

参考文献：

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[S].

[2]国家教育事业发展第十二个五年规划[S].教发[2012]9号.