义务教育均衡发展的现状、模式与展望

　　[摘要]义务教育均衡发展是《教育规划纲要》中重大决策和主要任务之一。当前，通过省、部合作，我国义务教育均衡发展取得了瞩目的成绩。在分析和总结我国义务教育均衡发展的现状和经验的基础上，指出我国义务教育均衡发展过程中存在的问题，明确义务教育均衡发展的路径和模式，并对下一阶段义务教育均衡发展提出建议和展望，
　　[关键词]义务教育均衡发展；现状；模式
　　[中图分类号]G522.3　[文献标识码]A　[文章编号]1672-1128(2012)015-0009-05
　　在我国，教育公平作为政策议题缘起于上个世纪90年代末学术界的讨论，这个讨论也转变了我国教育学研究的学术生态，使其由宏大的理论体系架构，转向了对中国现实教育问题的关注，教育政策研究由此破土而出。教育公平的话题也从“教育公平是什么，教育公平为什么”的学理追问逐渐转向了教育公平如何实现的实践思考。而教育公平视角下的区域教育均衡发展则是实现教育公平必经的阶段和不可回避的命题。对于我国这样一个幅员辽阔、民族众多、“三大差异”显性化程度非常高的国家。推进区域教育均衡发展不仅仅是教育问题和教育话题，它是政府、学术界、业界和民间的责任。这也是中国教育创新的难点所在。因而，推进区域教育均衡发展就必须成为我国的一项政策议题，成为政策目标。形成政策文本，绘制政策路线。形成政策绩效，以此来推动区域教育的均衡发展。
　　一、我国义务教育均衡发展动态的年度扫描
　　在我国。政府作为区域教育均衡发展“第一责任人”，承担着区域教育均衡发展的重要使命。中央政府层面的教育均衡发展是宏观的，是以点带面，以东带西，以发达带欠发达，以中央帮地方为主要思路的。在中央政府层面上，一般不提区域教育均衡发展，更多提的是“义务教育均衡发展”。中央政府认为教育均衡发展是教育公平实现的必要环节，是解决我国城乡二元结构失衡、东西差距加大和贫富分化显性化的主要手段，因为教育公平是社会公平的基石。
　　在《教育规划纲要》中，中央政府要求推进义务教育均衡发展，要通过建立健全义务教育均衡发展保障机制。推进义务教育学校标准化建设。均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源，切实缩小校际差距，着力解决择校问题。2011年，教育部根据《教育规划纲要》的要求，以及2010年教育部印发的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，制订了义务教育分规划、教师队伍建设分规划，与有关部门一起启动了义务教育学校标准化建设工程，深化了义务教育经费保障机制、中小学教师特岗计划、教师国培计划、农村薄弱学校改造计划、中小学校舍安全工程，加大了对各地义务教育均衡发展的支持力度。
　　2011年3月，教育部与北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、广西、海南、重庆等省、自治区、直辖市人民政府签署了义务教育均衡发展备忘录，在省部级层面上进一步强力推动义务教育均衡发展。同年7月，教育部还与浙江、贵州、陕西、山西、湖北、黑龙江、吉林、内蒙古、宁夏、新疆以及新疆生产建设兵团签署义务教育均衡发展备忘录。到2011年底，教育部共与27个省份及新疆生产建设兵团签署了义务教育均衡发展备忘录。在备忘录中。明确了教育部和各省、自治区、直辖市的责任和任务，绘制了基本实现均衡发展的蓝图，一省一个特色，突出了针对性和可操作性。各省承诺在教育部的支持下，按年度实现县域义务教育基本均衡发展，具体情况见表1。
　　通过签署备忘录的形式，省部共同推进义务教育均衡发展，这是贯彻落实《教育规划纲要》的重大举措，是我国义务教育全面提高普及水平、全面提高教育质量、基本实现区域内均衡发展2020年战略目标的重要机制。
　　二、强化地方政府的统筹力度，
　　完善“以县为主”管理体制
　　各省以签署义务教育均衡发展备忘录为契机，明确义务教育均衡发展的时间表和路线图，振奋精神。真抓实干，把推进义务教育均衡发展工作摆上重要议事日程，因地制宜地对本地推进义务教育均衡发展进行部署。在各省、市、自治区义务教育均衡发展备忘录中可以清楚看到各省教育均衡发展的目标和努力方向。在与教育部签署共同推进教育均衡的备忘录之后，许多省也与县签署了责任书。下一步要强化各级政府的督导和评估。像对义务教育“普九”督导验收一样。对基本实现县域教育均衡发展进行验收。
　　地方政府在推进义务教育均衡发展的路上，主要是以完善以县为主的管理体制为平台，推动义务教育均衡发展。
　　首先，各地进一步落实政府责任，加大经费投入，完善政策措施，解决突出问题，完善督导评估与监督问责机制。湖北省坚持“省级统筹，以县为主，上下联动”的方法推进义务教育均衡发展。分两批确定了40个县(市、区)为省级试点单位。分年度确定实现县域义务教育基本均衡发展县(市、区)名单。2011年年底先对第一批20个试点县(市、区)进行省级检查验收。统一组织调研，组织各单位到9个省(市)借鉴经验。多次召开座谈会，对各地的工作方案进行研究修改。河北省将县域义务教育均衡发展工作纳入对各级政府及主要负责人的年度考核：进一步加大投入，强化省级统筹，足额落实地方配套资金，安排专项经费扶持贫困地区和薄弱学校，建立健全义务教育均衡发展的经费保障机制；进一步突出重点，将教育资源向农村地区、经济欠发达地区和少数民族地区倾斜，向薄弱学校和困难群体倾斜，给予足够保障：进一步创新机制，深化农村学区改革，健全农村学区管理制度，大力推广联合校、兼并校、建分校、新建校“四种模式”，做强优质学校，转化改造薄弱学校，促进教学资源合理配置，逐步消除择校现象。
　　其次，进一步完善以县为主的管理体制。促进均衡发展，需要政府起到主导作用、县级政府和教育部门承担主体责任，实现教育资源区域统筹和科学配置。河北省落实“以县为主”的管理体制中，各县(市、区)成立了由县(市、区)长任组长的领导小组；以政府或人大常委会名义出台了实施方案；同时，县级承担制定规划、调整布局等6个方面的任务，县级政府统筹做好22项具体工作，教育行政部门有26项具体工作：实行市县共建，形成市县共建的格局。浙江省义乌市坚持“以县为主”的城乡教育统筹发展模式，充分发挥县级政府在区域教育优质均衡发展中的领导作用和人、财、物等教育资源的统筹功能，统筹全市中小学校(幼儿园)的经费、师资、建设和教育教学管理。在这一制度下。全市中小学校，无论规模大小，都得到了相对均衡的政府公共保障。2006年至2010年，全市教育经费总支出、财政性教育经费支出年增幅均达15％以上。同时，义乌市加快城乡学校“标准化，现代化”建设。目前，全市已有69所初中、小学达到省标准化校园标准，占初中、小学学校总数的81.2％。农村义务教育阶段省市示范学校学生覆盖率达83.8％。河南省在坚持“以县为主”的管理体制上，不断完善体制机制，多策并举，着力提高义务教育经费保障水平，提升教师整体素质，缩小校际办学水平差距，在推进县域内义务教育均衡发展方面迈出了坚实的步伐，河南省先后开展了多次义务教育均衡发展先进县创建活动，全省上下形成了共同参与、你追我赶、争先创优的良好工作氛围。三、各省市部署义务教育均衡发展的特点
　　以签署义务教育均衡发展备忘录为契机，各省明确义务教育均衡发展的时间表和路线图，把推进义务教育均衡发展工作提上了重要议事日程。最重要的，各地在部署义务教育均衡发展中，体现了因地制宜的基本原则。
　　1.经济发展程度不同，发展目标不同
　　从整体来看，各地方义务教育均衡发展都是以缩小区域之间、城乡之间、校际之间的差距，保障教育公平为目标，从行政管理体制、教育经费保障、师资队伍建设、学校教育质量提升等几个方面着手。但是，各省(自治区、直辖市)由于自然环境、经济条件等因素的制约，在义务教育均衡发展的过程中又存在着区别。经济条件较好的省市，如北京、上海、浙江等，提出了要在现有的基础上，通过努力实现义务教育优质均衡发展的目标。而经济欠发达地区，如陕西、宁夏等则是为区域内义务教育基本均衡在努力。
　　2.均衡发展模式和路径上呈现不同的特色
　　在均衡发展的模式上，各省(自治区、直辖市)也呈现不同的特色。
　　第一，部分省采用扩展名校优质资源的方式。例如，浙江省以公平、均衡、素质、质量、协调十字方针为理念。以科学和谐发展为指导，在推进义务教育均衡发展过程中，勇于探索创新，通过“名校集团化”、“一校两区”、乡村“中心校”等多种办学模式，通过城乡一体的义务教育经费保障机制，加强对薄弱学校的改造。通过政策倾斜、经费倾斜等杠杆推动义务教育均衡发展的实现。上海对郊区农村相对薄弱学校委托中心城区的品牌中小学进行管理。
　　第二，部分地区通过制定、完善本地区义务教育阶段学校的基本标准以推动义务教育均衡发展，普遍把改善薄弱学校办学条件作为当前推进义务教育均衡发展的重点工作。如对校园校舍建设、师资配置等方面作出不同的量化要求。
　　天津市建立全市统一的义务教育学校现代化的办学标准，2010年已有一半学校通过达标验收，计划到2012年底每一所学校都达到市政府确定的现代化办学标准。陕西省加大投入，建设高标准的寄宿制学校，实现办学条件基本均衡。辽宁建设了1000所农村九年一贯制标准化寄宿制学校，覆盖了每个乡镇。
　　第三，部分省份将提高教师素质作为义务教育均衡发展的途径。
　　山西省将工作重点放在提升教师素质上。在加强有效教研工作中。引导和指导各地因地制宜，创新机制，创造性开展工作。特别是在广大农村，积极建立“联片教研”制度，有效解决了农村地区教师素质较低、教育理念落后、学科结构不合理、教研活动不能有效组织等问题。浙江省开展中小学教师专业发展培训，研究制定了《浙江省中小学教师专业发展培训若干规定》，建立了全员覆盖的教师培训制度，突出教师的自主选择性和培训机构的竞争性，准备以5年为一个周期，以专业发展为重点，对中小学校长和教师进行全员培训。
　　部分地区还将区域内教师支教、教师交流等政策制度化，引导教师向农村学校、薄弱学校流动。如福建省组织县域内教师在城镇学校和农村学校之间合理流动。安徽省合肥市教育主管部门规定教师任教满6年须轮岗，以促进义务教育均衡发展。
　　第四，部分省市将规范办学行为作为促进义务教育均衡发展的抓手。
　　规范办学行为，是长期以来备受关注的问题。一些省市出台减轻中小学课业负担、缓解城市择校问题等政策措施，一些不符合素质教育要求、违背教育规律的问题正在逐步得到纠正。山西、甘肃等省份均衡分配示范性高中招生名额以保证教育公平，解决“择校”问题。2011年山西省继续实行和完善普通高中招生名额按比例分配到初中学校的改革措施。将当地优质高中60％以上的招生名额分配到普通初中学校，指标分配要与初中办学水平挂钩。同时，为公办普通高中招收择校生必须严格执行限人数、限分数、限钱数的“三限”政策；招生范围由市教育行政部门严格限定，不得跨市招生。浙江、江苏、河南、四川、重庆、贵州、宁夏、新疆、内蒙古等地以减轻学生过重课业负担为突破口，科学安排作息时间，努力确保学生睡眠时间和体育锻炼时间。山东省构建起“政府主导、规范管理、课程带动、评价引领、督导保障”的素质教育运行模式。
　　第五，许多地方把义务教育均衡发展作为对县级人民政府教育工作督导评估的重要内容。
　　重庆市将义务教育标准化完成率作为考核区县党政班子实绩的重要指标。北京、辽宁、陕西、河南、江苏、四川、广西等地建立了义务教育均衡发展表彰奖励制度。2011年。山西省晋中市按照国家和省有关要求，借鉴省内外先进经验，制定了“四化两改”工作方案。即“办学条件标准化、教师交流制度化、学校管理规范化、教育教学信息化和改造薄弱学校，改革招生制度”。特别是把义务教育干部、教师交流制度化作为解决均衡发展问题的根本性措施，以此推进区域内教育的均衡发展。因此被教育部授予“全国推进义务教育均衡发展先进地区”称号，湖北省启动义务教育均衡发展行动计划，以县为单位实施学校标准化建设、教师队伍建设等工程。
　　四、义务教育均衡发展的评价、建议和展望
　　推进义务教育均衡发展是一项长期的任务，比较艰巨和复杂。尽管自2006年起各个省市区县，乃至国家层面对教育均衡发展问题都开始逐步推进，但截至目前，区域间、城乡间、学校间不均衡的矛盾仍较突出。推进区域内义务教育的均衡发展，缩小学校之间办学水平差异、整体提升教育质量，将伴随着我国教育现代化的全过程：推进城乡义务教育的均衡发展，将伴随着城乡一体化发展、逐步缩小城乡差别的全过程：推进区域间义务教育的均衡发展，将伴随着解决义务经济社会不平衡问题、提高中西部教育水平的全过程。
　　当前在推进义务教育均衡发展过程中存在着一些主要问题。这些问题主要表现在三个方面：一是低水平均衡与高水平均衡的取舍问题。也就是各地，特别是在经济欠发达地区出现了削峰不填谷的现象：二是在推进教育均衡发展过程中出现的均质化现象。特色被弱化。很多学校在集团化、一校两区等过程中，出现了一个模式、一套班子、一个标准、一支队伍等现象，这样不仅导致一些区域上存在位差的不同学校办学趋于平均化、平面化，还造成了民众利益缺失，违反了教育均衡发展的初衷；三是近期发展与长远谋划关系的处理问题。另外，一些地方在推进均衡发展的过程中还存在着形式均衡大于实质均衡的现象，也就是在硬件建设上均衡比较快。比较好，甚至是政绩明显，但在实质均衡上，主要是生源和教师素质方面均衡程度远远不足。因此，必须处理好均衡与优质的关系，不搞削峰填谷，而是扬峰填谷。不能因为强调均衡，而忽视优质发展、特色发展。决不搞简单的办学硬件条件的均衡发展，而是注重学校内涵发展和特色发展。我们既要改善义务教育学校基本的办学条件，缩小城乡差距，又要全面提高义务教育办学水平和质量，让人民群众“有好学上”。因地制宜地解决好义务教育均衡发展过程中的现实困难和各种矛盾，兼顾教育发展的长远规划和战略定位。努力推进城乡义务教育的一体化，推动义务教育的高质量、高水平普及，为实现义务教育现代化打下厚实的基础。
　　与教育机会均等存在着起点均等、过程均等和结果均等一样。义务教育均衡发展同样存在着义务初步均衡、基本均衡和总体均衡三种状态，而三种状态又会在不同的范围内加以体现，形成区域间的相对均衡、区域内的实质均衡和学校间的特色均衡。因此。促进教育均衡发展，首先。要打破“均衡陷阱”。国家可以从制度层面为教育均衡发展提供保障。同时，强化地方政府的教育责任，避免地方政府将教育均衡GDP化，以单纯的数字、硬件指标来衡量义务教育均衡程度，而应以效率、效果。特别是以人民群众的满意度为衡量标准。其次，处理好各省级政府的统筹力度与目前我国义务教育中“以县为主”的关系。省级人民政府一方面要强化自身在教育编制方面的统筹力度，特别是对农村地区师资的保障：另一方面要加强省域内的教育财政支付转移制度，经济发达程度不同的地区在各项教育发展财政支援力度上也应有所不同。国家必须把西部农村义务教育摆在优先考虑地位。在薄弱环节和关键领域做到向农村教育的四个“倾斜”。通过经费、政策的扶持来推进农村地区义务教育的均衡发展，实现区域间均衡发展的目标。最后，在教育均衡发展问题上，要充分调动政府以外的民间力量、学界力量和学校自身力量，使教育处于全民治理的轨道上。在我国公民社会力量渐强的语境下，任何一项事关民众利益的政策都会形成不同的诉求模式，义务教育均衡发展这一政策议题也不例外。因此，要想达到教育均衡发展的目标，要充分调动民间力量、学界力量和学校自身的力量来推动教育的均衡发展。这样的教育均衡才是实质的教育均衡，才没有让一所学校掉队，不让一个孩子掉队。
　　(责任编辑　王永