“行政区经济”对区域经济一体化发展的影响

　　【摘 要】随着中国经济的发展和城市化进程的加快，各个城市之间的经济合作越来越紧密，这就使得区域经济一体化的程度进一步提高。而区域经济一体化的过程中，由于行政区划分的缘故，一个区域往往包含多个行政区。各个行政区作为相对独立的经济体将对整个区域经济发展产生怎样的影响呢？本文将以长三角为例探讨行政区经济对区域经济一体化发展的影响。
　　【关键词】行政区划 行政区经济 区域经济一体化 长三角
　　
　　所谓行政区划，是指国家按照一定的原则将国土划分为若干层次、大小不同的行政区域，以便在各级行政区域内设置相应的地方政府管理地方公共行政事务。而随着我国经济的快速发展，区域经济一体化越来越明显，如长三角、珠三角、环渤海地区等，可是行政区划界线却在某种程度上制约着区域经济一体化中各省、市、县的经济发展。如长江三角洲是一个具有共同文化基础、在历史发展过程中具有特殊地缘关系和社会经济内在紧密联系的自然区域，是一个相对完整和独立的经济地域单元，其经济运行格局理应呈现一体化特征。而恰恰相反，在当前我国经济转轨的行政区经济运行时期，行政区划界线制约着长三角区域经济一体化中各省、市、县的经济发展。
　　一 行政区经济的内涵及产生原因
　　1．行政区经济的内涵
　　行政区经济亦称行政区经济现象，主要是由于行政区划导致的利益主体差别，各行政区以自己所在行政区为单位，追求GDP的增长，盲目致力于本地区经济快速增长而形成的区域经济。
　　目前，我国正在进入以大经济区域来协调和整合各行政区域经济发展的关键时期，以长三角、珠三角、东北老工业基地乃至西部大开发为区域背景的经济一体化发展正在成为我国经济发展的主要引擎。然而由于遭遇到现行行政区划的阻碍（典型地表现为行政区经济），由于行政区经济的存在，形成以行政区划为单元的区域经济发展格局，引发了各地方行政区之间为了追求自身经济的发展，缺乏协作，导致地方保护主义、基础设施重复建设，边界资源争夺等弊端不断出现。
　　2．行政区经济产生的原因
　　第一，地方政府过于注重政绩——行政区GDP的增长，致使行政区经济的产生。行政区经济发展情况、GDP增长情况等可以量化的指标已成为评估政府绩效、官员政绩的直接依据，这也使得政府官员任期内盲目追求本地区GDP的增长、财政收入的增长、居民收入水平的提高、引进外来投资额的增加等方面的短期行为。地方政府官员在对上拼政绩、对下赢口碑的眼前利益驱动下，必然想方设法扩大本地的经济赶超，甚至采取反市场的手段，保护本地企业和产品、歧视外地企业和产品、并阻止本地资源、生产要素的自由流动，最终导致了市场的割裂和行政区经济的产生。
　　第二，地方政府过分追求自身发展的最优策略。21世纪的经济发展方式应是协同与合作，而对于行政区而言，地方政府往往注重自身经济发展的最优策略。当一个新兴产业崛起时，各地政府就会制定相应的优惠政策吸引该产品的进驻。这导致每个行政区都是一个小型的综合体——“五脏虽俱全，但整体实力不够”，远不及区域协调发展，发挥优势，差异布
　　局来得合算。也正是这种追求对各自行政区而言的最优发展策略，促使行政区经济的形成。
　　第三，地方保护主义催生行政区经济。正如刘福垣所言，“现在的长三角，十几个城市，说是推进经济合作，实际上还没到那一步。十几个城市就像十几个土豆堆在一起，没有内在联系，还没真正融合。那层皮是什么？就是行政区划。大家都在为自己的外资、GDP忙活”。目前，地方政府最大的目标是追求地方财政最大化，GDP增长快速化。这就使得各个地方政府有可能演变成凭借行政权力以外部资金、相关发展所需资源来刺激地方经济发展，对本地企业更是加大资金的投入，对其给予多方的政策优惠，而对外来企业则盲目限制其发展，生怕其发展将威胁到本地企业的发展，从而影响地方财政的收入，由此必然形成市场的分割，进而形成市场壁垒，阻碍外来企业的发展。也正是这种地方保护主义的存在，使得行政区经济日益明显。
　　二 行政区经济与区域经济一体化发展的冲突——以长三角为例
　　1．行政区划边界阻碍了区域经济学上的溢出效应
　　目前，长三角各中心城市既是两省一市的经济增长中心，也是利益分配和民生安排的最基本的边界，从而形成了以中心城市为中心，以行政区划为界限的行政区经济。现行的长三角行政区划边界的硬约束，在很大程度上阻碍了城市的集聚功能和辐射功能。而从区域经济学的角度分析，上海可谓是长三角地区的增长极，而目前上海的经济发展已进入了后工业时代，其他地区相对于上海而言，发展速度较慢。因此，本来应流向上海的优势资源会由于溢出效应的存在而向临近地区汇集。然而由于行政区划边界的存在，在某种程度上阻碍了溢出效应的发生，导致地方经济的发展走了弯路，浪费了相关的资源和可能的经济发展助力。
　　2．行政区之间缺乏分工合作意识，导致产业同构化
　　由于各地方政府部门的职能、目标与任务相同，各个地方都力求形成门类齐全的独立体系，这就难以实现在市场经济条件下，地区间资源的有效配置，形成优势互补、协调发展。地方政府在为了追求各自的利益而形成的竞争中，利用产业政策制定层面、招商引资、利用外资的直接干预能力，谋求各自地区利益最大化，其结果是各自为战、产业同构化（长江三角洲三地尤其以制造业结构高度趋同化最为突出）现象十分严重。也正是因为产业的同构化而非差异化发展，一旦一个行业饱和时，就会出现供给过剩，导致恶性的价格战；而当出现经济危机时，则可能导致该行业最终崩溃，致使区域间经济受到严重负面影响。
　　3．行政区之间缺乏协调，各自投资公共基础设施建设，导致重复投资和浪费
　　公共基础设施是一个地方经济发展的必要前提。但为了促进地方经济发展，地方政府存在盲目规划或投入（或政府主导投入）港口、机场、道路等重大基础设施的建设，导致重复建设，资源浪费。而之所以存在重复建设，其主要原因是行政区之间缺乏协调，各自为政，追求自己行政区GDP的增长。这些现象在长三角特别明显，例如，长三角的深水港建设之争，以及国际机场的建设，上海和浙江两省市之间由于缺乏协调，大家不顾实际需求量都盲目地投资建设机场，甚至是国际机场，导致资金大量投入，资源大量浪费。
　　三 协调行政区经济与区域经济一体化的对策
　　1．完善政绩考核与评估体系，避免行政区经济成为区域经济一体化中的孤岛
　　如前所述，在以经济建设为中心的制度背景下，一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益。所以，在这样的绩效评价体系的指引下，地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益，以至于地方政府行为呈现出异化特征，从而导致地方政府间利益关系的不协调，地方保护主义和地方市场分割盛行。导致行政区经济变成了区域经济一体化中的孤岛——经济一枝独秀，仅停留在最求自己的经济效应最优化上，没有辐射到相对落后的地区。因此，必须建立起科学的政绩考核与评估体系，通过正确的方向引导，规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而达到协调和改善政府间利益关系，促进区域政府间合作的目的。
　　2．树立区域合作共赢的理念，加强信息资源沟通和共享，实现区域经济一体化
　　全球化日益明显的今天，只有合作才能带来长期的发展，也只要合作才能实现地方经济的长期共赢。因此，协调行政区经济与区域经济一体化的首要任务就是树立区域合作共赢的发展理念。只有在这种发展理念的指导下，地方政府才能逐步认识到合作才是带动地方经济长期发展的王道，逐步取消妨碍区域经济一体化的相关制度与政策规定，取消妨碍资源、生产要素自由流动的政策，为实现区域经济一体化，进而带动地区经济发展而努力。所以，区域合作和共赢理念的树立是协调行政区经济与区域经济一体化二者关系的前提，也是解决二者矛盾的关键。
　　信息的沟通和共享是避免地方经济恶性竞争的有效手段，也是促进地区合作，共同发展、互利共赢的前提。因此，为了促进区域经济互利共赢、共同发展，区域内成员地市政府可以通过协商制定一系列相关共同的政策，提高各成员政府在制定或变更政策或经济扶持发展策略上的透明度。“区域各地市之间经济政策和相关措施的尽可能公开，可使任何一个地区增加经济合作中的可预测性，最大限度地减少相互之间由于实行信息封锁而导致的合作风险。”因此，加强区域政府间信息资源的沟通和共享，是协调行政区经济与区域一体化关系，促进共同发展的重要手段。
　　3．建立完善的法制环境，实现依法治区
　　我国《宪法》明确禁止地方政府分割市场的行为，其条文核心是“不得以任何形式限制国内自由贸易”。我国也早已提出了依法治国的方针，但由于传统文化因素的影响（中国是一个充满“人情味”的国家），也使得地方政府在发展经济时更多地体现的“人治”而非“法治”。也正是这种“人情味”使得地方企业在本地发展有了优势，形成了地方保护主义。虽然我国已出台了《反限制竞争法》和《反不正当竞争法》等法律，但遏制地方保护主义任重而道远。因此，可以考虑出台一部地区关系法，以法律的形式明确地区政府间的关系。
　　四 结语
　　综上分析可知，行政区经济与区域经济一体化之间并不存在不可缓和的矛盾。行政区经济现象在某种程度上制约着区域经济一体化的发展。虽说这是中国行政区划的结果，但是只要各个行政区的官员认清区域经济一体化是未来中国发展的大势所趋，自觉地加强行政区之间的合作。相信未来行政区经济将对区域经济一体化发展起到促进作用。
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