加强国有资产管理的对策和措施

　　近年来，我国国有资产存在大量流失的现象，造成了国有经济的损失和社会资源的浪费，这就需要我们开始重新考虑国有资产的管理。
　　一、国有资产管理中存在的问题
　　（一）法律体系不健全
　　从当前情况来看，国有资产相关的法律相对于政策而言仍然存在一定的差距。多年来我国的改革一直处于政策推动再辅助以法律的状态，因此法律在国有资产管理中所发挥的作用是十分有限的。相关法律的不健全表现出了制度缺乏执行力、法规空泛缺乏可操作性等等。
　　（二）管理体制不规范
　　在宏观管理层面上，有些地区企事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些地区则是国资部门；在微观管理方面，许多单位没有专门的资产管理部门或专职资产管理人，比如在省级以下，许多地方没有事务管理局，特别在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。而且我国在目前的资产管理上，单纯以竞争性国有企业的资产管理目标来衡量所有资产，没有针对不同类型国有资产进行差异化管理和建立不同的管理体系、评价体系，国有管理体制改革没能解决金融性国有资产、行政事业性国有资产和资源性资产的出资人缺位问题，导致了不同类型的国有资产管理与其目标职能发生扭曲和错位，在体制的基本层面上为国有资产管理的低效率现象提供了留存空间，特别是多龙治水的局面仍存在于金融领域，无人对金融业经营的盈亏负责。
　　（三）国有资产监督不到位
　　一方面，监督机制不够健全，国有资产存在着数量大、分布散、覆盖面广的特点。在不同的行业领域和系统内，公司制企业的主要监督机制是舆论监督、内部员工民主监督、监事会监督、中介组织监督以及国家政权监督等，这些监督形式难以形成健全的、系统的监督机制，会导致许多监控死角的产生。另一方面，监督机制难以构成约束力，对于如何防止腐败、规范政务行为、制约权力直接干预经济显得无力，而监督手段的滞后则对于改革措施可能会诱发的腐败问题疏于防范，缺乏根本性的认识和警觉，常常是等问题出现之后再去解决。
　　（四）资产评估及会计操作不规范
　　企事业单位国有资产的转让、出售、处置等活动中普遍存在着没有按照国家有关规定报请国家管理部门审批，也没有进行严格的资产评估工作，而多半是双方协商，私下交易，使国有资产产权变动脱离了国家监督，造成了国有资产的流失。
　　而会计操作的不规范主要表现在：一是会计信息在处理过程存在虚假，调节利润、掩盖亏损、对流转税款进行无理侵占、会计人员在账务处理方面的随意性等；二是内部会计监管存在问题，在会计监督过程中概念模糊，把审计监督等同于会计监督，存在虚构业务、设置假账本等问题；三是会计监管标准中存在的问题，新会计准则逐渐开始全面推广与实施，但原来的会计制度并没有停止，由于企业财务人员素质参差不齐，而新会计准则中修改的内容较多，因而一部分财务人员无法全面和准确理解并运用新会计准则，这就影响了会计信息的质量。
　　（五）内部控制和检查力度薄弱
　　所有者权利多头行使，导致人、事、财脱节，而目前对国有资产实行多头管理，各部门往往从各自角度对国有资产进行管理，造成责任不清，使管理人的缺位不可避免，各管理人、事的职能部门很难真正将管理国有资产落到实处。在利用国有资产进行固定资产投资或其他投资建设中，正是真正投资人的缺位，造成财务管理上监督不严，甚至出现资产流失现象。而激励机制匮乏，造成资产滥用和占用。对于企业管理者来说，一旦掌握了国有资产的使用权，又无需为这种使用负有责任，且即使实现增值也很难得到利益时，就可能在缺乏必要的监督下转移和侵占国有资产。比如一些贵重的财产和具有某些特别用途的物品被个人长期无偿占用；有的单位对国有资产随意地购置、报废，而且连最基本的物品领取和借还制度都没有，缺乏对国有财产实物形态的有效管理和监督。
　　二、加强国有资产管理的对策措施
　　（一）完善国有资产法律体系
　　第一，国有资产法法律体系应当反映国有资产运行的中国社会主义特色。始终把保障国有资产运行符合全民利益，作为国有资产法体系的结构据以定型和变动的宗旨。
　　第二，国有资产法法律体系应当符合市场经济对国有资产运行的基本要求。在制定统一适用于各种国有资产的法律法规的同时，分别制定经营性国有资产法律法规和非经营性国有资产法律法规，并且把经营性国有资产法律法规作为国有资产法法律体系的主要组成部分；将确立国有资产所有者、投资者和占用者的市场主体地位的法律法规和保障国有资产实现价值化、货币化、证券化的法律法规，置于国有资产法法律体系中的突出地位。
　　第三，国有资产法法律体系应当与国有资产运行系统的结构相吻合。国有资产法法律体系的结构，在具有一定超前性的同时还要适当兼顾国有资产运行的过渡模式的某些要求；把关于非经营性国有资产、资源性国有资产作为国有资产法法律体系中相对独立的组成部分。
　　（二）建立科学有效的管理体制
　　第一，纵向上，以国家所有为前提，以出资人为根据，合理划分中央和地方的国有资产范围，并赋予其完整而统一的权力与责任。坚持以国家所有为前提，已不同于传统的国家统一所有、政府分级管理，这里的国家所有，是由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，而非单纯由中央政府来履行。
　　第二，横向上，要区分国有资产的不同类型，确立专门的国有资产管理机构。在分别确定中央政府或地方政府代表国家履行出资人角色之后，需要进一步落实专门的国有资产出资人代表机构。政府应研究出台相应政策，对业已成立的国资委进行有效的监督和约束，防止其权力过大。
　　第三，进一步健全非金融竞争性国有资产经营体制。对于非金融性国有资产，可以参照先行地区的成功经验，构建三层管理体制：第一层设立国有资产监督管理委员会，是出资人主体，对政府负责，主要职责是管资产、管产权；第二层是控股公司，是资本运营主体，在国有资产调控的范围内决定具体投资行为，选派国有资产产权代表；第三层是国有资产所投资的具体公司，为经营实体，是国有资产能够增值与否的决定性环节。
　　（三）强化国有资产的监督制度
　　第一，完善国有资产监督制度，依法规范管理。认真贯彻执行国有资产管理的有关文件政策。切实采取有效措施，建立和完善规章制度，做到依法规范管理，使企业从思想上重视国有资产管理，掌握国有资产管理的有关政策。
　　第二，建立资产管理信息系统，实现资产管理信息化。为防止资产清查的前清后乱，应建立国有资产动态管理系统，使国资部门及主管部门能及时、全面地掌握国有资产的总体情况，以利于资产管理的透明化和资源共享。
　　第三，加强基础建设，落实责任，确保国有资产安全完整。完善资产管理制度和监督制度，通过内部制约机制和外部制约机制相结合，使每一个环节都有章可循，发挥制度建设的保障作用，明确法定代表人为国有资产管理的第一责任人，并由主办会计、实物保管员等组成国有资产管理队伍，加强国有资产产权占有登记，使企业的产权权属更明晰，明确管理目标。
　　（四）准确评估及完善会计操作规则
　　第一，加强政府国有资产评估工作。应当遵循未来收益原则、贡献原则、市场原则、替代原则、外在性原则。资产管理部门应该严把资产评估关，更新资产评估管理体制，对不同所有制主体之间的联营要严格审查，确保各投资主体的出资价客观、公正、公平、合理。
　　第二，完善会计操作规则和会计监督制度的要求。一是明确会计委派职责。委派会计要严格执行会计法规、制度，及时、全面、准确组织会计核算，如实反映企业经营和盈亏情况，积极参与企业经营管理，实行会计人员回避制度和定期轮换制度。二是充分发挥内审作用，实行事后监督，专设委派审计岗位，每月对所有经营企业进行经济业务的审核和复查，做到发现问题及时指出，限期整改，尽可能将各种管理漏洞和失误、企业的经营风险和损失降到最低，形成会计和审计的双重监管监督机制。三是按照新会计准则要求，制定资产管理制度，保证国有资产的获取、耗费、维护、处置等会计记录符合国家新会计制度的规定。
　　（五）加强内部控制和检查力度
　　国有资产管理部门应通过多种形式加强对国有资产重要性和必要性的宣传和教育，建立国有资产管理信息披露制度，使各单位、各部门切实提高对加强国有资产管理重要性和必要性的认识，夯实国有资产管理基础。
　　依照有关法律、法规完善内部管理，建立企业内部控制制度，加强企业内部财务管理，加大审计力度，提高审计的覆盖面，对企业国有资产运营情况实施经常性检查，通过对各类报表指标的分析，检查企业经营状况，考核经营业绩，重点对经营决策、运营质量及收益分配等方面进行检查，在审计基础上对国有企业的生产、经营活动的合规、合法性做出评估和评价，加强内部控制，从而实现国有资产保值增值的目标。
　　（作者单位：胜利油田石化总