广东省乡镇财政管理困境的原因及对策

　　摘要：随着农村税费改革的全面推行，收支矛盾突出、乡镇财政基础建设落后等问题困扰着广东乡镇财政履行农村公共产品供给的职能；通过做大乡镇财源规模，科学设置乡镇组织机构，加强转移支付管理等方面的工作，以求从制度及管理层面上解决广东省乡镇财政管理存在的诸多问题。
　　关键词：乡镇财政　转移支付　财政监督
　　一、广东省乡镇财政困境的表现
　　（一）财政收入水平低，支出结构不合理
　　随着国家农村税费改革和免征农业税措施的全面实施，广东省农民的经济负担大大减轻，生活质量得以改善。然而，除珠三角的乡镇外，粤东、粤西、粤北等较为落后的乡镇可用的财政资金和资源大幅度减少，乡镇财政在资金调控上也变得捉襟见肘，严重干扰了乡镇财政的正常运行。尽管收入较少，乡镇却超越自身经济实力举办“政绩工程”，造成本应由乡镇财政提供的农村基础设施、农村教育、环境保护、农村社会保障等项目的投入偏少。
　　（二）财政收支差距大，债务负担沉重
　　除了珠三角地区外，广东省大部分乡镇的产业结构不适应当地经济发展要求，农业产业化经营水平较低，为乡镇带来较大收入的龙头企业较少，农村的工业经济基础比较差，市场化水平不高。随着农业税费改革，“三农”建设的强化，乡镇财政收入的不断减少与乡镇政府职责不断增多的矛盾越来越突出，乡镇财政在保持基层组织和政权的正常运行以及地方社会经济发展需要方面的压力较大。
　　（三）乡镇办公条件差，人员素质偏低
　　乡镇财政所面临wNiieHsGIPwF0ulPRW2jzA==建设经费紧张的窘境，如调研的某财政所办公楼仍是80年代建筑，已不适应现代化的办公条件。乡镇财政直接面对农村，当前的工作量比农村税费改前大幅增加，而乡镇财政的专业人员偏少。比如调研的某乡镇是一个农业大镇，2009年9548农户，15个村委加1个居委，其财政所编制5人，实有4人，公务员2人，事业编制2人，乡镇财政压力较大。同时，乡镇财政干部专业人员少，乡镇财政工作人员的整体素质偏低，比如调研的某镇财政所，5名员工，其中两人是转业军人。
　　（四）财政人员流动性强，工作激励不足
　　乡镇和县（区）政府在乡镇财政的人事、财务、机构设置方面具有双重管辖权，这加强了乡镇财政业务骨干向财政系统外的流动性，影响了财政整体管理工作的规范性和连续性。在干部升迁方面，除了少数关键职能部门的领导和业务能力很突出的干部外，一般的财政干部几乎就没有机会流动，从参加工作到退休，一辈子都在同一地方工作，工作内容不变，工作职务不变，工作无活力也没有动力。在调研的所有财政所共同反映：乡镇财政所是事业编制，而县财政局是行政编制，上下级的人员不能流动；七站八所很多都已升为副科级（领导为副科），而财政所是股，参照公务员管理。
　　（五）乡镇财务管理不够规范
　　一是镇的财政管理职能被分解和削弱，其资金管理的对象只有乡镇预算内资金，而规模很大的乡镇预算外资金却在乡镇财政的管理范围之外循环，得不到有效的管理和监督；二是报账手续不健全、不规范，财政资金通常采用暂存暂付的方式来核算，有时会将一项收入记入多个子科目；三是“小金库”时常出现；四是乡镇财政所的会计管理机构几近瘫痪，有的乡镇财政所干脆没有会计管理机构，有的乡镇财政所有机构而无专职会计干部，有的乡镇财政所有专职会计干部但业务素质较低，这使得乡镇财政对乡镇企业、村办企业和村级财务的会计管理流于形式，缺乏有效的管理和监督。
　　二、广东省乡镇财政困境的原因分析
　　造成广东省乡镇财政管理问题的原因是综合的、复杂的。客观上讲，不发达地区乡镇经济发展步伐趋缓和农业经济发展落后是乡镇财政面临困境的根本原因，但也涉及财政体制、行政管理等方面，既有历史上的遗留因素也有现实上存在的原因。
　　（一）乡镇经济发展缓慢，财源不足
　　广东是经济大省，也是全国发达省份之一，但是除了珠三角外，大多数乡镇仍以农业为主，产品制造业和服务业的发展相对落后，乡镇企业的发展远远没有达到形成产业体系的规模。尤其是在一些粤北山区，除了少数城关镇外，农业仍处于传统农业阶段，各乡镇还没有形成有特色的、能够做大做强的种植业和养殖业。而广东省欠发达地区主要依靠当地的农业来获得收入，乡镇财政来源肯定严峻。
　　（二）取消农业税加重乡镇财政困境
　　农村税费综合改革以前，乡镇政府拥有收取行政事业规费的“权利”，可以通过收取规费的途径来获得非税收入，从而弥补财政收支出现的缺口。税费改革政策将乡镇政府的这种收取规费的“权利”予以取消，切断了这一弥补财政收支缺口的传统渠道，进一步加剧了乡镇的财政困境。
　　（三）事权、财权的划分制度不完善
　　分税制使得中央财政收入的比重大幅提高，地方财政收入的比重大幅降低，省、市、县模仿中央的这种做法，把这种财政收入分享趋势层层往下推广和延伸，形成了上级政府集中大部分财政资金的财政管理逻辑，作为基层的乡镇财力肯定大大削弱。另一方面，在财权被上级政府逐级向上集中的同时，基本事权却逐级向下推移，对于最低级的乡镇政府就面临履行事权所需的财力与其可利用财力的高度不匹配的困境，并且乡镇政府所要履行的诸如农村基础建设、社会保障等基本事权，大都具有刚性特征，这进一步加剧了乡镇财政的财权与事权的矛盾，乡镇财政的困境更加恶化。
　　（四）转移支付制度不够规范和完善
　　我国转移支付中的税收返还制度的资金分配方式是根据税收收入来源地进行的，乡镇经济发展越好、越富裕，两税收入的增长就越快，上级的税收返还资金量也就越大，因此税收返还不仅没有起到削平经济发达乡镇与落后乡镇财力水平的差距，反而使乡镇间财力的不平衡性进一步恶化。在专项资金分配制度的构架上，相对于欠发达乡镇，经济富裕乡镇往往具有更大的资金配套能力，导致大量的专项资金涌向经济发达乡镇，专项资金分配仍然起不到均衡乡镇财力的作用。即便是有些欠发达乡镇得到财政专项补助，但通常需要该乡镇安排一定比例的专项配套资金，这更加重了乡镇的财政困难。
　　（五）财税体制不健全，乡镇财政实力较差
　　分税制的执行造成乡镇仅拥有一些零星税种的征收权，极度分散的零星税种使得税收征管难度加大、税收结算日益复杂，导致乡镇税收征收困难，降低了乡镇可用财力。财政收入的增长落后于税收收入的增长使得在财政包干下的乡镇财税收入全额上缴，更增加了乡镇财政困难。在乡镇非税收入方面，对于诸如农机费、矿产资源费等主要费种，收入可观，但实行的是垂直管理制度，由县级相关部门进行征收，留给乡镇财政的非税收入也相对较少。
　　（六）乡镇财政预算监督力度有待加强
　　乡镇财政预算是乡镇财政管理的有机组成部分，是配置、分配乡镇财政资金的计划、执行和监督体系。乡镇政府一定时期内的财政预算必须经过乡镇人民代表大会的审查并通过，必须成为财政收支行为的准则，不经过严格的程序，任何人也不得随意变动。但在实际操作过程中，乡镇人大缺乏监督财政的意识，也没有这方面的成熟经验可以凭借，其工作往往流于形式，仅在程序上对预算方案进行批准和确认，起不到严格审议财政预算的作用；在财政预算的执行方面，乡镇人大的监督也远远不够，部分乡镇在执行预算的实际过程中存在违背预算的行为，结果导致决算与预算之间存在较大差异，加重了乡镇财政预算外支出的负担。
　　三、广东省走出乡镇财政管理困境的对策
　　在促进社会和谐，建设幸福广东的原则下，必须进一步加强乡镇财政管理，深化乡镇财政制度改革，摆脱乡镇财政困境，使乡镇财政能够更好的履行提供农村公共产品的基层职能。
　　（一）做大乡镇财源规模，培植乡镇税源经济
　　乡镇财源是乡镇税源的重要有机组成部分，是乡镇财政收入的源头，是保障乡镇财政职能顺利实现的前提条件。培育适合当地的税源经济，要按照市场经济和当地实际的要求，调整并优化农村经济结构，推进农业的转型升级，推动农业产业化经营，同时大力发展农村产品制造业和服务业的发展，优化农村三产结构，提高乡镇经济的综合效益。鼓励个体私营经济的发展，以资产或劳动力为介质促使农民与企业合作，走合作化经营的模式，培养乡镇经济的龙头企业，大力推进农村经济新的增长点建设，多层次、多角度和多主体的培养乡镇税收主体企业。
　　（二）因地制宜实施乡财县管，科学设置乡镇组织机构
　　结合本地实际推进“镇财县管”模式改革，通过管理模式的改革促进乡镇财政管理方式的优化和升级，使得乡镇财政收支行为逐步规范，基本支出需求得到保障，从而缓解乡镇财政困难。在村级财务管理中把民主管理、民主决策和民主监督落到实处，尊重村民意愿，在资产所有权、经营权、处置权和财务审批权不变的条件下，根据实际情况选择合适的村财镇管模式。建议县财政局要逐步规范化、制度化的对乡镇财政所的所有管理权进行归口管理，对乡镇财政所进行垂直管理，重新对乡镇财政职能进行合理定位、对乡镇财政所的管理权责进一步明确，弥补过去乡镇主管乡镇财政所时的不足。改善乡镇财政人员的激励手段，营造待遇公平、交流顺畅、优化配置和提高发展空间的激励环境，诱发乡镇财政人员专心、安心、热心财政工作的激情。
　　（三）优化转移支付制度，加强转移支付管理
　　应在基数法的基础之上，逐步扩大因素法的运用，逐步实现用因素法替代基数法做为转移支付的统一标准。对现行的乡镇专项拨款进行清理和调整，优化专项拨款结构，继续安排乡镇承担省级政府事权的专项拨款，对属于省级和乡镇共同的事权的专项拨款，按照事权的负担比例继续安排，省级财政不再安排属于乡镇事权的专项拨款；不再安排一次性的带照顾性质和已补到位或已到原定补助期限的专项拨款。在优化结构的基础上，继续稳定对义务教育、农业科技产业化、救灾等方面的投入，确保困难农民基本生活费补助等社会保障类支出，加大对支援粤北不发达地区、天然保护工程等资金投入。不断加强并完善横向转移支付，广东省地区财力差异有扩大的趋势，客观上要求横向转移支付的快速发展，富裕的珠三角地区有可能也有能力向粤西北贫困地区转移财力。
　　（四）完善预算管理制度，硬化乡镇预算约束
　　乡镇预算的内容必须包括所有的乡镇政府的各类收支，并和上下级财政部门的预算科目一一对应，形成完整的县乡预算体系，乡镇政府本身及所属各部门各单位的预算要包含详细的预算表和预算说明书，要包含所有收支项目。全面推行“零基预算法”，逐步取消“基数加增长法”，在本地人民和上级政府的监督下进行预算，各级人民代表大会要起到实质性的预算监督作用，做到预算内容公开，预算编制过程透明，预算程序合法，预算需经同级人大逐项审核批准，预算的执行必须具有刚性约束，不能随意擅自调整预算。同时，审计部门要随时随地的对乡镇财政预算的执行、决算实行严格的审计监督。
　　（五）规范业务操作流程，强化财政监督职能
　　按照财政部印发的《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》，强化乡镇财政资金监管职责，充分发挥乡镇财政监管的优势，对财政政策执行情况、专项资金使用情况和规费征收情况进行监督，对乡镇预算单位编制、人员、预算执行情况进行监督，促使财政资金高效运行，促进财政政策贯彻落实。对项目进行事前（论证、立项、申报）、事中（资金拨付）、事后(工程验收)的全程监管，通过立专户、单账来保障专款专用。建立村组基础信息库，对涉农补贴对象的资格进行严格审核，对相关站所提供的补助发放名单进行复核，完善“一卡（折）通”发放机制。
　　（六）加大人员培训力度，培养专业型财政干部
　　完善乡镇财政人员培训机制，要把培训经费列入每年的财政预算中，由市级以上财政或相关部门组织对乡镇财政所长和业务骨干的培训，由县级财政或相关部门组织其他财政人员进行培训。要按照拟培训对象的层次、年龄，有针对性、分批的进行轮训，建立培训长期开展的有效机制。建立起科学的学习考核与反馈机制，把培训学习效果作为人才提拔和年度考核的重要依据。把政治素质高、业务能力强的专业财政人员充实到乡镇财政管理队伍，并靠合理的激励制度和公正的考核制度来稳定他们，从而提高乡镇财政人员的整体素质，解决基层财政所存在的人才短缺问题。
　　参考文献：
　　①金敏. 我国乡镇财政建设的问题及对策[J]. 北京理工大学学报：社会科学版，2007（3）
　　②郑惠. 加强乡镇财务管理的对策思考[J]．现代商业，2008（12）
　　③尹宗成. 全面取消农业税后完善乡镇财政体制的探讨[J]．乡镇经济，2005（1）
　　④姜体鹏等. 关于贫困县乡镇财政所建设问题的调查[J]．西部财会，2010（7）
　　⑤张耀民. 推进乡镇财政管理体制改革：贫困地区基层财政建设的关键[J]．西部财会，2011（6）
　　⑥汪恭礼．宣州“乡改”访谈录[J]．地方财政研究，2008（4）
　　⑦姚爱科. 论我国乡镇政权中的财政管理[J]．边疆经济与文化，2005（3）
　　⑧焦国华．分税制：问题与对策[J]．辽宁财专学报，2003（6）
　　⑨广东省财政厅会计研究会．广东省直管县财政管理方式改革研究[J]．预算管理与会计，2011（6）
　　⑩肖东平. 推进山东省县乡财政体制改革问题研究[J]．经济研究参考，2009（44）
　　（王海，1976年生，河南叶县人，暨南大学经济学院博士。研究方向：财政理论与政策。林在进，1985年生，暨南大学产业经济研究院博士。研究方向：产业结