中西部地区两型农业的发展着力点

　　摘要：我国农业面临增长方式粗放、发展速度缓慢、浪费资源和污染环境严重等可持续发展难题，中西部地区尤为突出。农业水土资源短缺形势严峻、农业生态环境恶化不断加剧、农业集约化经营程度十分低下使中西部地区发展两型农业显得十分必要与紧迫；农业科技支撑不够、农业人力资源严重短缺、农业资金投入不足是当前中西部地区两型农业发展的主要问题。针对这些问题与现状，文章提出了中西部地区发展两型农业的着力点是需要政府加强财政金融政策。
　　关键词：中西部；两型农业；财政政策；金融政策
　　中图分类号：F320
　　当前我国农业面临增长方式粗放、发展速度缓慢、浪费资源和污染环境严重等可持续发展难题，中西部地区尤为突出。根据十七届三中全会公报，发展两型农业不仅有助于解决农业可持续发展难题，而且有助于推动两型社会的建设进程。所谓两型农业，是在科学发展观的指导下，紧紧围绕农业发展方式转变，以节约型农业生产技术和友好型生态环境塑造一体化开发模式为中心，以科技支撑为依托，以科学文化素质较高的农民为主体，以提高资源利用效率和生态环境保护为核心，最终实现经济、社会和生态综合效益最优。
　　
　　一、中西部地区发展两型农业的必要性和紧迫性
　　中西部地区农业水土资源短缺形势严峻、农业生态环境恶化不断加剧、农业集约化经营程度低下，因此发展两型农业具有必要性与紧迫性。
　　（一）农业水土资源短缺形势严峻
　　“光、热、水、土、气”是农业生产必须依靠的最基本的自然资源。任何一个资源的利用程度都会影响着农业的生产水平。在工业化、城市化进程不断加快的情况下，农业耕地资源非农化现象日趋严重。1996-2008年，中西部地区耕地总面积由97491.3千公顷减少至91308.2千公顷，年均减少363.6千公顷；人均耕地面积由1.9亩降至1.7亩，降幅达10.5%。①中西部地区耕地质量现状同样令人堪忧，表现为三方面：一是原有优质耕地比例不高，二是耕地质量下降趋势明显，三是土壤污染十分严重。
　　中西部地区水资源的情况也不容乐观。1999-2008年，中西部地区水资源总量从22995.4亿立方米下降到21693.3亿立方米，下降速度是全国的2倍多。其中，地下水资源降幅为6.81%，而全国同期降幅仅为3.15%。②2009年中西部地区水资源状况进一步恶化，人均水资源占有量降幅高达12.31%。其中，宁夏人均水资源占有量仅为全国平均水平的7.46%。缺水引发的干旱频频发生。2009年中西部地区受旱成灾率超过60%的省份有4个，而山西、吉林、新疆受旱成灾率增幅高达22.49%、24.89%和14.43%。③
　　（二）农业生态环境恶化不断加剧
　　农业生态环境的优劣不仅决定了农业生产活动能否正常进行，而且决定着农产品是否满足人们生产生活消费安全。近年来农业生态环境的恶化越来越不利于农业和农村的发展。工业“三废”污染方面，2009年中西部地区工业和生活二氧化硫排放量为1422.4万吨，比1998年增加了878.0万吨，其增速是全国的1.6倍；37.6%的城市生活垃圾未能进行无害化处理而放置在城市周边的农村地区，造成农业生态环境污染。④
　　农业生产过程污染严重。一是畜禽粪便耕地负载水平过高。2009年中西部地区未经处理而直接排放的畜禽粪便初步估计高达14.96亿吨，总氮含量高达629.09万吨，总磷含量高达155.16万吨。⑤二是化肥投入过多。2009年中西部地区氮肥折纯投入总量为1522.8万吨，磷肥为580万吨。因此，中西部地区平均每公顷耕地年负载氮总量235.67千克，年负载磷总量80.51千克，远高于欧盟规定的170千克和35千克的极限值。三是农药污染相当突出。2009年中西部地区平均每公顷用药11.15千克，而湖北、湖南、江西三省更是高达30千克以上。由于我国农药施用有效利用率低，70%的农药直接渗透到环境中，长期危害环境和人类健康。
　　（三）农业集约化经营程度十分低下
　　推进农业经营方式由传统粗放型向现代集约型转变，是实现两型农业的根本途径。当前中西部地区农业集约化水平仍旧很低。一是农业投入集约化程度非常低。从单位耕地面积的农业投入来看，2009年中西部的地区每千公顷耕地投入农业劳动力人数为2216人，远多于世界水平⑥909.09人，而世界最高水平美国仅为16人。二是农业产出集约化程度非常低。⑦2008年中西部地区每公顷谷物产量为5440.6千克，仅为全国平均水平的98.06%，是世界最高水平埃及的65.49%，相当于日本的90.42%、韩国的77.02%。其中，稻谷、小麦、玉米单位产量分别仅是世界最高水平埃及、荷兰、以色列的67.06%、51.31%、33.96%。三是农业劳动生产率非常低。⑧从农业劳动力人均负担人口来看，2007年世界农业劳动力人均负担5.18人，而我国仅为4.20人，中西部地区更低至3.77人，远低于英国的124.76人和美国的113.07人。从农业劳动力年人均产出来看，2008年中西部地区年年人均产值不足3000美元，相当于全国平均水平的90%，仅为发达国家的几十分之一；年人均谷物产量为1631.95千克，年人均肉类生产量为223.70千克，仅及世界最高水平美国的1.07%和1.41%。
　　
　　二、中西部地区两型农业发展困境
　　中西部地区两型农业发展中存在农业科技支撑不够、农业人力资源严重短缺、农业资金投入不足等亟待解决的问题。
　　
　　（一）农业科技支撑不够
　　农业科技是推动两型农业发展的关键因素之一。既要加强对资源节约型和环境友好型农业技术的开发力度，更要做好技术的推广和应用转化。然而，当前我国中西部地区农业科技研究和科技推广的费用结构扭曲，农业科技成果闲置率高，成为两型农业发展的瓶颈。具体来讲，一是围绕水、土、气和生物等重点农业资源，节水、节地等新品种选育、节药技术推广、资源节约高效利用、有毒有害原材料替代技术、能量梯级利用技术、废弃物资源化技术、农村生活消费绿色技术以及产业链延伸技术和相关连接技术的研发力度不够。二是多数先进成熟的环境保护和资源节约综合利用新技术、新产品，尤其是农业生物技术，没有实现产业化转化。中西部地区农业科技成果转化率不足20%，其农业科技进步贡献率不足40%，远低于全国平均水平50%。与世界发达国家70～80%的农业科技进步贡献率相比，中西部地区更是低了30～40个百分点。
　　（二）农业人力资源严重短缺
　　农业人力资源是农业生产的主体，也是农业科学技术转化的重要载体。农业人力资源主要由农民、农业科研人员和推广人员组成。首先，作为农业生产主体，农户的受教育程度、科技知识水平对两型农业发展水平具有直接影响。2009年中西部地区农业劳动力中，小学文化程度和文盲、半文盲占38.5%，高于全国平均水平8个百分点；初中文化程度占48.3%，高中以上文化程度仅占12%，大专以上只有1.4%，明显低于全国平均水平。与发达国家农业劳动力受教育年限平均已达12～14年相比，中西部地区农业劳动力受教育却不足8年。其次，农民成人文化技术培训是提高农业生产者科学文化素质的重要渠道之一。2008年，中西部地区农民成人文化技术培训占农业劳动力的比重仅为23.7%，低于全国平均水平。其中，湖南、广西两省参加成人教育人次更少，不到农业劳动力总量的2%。农业劳动力文化水平较低，不利于新知识、新技术的学习和应用，如科学施肥技术、科学施药技术、土壤改良技术、废弃物综合利用等农业资源利用方式的转换。此外，作为农业科技创新推广的主力军，中西部地区农业科研人员和推广人员专业素质也不容乐观。绝大多数基层农业科研人员不具备相关专业学历，具有大专以上学历的农技推广人员不足1/5。同时，农技和推广人员知识更新十分匮乏。
　　
　　（三）农业资金投入不足
　　在两型农业发展过程中，无论是农业科技创新，还是农业人才培养、农业综合开发都需要大量的资金投入。农业资金投入长期不足是困扰中西部地区农业发展的突出问题。农业科研投入来看，国际上通常用投资强度⑨来衡量政府对农业科研的投入水平。联合国粮农组织认为，当农业科研投资强度达2%左右，才能使农业与国民经济其他部门的发展相协调。1978-2006年，我国平均农业科研强度仅为0.04%，农业科技投入占财政农业投入比例平均仅为0.88%。其中，农业科技三项费用占国家财政科技三项费用总支出的比重由1978年的4.16%下降至2006年的2.75%。⑩农村教育投入来看，2008年中西部地区农村教育国家财政性经费仅占地区生产总值的0.74%（其中：农村小学占0.45%，农村初中占0.26%，农村高中占0.02%），与国家财政性教育经费占GDP的3.33%相比，中西部地区农村教育投入严重不足。!国家农业综合开发项目投入一直是中西部地区生产建设最主要经费来源。2007年中西部地区农业综合开发项目资金投入为1815.57亿元，比2006年增长222.86亿元，达到历史最好水平。2008年却陡然降至232.76亿元，仅是上一年投资水平的12.82%。其中，中央财政投入经费减少了85.98%，地方财政投入经费减少了89.06%。@可见，国家财政支农投入力度不够，增长稳定性很差。
　　
　　三、财政金融对策：中西部地区发展两型农业的着力点
　　两型农业的提出与实施是农业领域的重大变革。不论是农业科研创新，还是农业人才培育，中西部地区两型农业发展面临资金严重不足、缺乏市场资金吸引能力的困境，需要政府加强财政金融支持力度。
　　（一）财政对策
　　政府是中西部地区两型农业发展资金投入的主体。《农业法》规定，政府财政农业支出的增长要高于同期财政经常性收入的增长。目前，中西部地区政府农业投资的增长并未达到的要求。而且，即使达到了《农业法》所规定的每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长的要求，政府对农业的支持总量仍是低水平的。此外，对财政农业支出的绩效评价机制也比较薄弱，财政支农投入的后续使用的动态监控和管理不太注重，影响了财政支农支出的效益。因此，要从战略高度重视两型农业财政投入。一是围绕两型社会建设的要求，改革国家财政分配结构，规定各级政府对两型农业发展的投资额度，列入财政预算，并逐步细化两型农业财政支农投入具体项目，如农业科研、农业科技推广应用、农村基础设施建设和农村教育与培训等投入比重，构建两型农业财政投入稳定增长长效机制。二是以发展“优、特、绿、高”现代农业为导向，构建“两型”重点突出的财政支农投资结构。通过税收优惠、财政补贴、财政贴息、以奖代补、设立重点领域专项引导资金等综合财政手段，鼓励和吸引社会、企业和个人投资，从整体上建立多元投入机制，对资源节约型和环境友好型的农业技术扩散与推广、农业节能机械装备、无害化农业投入品、农村生活消费绿色技术等提供资金支持。三是建立持续稳定的生态补偿机制，减缓中西部地区贫困-生态脆弱区因生存压力而破坏生态环境的经济活动。根据谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复的原则，各级政府应适当安排国家发展专项资金，通过财政转移支付，引导农民集约利用土地资源、水资源、林（草）场资源等，改变传统“涸泽而渔焚林而猎”的生产观念，实现农业生产两型化管理和农村生活消费绿色化转变。四是加强支农资金动态监控和管理。应建立专门机构，对财政支农投入从拨付、使用到绩效评估各环节实施全程动态监控和管理，确保财政资金发挥最佳效益。
　　（二）金融对策
　　发展两型农业单纯依靠财政投入远远不够，需要进一步加强农村金融市场、农村金融制度和农业经营风险管理体系等金融生态建设，通过财政补贴、财政贴息、税收优惠等财政激励手段，着力培育农村金融市场，大力发展新型农村金融机构，积极开展绿色信贷，提高两型农业发展所需资金配置效率。一是建立节约型环保风险监测、识别、评估、预警、防范机制，突出生态环境因素对企业信用评级授信的影响。对于资源节约型和环境友好型农业产业或项目，通过利率优惠、贷款额度、贷款审批绿色通道等优惠措施，优化农村信贷结构，加大两型农业项目信贷投入。二是突出对循环生态农业的信贷支持，确保农村信贷资金用于两型农业建设。即利用财政贴息、税收优惠等激励手段，为两型农业尤其是循环生态农业发展提供资金信贷服务。重点支持中西部地区粮、猪、棉等优势产业发展，形成粮油、特色农产品、畜牧产品生产基地，发展农业产业化龙头企业，建设循环型农业产业化园区，构建现代农业产业体系。三是在继续巩固传统金融机构信贷服务的基础上，加大高效特色产业、高效园艺业、休闲观光农业和乡村旅游业等农村新兴服务产业信贷支持，大力发展新型农村金融机构，促进农村金融增量改革，不断创新农户小额信用贷款、担保贷款、联保贷款，扩展对两型农业信贷服务的广度和深度，提高农村资金配置效率。此外，由于农业天然弱质和农民、乡镇企业缺乏有效信贷担保的特点，政府应加强农业风险控制，完善农业保险体系；同时，建立财政金融信贷支农模式，由省级财政联合市、县、区级财政出资，组建农业信用担保有限公司，为两型农业信贷提供专门的信用担保。
　　
　　注释：
　　① 根据《中国统计年鉴》（2010/1997版）整理计算而得。
　　② 根据《中国统计年鉴》（2010版）和《中国水资源公报》（1999版）整理计算而得。
　　③ 根据《中国农村统计年鉴》（2010/2009/2000版）整理计算而得。
　　④ 根据《中国统计年鉴》（2010版）整理计算而得。
　　⑤ 根据《中国农村统计年鉴》（2010版）整理计算而得，估算方法参见王方浩等.中国畜禽粪便产生量估算及环境效应.中国环境科学.2