“十一五”时期全国营造林发展状况分析——以全国营造林综合核查成果数据为依据

桂来庭，张 敏，张万林，饶日光，蒋爱军，韦希勤，胡继平

(1．国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙410014;2．国家林业局森林资源管理司，北京100714;3．国家林业局西北林业调查规划设计院，西安710048;4．国家林业局调查规划院，北京100714;5．国家林业局华东林业调查规划设计院，杭州310019)

“十一五”时期全国营造林发展状况分析
——以全国营造林综合核查成果数据为依据

桂来庭1，张 敏2，张万林1，饶日光3，蒋爱军4，韦希勤5，胡继平4

(1．国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙410014;2．国家林业局森林资源管理司，北京100714;3．国家林业局西北林业调查规划设计院，西安710048;4．国家林业局调查规划院，北京100714;5．国家林业局华东林业调查规划设计院，杭州310019)

依据全国营造林综合核查结果，从营造林发展规模及特点、营造林质量、营造林管理等三个方面，阐述了“十一五”时期全国营造林发展状况;并针对存在的问题，提出了实行差别化造林投资政策、建立营造林因灾受损补偿制度、继续加大封山育林在林业生态建设中的比重和提倡混交林造林等四个方面的建议。

营造林;综合核查;分析;建议

引言

营造林是林业发展的基础，长期以来在国土绿化、生态建设和林业产业发展中发挥了重要作用。“十一五”时期，全国营造林工作顺应时代变革，围绕党和国家的大政方针，按照国家林业局“发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展”总体思路，为实施以生态建设为主的林业发展战略做出了重要贡献。本文主要根据2006年至2011年国家林业局组织开展的全国营造林综合核查(以下简称综合核查)成果，介绍“十一五”时期我国营造林发展状况，提示存在的主要问题，并提出对策建议。

综合核查包括实绩核查与成效核查两大部分，实绩核查是对上一年度营造林的核查，成效核查则是对营造林达到一定年限时的成效情况的核查。综合核查范围涉及除西藏以外的30个省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团和4个森工(林业)集团公司等共计35个省级单位。2008年受南方雨雪冰冻灾害和汶川特大地震灾害影响，综合核查暂停一年，后按正常核查工作量20%的比例进行补查，对2007年度全国营造林核实总面积和合格总面积进行了测算，但未测算各营造林方式及林业重点工程营造林面积;2009年为支援灾后恢复重建工作，核查范围不包括国务院确定的地震灾害中51个极重和重灾区县及灾区的6个森工企业。2006—2010年度营造林实绩累计抽查1 263个县级单位，3 407个乡级单位，共抽查营造林面积84.32万hm2(包括人工造林更新、封山育林和飞播造林)，小班(播区)13．06万个;相关年度营造林成效累计抽查935个县级单位，1 711个乡级单位，共抽查营造林面积66．77 万 hm2，小班(播区)6．17 万个。

1 “十一五”营造林发展规模及主要特点

1．1 营造林规模呈明显上升趋势

“十一五”期间，全国营造林上报面积2 771．15万hm2，核实面积2 598．59 万 hm2，合格面积 2 335．45 万hm2。从各年度的情况来看，2006和2007年度，由于林业重点工程营造林任务政策性调整，全国营造林规模(核实面积)不足440万hm2，但从2008年起稳定在530万hm2以上，其中2009和2010年度营造林核实面积均达到600万hm2。营造林规模呈明显上升趋势(图1)，期末较期初增长52．7%，期内年平均增幅为13．2%。

1．2 林业重点工程营造林占主导地位

图1 “十一五”全国营造林面积变化趋势图

核查年度内(指2006年、2008年、2009年和2010年，下同)，天然林资源保护工程、退耕还林工程、三北防护林工程、长江防护林工程(含长江流域防护林、沿海防护林、珠江流域防护林、太行山绿化、平原绿化等子工程)、京津风沙源治理工程和速生丰产用材林基地建设工程等六大林业重点工程营造林上报总面积为1 450．13 万 hm2，核实面积 1 324．37 万 hm2，合格面积1 180．14万hm2。各年度林业重点工程营造林核实面积占全国的比例在54．4% ～68．5%之间，核查年度内全国有50．6%的人工造林(更新)面积、77.4%的封山育林面积和97．3%的飞播造林面积为林业重点工程所实施，林业重点工程在生态建设中发挥了主导作用。

1．3 非公有制造林继续壮大

“十一五”时期，各地深入贯彻落实中央林业决定和中央林业会议精神，积极推进集体林权制度改革，出台了一系列政策措施，促进林业改革和发展。随着林业政策机制的配套完善和政策作用的显现，特别是集体林权制度改革的深入开展，确立了农民在林业经营中的主体地位，调动了广大农民和社会各界参与林业发展的积极性，全社会投资造林热情高涨，以个体为主的非公有制造林继续壮大，加速了森林资源培育进程。根据核查结果，“十一五”时期，全国非公有制造林比例在65．1% ～70．5%之间，平均为68．1%。为了解集体林权制度改革后，农村在森林资源培育等方面的发展变化，在2010年和2011年开展综合核查工作的同时，进行了集体林权制度改革专题调研，每年选取8个不同的林改试点示范县，每县访问调查农户90户。两年的调研结果均显示，有50%的样本农户在林改后实施了人工造林。

1．4 木本粮油树种造林面积发展迅速，造林树种更加丰富

造林树种统计结果显示，核桃、板栗、高产油茶等木本粮油林发展迅速，期内核桃造林比例平均达到10．9%;高产油茶林造林比例呈明显上升趋势，2006年为0．1%，2008年度为0．3%，2009年和2010年度分别提高到1．2%和4．2%。生物质能源林和珍贵用材林培育得到重视，2008—2010年3个年度全国生物质能源林造林比例分别为2．7%，2．8%和0．6%;珍贵用材林造林比例分别为1．8%，0．1%和0．7%。沙区继续推进沙柳、柠条、柽柳等适生灌木林树种造林，“十一五”期间，沙区灌木林造林在全国造林面积中的比例平均达到9．9%。随着滨海湿地生态系统保护的加强，红树林造林也得到发展，2006年造林比例为0.1%，2008年为 0．02%，2009年为 0．1%。此外，一些地区还突出乡土阔叶树种造林，如浙江省“十一五”期间乡土阔叶树种造林比例一直保持在37%以上，其中，2006年度达到52．8%，2009 年度达到67．2%;广东省逐步改变了以桉树、国外松等外来树种为主要造林树种的状况，乡土阔叶树种造林比例逐年提高，2006年和2008年度分别只有9．1%和13．9%，2009年和2010年度分别提高到50.0%和51．7%，特别是在重点工程(沿海防护林和珠江流域防护林)建设中，坚持了生态优先原则，乡土阔叶树种造林比例高，2006年度为55．5%，2008和2009两个年度均达到100%，2010年度为90．1%。

1．5 地方生态建设力度加大、促进营造林发展

“十一五”时期，各地认真贯彻落实中央关于建设生态文明的战略决策，确立生态立省、生态兴省、生态强省的发展战略，在稳步推进国家林业重点工程的同时，纷纷启动省级林业重点工程，形成了地方工程与国家重点工程一齐上的良好局面。按一般人工造林(更新)统计，省级林业重点工程造林的贡献，主要体现在一般人工造林(更新)规模增长和质量提高两个方面。在规模上，“十一五”时期全国一般人工造林(更新)核实面积达到825．20万 hm2，比“十五”增加201．85万hm2;期内各年度的规模总体上呈明显上升趋势，期末比期初增长了91．7%，年均增幅为22．9%;规模的增长也提高了一般人工造林(更新)在“十一五”全国人工造林(更新)核实总面积中的比例，达到49．1%，比“十五”高出25．8个百分点。在造林质量方面，面积合格率平均达到90．8%，高出全国2．3个百分点，高出国家林业重点工程4．1个百分点。一般人工造林(更新)质量高于国家重点工程，其中一个重要原因是地方造林投资标准要高于国家标准。为弥补造林投资的不足，一些地方采取了地方工程与国家重点工程捆绑实施的措施，为提高造林总体质量提供了有力保障。如北京市高投入、高标准实施生态建设，全市人工造林(更新)面积合格率连续4年保持在100%;山西省对省内六大工程保持高位推动态势，每年投资超过50亿元，荒山造林投资标准达到500元/亩，“十一五”期间全省人工造林(更新)面积合格率平均达到93．1%，高出“十五”期间年度最高合格率0．4个百分点。

2 “十一五”全国营造林质量状况

2．1 营造林面积核实率保持较高水平

面积核实率直接反映营造林上报面积的准确性。2006—2010年度全国营造林面积总体核实率依次为90．5%，95．4%，94．1%，94．0%，94．3%。其中:人工造林(更新)面积核实率依次为 93．1%，94．6%，93.0%，93．2%，92．5%;封山育林面积核实率依次为86．3%，97．0%，94．0%，95．5%，96．2%;飞播造林面积核实率依次为 86．0%，98．9%，94．6%，98．0%，99.7%。

上述结果表明，“十一五”期间，全国营造林面积总体核实率一直保持在90%以上，平均达到93．6%，比“十五”平均水平提高了9．0个百分点，比核查之初的2001年度提高了33．4个百分点。面积核实率能稳定在较高水平，主要是在综合核查的促进下，营造林管理工作得到了加强，有效遏制了营造林面积中的“四大差”问题(指营造林面积的年度重复、工程重复、造林单位重复、营造林方式重复)，保障了上报面积的准确性。2001年以来全国营造林核实率变化情况详见图2。

2．2 营造林总体合格率呈逐渐提高趋势，自然灾害对人工造林质量影响较大

2006—2010年度全国营造林面积总体合格率(指核实面积的合格率，下同)依次为88．2%，88．4%，86.3%，90．0%，95．1%。其中:人工造林(更新)合格率依次为 88．9%，89．8%，82．9% ，87．3%，94．8%;封山育林合格率依次为86．6% ，86．7% ，93．7% ，98．3% ，99．0%;飞播造林合格率依次为 56．1%，76．5%，53.0% ，64．5% ，56．0% 。

期内，营造林总体合格率平均值为89．6%，比“十五”提高了3个百分点，但年度间变化差异大。从图3可知，营造林总体合格率在2006—2008年度一直处于下滑阶段，其中2008年度仅86．3%，仅高于2001年度的74．6%，比2002年度还低0．1个百分点，是10年内的次低点。2009年度回升到90．0%，2010年度提高到95．0%，创下自2001年以来的最好水平。

图2 近10年全国营造林核实率变化图

图3 近10年全国营造林合格率变化图

2006—2008年度营造林总体合格率下行，主要受人工造林(更新)质量下滑的影响。由于干旱等极端气候灾害频繁发生，加之宜林地质量越来越差、造林难度越来越大，导致“十一五”人工造林(更新)平均合格率只有88．7%，比“十五”下降了0．8个百分点，其中2008年度与核查之初的2001年度同为10年内的最低点，2006年和2009年两个年度也未达到2002年度89%的水平。

2．3 营造林综合成效率较高、成效规模可观

经核查，“十一五”以前的营造林在2006年、2007年、2009年和2010年(2008年未开展成效核查)达到成效核查年限的综合成效率(指核实面积的成效率)分别为 87．6%，87．40%，92．70%，90．20%;成效面积分别为 982．29 万 hm2，843．85 万 hm2，483．03 万 hm2，398．48万hm2。从质量上看，综合成效率稳中有升，4年平均综合成效率达89．5%，与“十一五”期间营造林总体合格率水平相当;从规模上看，4年中营造林成效总面积达2 707．65万hm2，其中人工造林(更新)保存总面积达1 748．06万hm2，为未来森林资源增长储备了可观的后备资源。

3 “十一五”全国营造林管理状况

“十一五”期间，以县级自查、省级检查为基础的地方营造林质量监管体系日臻完善，部分省份借鉴综合核查方式，变单项检查为多项检查，综合考核营造林建设成效;“3S”技术得到推广应用，营造林信息化管理水平有了提高;项目法人制、招投标制、监理制和报账制得到落实，工程管理保持较高水平，林业重点工程造林作业设计率、建档率、检查验收率均在98%以上;专业队造林普及程度大幅提高，一些地方实行了造林资质认证制度，管理逐步规范;“三分造、七分管”的原则坚持较好，各年度新造林管护率均稳定在95%以上。面对气候干旱、立地条件差等困难，坚持科学造林，研究探索生态治理模式，推广应用生根粉、保水剂、坐水覆膜、径流整地等抗旱保墒实用技术;在种苗质量方面，普及使用了容器苗造林，油茶、珍贵用材林树种等良种繁育取得进展，成功用于造林;一些地区还使用机械作业，建设作业道路、水利灌溉等配套设施，提高了造林保障能力。

4 问题提示与对策建议

4．1 西部地区造林投入标准低与造林难度大的矛盾突出，应实行差别化的投资政策

根据核查结果，“十一五”时期西部地区12个省级单位营造林核实面积占全国的56．0%，是我国生态建设的主战场，这一格局在“十二五”仍将继续。第七次森林资源连续清查表明，我国现有宜林地质量好的仅占13%，质量差的占52%，且有60%分布在内蒙古和西北地区。同时，石漠化严重地区也主要分布在西部。西部地区造林任务重、难度大，但目前国家造林投资标准较低，迫切需要加大资金投入。建议综合考虑地理环境、降水差异、造林绿化难易程度以及社会经济发展水平，实行差别化的投资政策，西部地区林业重点工程中的生态公益林造林由中央全额投资［1］。

4．2 自然灾害严重影响营造林质量，应建立营造林因灾受损补偿制度

据核查结果，以干旱为主的自然灾害影响2008年度全国人工造林(更新)合格率12．2个百分点和飞播造林合格率25．4个百分点;影响2009年度全国人工造林(更新)合格率10．1个百分点和飞播造林合格率27．7个百分点。自然灾害给营造林造成了重大损失，已成为影响营造林质量的主要因素。但长期以来，国家只有造林补助，缺乏灾害受损补偿政策支持。建议进一步完善政策措施，建立林业救灾长效机制。一是完善政策性森林保险制度，将未成林造林地纳入森林保险范畴，拓展灾害保险种类，提高林业抗风险能力;二是建立自然灾害森林资源损失评估机制，科学制定评估办法，有效组织灾害损失核定，为灾后恢复重建和国家制定救灾政策提供依据;三是完善灾后恢复重建政策措施，对因灾损失的中央投资造林，应重新纳入造林计划，并安排专项资金支持恢复重建［2］。

4．3 封山育林优势尚未充分发挥，应继续加大封山育林在林业生态建设中的比重

近10年核查结果表明，封山育林成效率基本稳定在90%以上，平均达到93．7%，比人工造林(更新)面积保存率平均值高出4．3个百分点。相比人工造林，封山育林具有投资低、效果好、比较效益高的优点，在促进宜林荒山(沙)荒地和受损森林生态系统自我修复、丰富生物多样性、改善森林结构、提高森林质量和综合效益等方面具有不可替代的地位。建议进一步发挥营造林投入比较效益，继续加大封山育林在林业生态建设中的比重，按照因地制宜、分区施策的原则，西部地区以森林植被自然恢复为重点，扩大宜林地、疏林地封育规模，有效增加森林面积;鼓励中东部地区以提高森林质量为重点，积极实施低质低效有林地和灌木林地封山育林，有效增加林分蓄积，形成物种丰富、结构复杂、功能稳定的森林［1］。

4．4 生态公益林混交林造林比例低，应大力提倡混交林造林、培育高质量生态公益林

根据核查结果，“十一五”时期全国生态公益林混交林造林比例平均为33．0%，比“十五”下降了3．8个百分点，其中2008年度和2009年度分别只有25．2%和25．4%，两个年度中均有近1/3的省级单位生态公益林混交林造林比例低于15%。这一状况与营造树种多样、结构复杂、健康稳定的生态公益林的要求还有较大差距。建议分类指导商品林和生态公益林造林，逐步将混交林造林比例纳入重点生态工程造林质量评价指标，避免按商品林培育模式营造生态公益林，同时，加强优良乡土树种培育，丰富造林树种，探索创新混交林营造技术，着力提高生态公益林造林质量。

5 结语

“十一五”时期林业重点工程稳步推进，在生态建设中继续发挥着主导作用;集体林权制度改革激发了广大农民造林、护林的积极性，非公有制造林进一步壮大;生态文明观念深入影响政府决策和社会行动，地方生态建设步伐加快，营造林发展空间进一步拓展;木本粮油林、珍贵用材林、生物质能源林造林成为营造林发展的新亮点，为振兴林业产业打下了基础;营造林科技水平逐步提高、质量管理体系进一步完善，成果巩固取得实效。为进一步发挥营造林在现代林业建设中的重要作用，为如期实现林业“双增”目标提供保障，应实行差别化的投资政策，加大西部地区的造林投入;建立完善政策性森林保险制度，提高营造林应对自然灾害的能力;坚持因地制宜，宜封则封、宜造则造，合理选择植被恢复方式，继续加大封山育林在林业生态建设中的比重;坚持分类指导、生态优先原则，大力提倡混交林造林，为培育高质量的生态公益林打下基础。

［1］张敏，桂来庭，张万林．2011年全国营造林综合核查总报告［R］．北京:国家林业局，2012．

［2］张敏，桂来庭，张万林．2010年全国营造林综合核查总报告［R］．北京:国家林业局，2011．

The Analysis of National Afforestation Development Situation During the“11th Five Year Scheme”Period——Based on the Data of National Afforestation Integrated Verification

GUI Laiting1，ZHANG Min2，ZHANG Wanlin1，RAO Riguang3，JIANG Aijun4，WEI Xiqin5，HU Jiping4
(1．Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China;2．Department of Forestry Resources Management，State Forestry Administration，Beijing 100714，China;3．Northwest Institute of Forest Survey，Planning and Design，State Forestry Administration，Xian 710048，shanxi，China;4．Academy of Forest Inventory and Planning，SFA，Beijing 100714，China;5．East China Forest Inventory and Planning Institute，SFA，Hangzhou 310019，Zhejiang，China)

Based on the data from national afforestation integrated verification，this paper introduced and discussed the development of afforestation during the period of the“11th Five Year Scheme”from aspects of afforested area，afforestation quality，and management．Some suggestions are presented to implement different investment policy for afforestation，to establish compensation mechanism for damaged afforestation area by natural disasters，and to enlarge the ratio of“setting apart hills for tree growing”in forestry ecological construction and to advocate mixed plantation．

Afforestation;integrated verification;analysis;suggestions

F 326．20

B

1003—6075(2012)04—0013—05

2012—09—13

桂来庭(1966—)，男，湖南祁阳人，高级工程师，主要从事森林资源监测工作。