美国构建军民技术融合系统的经验及启示

文/寇 伟

随着科技日新月异的发展，民用技术和军事技术之间的界线越来越模糊，民用领域的高新技术基本上都可以用于军事目的，而高新技术中的信息技术更是具有高度的军民两用性，军民技术融合发展对促进我国战略性产业发展和产业升级起到了积极推动作用，同时也将为武器装备发展提供强有力的技术支撑。据报道，美国商务部和国防部同时列出的关键技术中，有80%是相通的，而俄罗斯的这一比例也达到了70%以上。据国外专家估计，美、英、法、德、日等世界主要发达国家发展信息化武器装备所需要的高新技术，80%—90%来自地方企业，10%—20%来自军方的科研院所。虽然我国军民技术的融合度在近几年有大幅度的提升，但与以美国为代表的先进技术国家相比还有很大的差距。为了更好地推进我国军民技术融合系统的构建和发展，有必要对美国的军民技术融合的基本做法、特点进行较为全面的比较分析，以从中得到启示并借鉴之。

发展军民技术融合的起因及背景

美国大力发展军民两用技术具有明显的应对军费开支削减的背景。二次大战后，美国和前苏联为了争夺世界霸主的地位，以高昂的代价进行扩军备战，军事工业发展到极其庞大的程度，特别是美国的“星球大战”计划和前苏联的“空间防御计划”带来的经济负担十分沉重，并且使其在世界上的经济和科技优势地位受到冲击，从而不得不考虑裁减军费，同时解决军事工业军转民问题。随着前苏联解体，世界格局发生了巨大变化，美国也由此改变国防战略：支持政府各研究机构同工业界合作，大力发展军民两用技术，推动军用技术商业化，促进美国经济增长，同时保护美国的国防工业基础，在武器采购中大量采用民用技术，以降低采购费，加速武器发展；要求新的军事技术的研究，从一开始就要同时考虑到它的民用可能性，就是说要着重发展既能军用又能民用的两用技术。可以看出，美国国防转轨战略的核心是大力发展军民两用技术。

实际上，导致美国加速实施军民技术融合战略的根本原因，一方面是随着冷战的结束，美国国防任务产生了根本性改变，国防开支锐减，无力维持原有的庞大的国防科技工业基础；另一方面是诸如计算机、半导体、通信、先进材料和先进制造技术等许多对工业至关重要的高新技术的开发，已主要由民用市场所驱动。因此，加强军民两用技术的开发和开展双向技术转移，不单纯是要在经费紧张的前提下满足国防建设发展的需要，而民用技术的超前发展亦成为其实施的必要条件。可以说，美国大力实施军民技术融合这一重大改革举措的外因是经费不足压力，而内因则是民间超前发展的技术动力。

现阶段我国提出军民技术融合、强调发展两用技术的动因，虽然也包含有降低研发费用等经济因素，但主要还是要通过构建完善的军民技术融合系统，形成发达的军民两用技术基础，突破众多的技术瓶颈，来增强我国武器的自主开发和创新能力，促进我国战略性产业发展和产业结构优化升级，进一步增强国防实力和提高经济竞争力。

制订促进军民技术融合的政策措施

冷战结束以后，美国制定的国防和国家安全发展战略，确立了军民技术融合一体化发展的模式。这个模式是把国防科技工业基础同更大的民用科技工业基础结合起来，组成一个统一的国家科技工业基础，其实质是通过国家政策措施的调整，实现国防科技和民用科技的资源共享与双向转移，促进国防建设与经济发展的良性互动。

为了落实通过军民技术融合一体化模式，美国政府主要通过政策导向促进充分利用先进的民用技术来发展国防工业。首先是在1993年就宣布了“国防转轨战略”，其核心就是大力发展军民两用技术。1995年2月，美国国防部又发表《两用技术：一种为获得经济上能承受得起的前沿技术的国防战略》，指出“两用技术战略是国防部再投资战略的一个关键组成部分”；还指出“两用技术战略将使国防部能用民用工业产品开发的快节奏和市场推动的高效率来满足军事需求”，以达到缩短武器研制周期并加速技术进步在军事中的应用，降低获得前沿技术的成本和使国防部具有快速反应能力的三个目的。又在1995年10月美国公布的《国家安全战略》中，把发展两用技术作为保持军事技术优势、振兴美国经济和增强其国际竞争能力的重要措施。同时，美国相继出台了一系列更具体的法规、政策和配套措施，重点鼓励军民高新技术两用产业的发展。20世纪90年代，美国在《国防转轨战略》中提出“建立既满足军事需求，又满足商业需求的国家技术与工业基础”的军民融合政策，并通过《国防授权法》和制定的《联邦采办改革法》等重要法案，明确规定必须鼓励采办民用企业的技术和产品，并要求逐步建立一个“无缝”的国家科技工业基础。国防部还依据国会通过的法案，先后出台了《采办改革：变革的命令》、《两用技术：一种为获得经济上能承受得起的前沿技术的国防战略》等一系列采办政策和文件。国会则通过《联邦采购精简化法案》，使国防部和其他政府机构能更便捷、更自由地购买商业技术、产品和服务。20世纪初美国制定的《国防工业基础转型路线图》，进一步提出构建“基于能力的国防工业基础”的战略思想。在新修订的《国防生产法》中，进一步将资助政策的重点转向两用型军事和经济计划。

虽然我国在军民融合发展上也探索出了一套基本的模式，在发展两用技术上也取得了一定的成绩，部分相关部门已经出台了一批有关军民融合的法规、规章或政策性文件，但多数法规文件的层次较低，有的还相互冲突矛盾，效能有限。只有从国家战略的高度出发把军民融合式发展放到更高的位置，制定相应的配套政策和强有力的措施，对军民两用技术产业在税收、人才、金融、市场、工业产权、进出口等各个方面予以支持，为军民两用技术发展创造良好的政策环境，才能在军民技术融合上取得重大突破。

强化军民研发体系与技术标准的融合

冷战时期的美国国防工业企业是一个相对独立的封闭式生产体系，不但管理过于庞杂烦琐而使成本上升、周期很长，而且还形成了一道将国防科技工业与民用科技工业隔离起来的“壁垒”，妨碍了军民技术的双向转移，从而使国防工业基础日趋削弱。冷战后提出通过“军民一体化”将分离的“国防科技工业基础”与更大的“民用科技工业基础”紧密结合，形成统一的“国家科技工业基础”，使约占现有国防科技工业基础75%的军用品尽量采用民品或利用同一设备、设施、规范和标准。其采取的重要举措就是改革军用标准和规范，尽量采用民用标准和规范。美国在1994年的《军用规范精简方案》中，国防部对长期执行的31000 个军用规范进行了重大调整，废除了4000余项军用规范（含单篇规范）和300余项军用标准；采纳了1784 项民用标准（非政府标准），大大提高了民用标准、性能规范在国防部标准化文件中的比例。通过多年的努力，军民用标准之间的融合取得了较大进展，打破了军用标准体系独立封闭的格局，在节省经费、提高效益等方面取得了明显成效。

高新技术产业是高技术、高投入、高成长、高效益和高风险的产业，高新技术产业的尖端技术一般都具有极强的军民两用性。为了降低高技术武器的研制风险和开发成本，美国非常重视在高新技术领域鼓励和扶持民间研发机构从事军用技术产品的研究，大力促进民用技术向军用转移，从而使有限的国防资源得到了优化配置，使巨大的国防投资风险得到了最大限度的分散。美国军事工业的决策选择、技术开发、零部件和中间产品制造、产品销售都与民间以及国际市场紧密联系。目前，美国军民共用技术已经达到了80%，另外20%是军队特殊需要的专用技术，这个比例大致上反映了当今世界军民两用技术的最优比重。

目前，我国两用技术占军工技术的比重较低，军用标准和民用标准分属两套体系，很多现行军用标准还在沿用前苏联和美国的旧规范，不少标准已失去先进性。经过多年的改革开放，我国民用经济中的通信、生物、材料等领域中的产品技术标准虽然已高于军用标准，但迄今为止我国还没有针对民用高新技术的准入许可、保密、投资、计量、标准、质量保证、产品认证和产品验收等制度，因而民用高新技术亟待系统地融入军工科研体系中。

促进国防工业与民间生产体系的有机融合

为确保在21世纪的绝对军事优势，美国强调利用民用经济中发生的高新技术爆炸来实现国防科技的跨越式发展，因而不能再继续维持相互分离的军用和民用工业基础，而必须形成一个同时满足军用和民用两方面需要的工业基础，明确提出建立军民一体化的国家技术与工业基础，最终实现“一套资源、两种能力”。从科技人员构成上看，美国直接或间接为军方服务的科学家目前已经达到78万，占全美科学家总数的82%，在人才队伍上已实现了军民高度融合。

实践中，美国为了实现军事装备制造业的军民融合发展方式采取了很多措施，主要有：一是对已有性质、功能相近的可军民融合的企业集团、行业部门和技术项目实行重组与合并，通过产业结构调整，剥离非核心业务，收购同类业务，实现优势互补，并加强了在民用产品市场方面的开拓，进而降低成本，增强核心竞争力；二是由政府部门提供资金，对现有军工企业进行改造，实现在同一公司或同一生产线上既能生产军品，也能生产民用品，采取军民融合的混合发展模式；三是鼓励民品生产企业生产军品，通过许可实行军民一体化以及更多地采用两用产品、技术、工业标准和操作规程；四是在政府或国防采购中，把采购或改进可从国内外获得的民用产品、服务和技术，或开发军民两用技术放在了优先次序的首位，侧重于商业性，面向全球采购注重性价比高的产品，使国防装备从大量的商品中选择成本低、质量好、性能优越的产品；五是在国防采办中制定优惠政策或成立专门部门，制定了“小企业创新计划”，鼓励中小企业进入国防工业，提高分承包商中小企业的比例，支持中小企业参与国防合同的竞争，等等。

我国现行国防工业体制仍然是军民分割、自成体系状态，由于缺乏准入政策和措施，民营企业很难进入国防生产领域，而不少军工企业害怕民营企业来抢“饭碗”，担心民用技术进入军工领域后会增加竞争对手、利润严重缩水，因而没有形成真正以市场经济为基础的企业开发生产主体。只有彻底改革现有阻碍实现军民融合式发展的管理体制，打破壁垒，建立和完善市场经济条件下开放的国防科技工业科研生产体系和公共服务体系，才能实现军工内部各企业之间、军工企业与地方企业之间、军队和地方之间的全方位融合。

建立政府部门统筹下的军民技术融合管理体制

美国国防工业军民融合的管理体制，基本表现为国家政府部门统筹和管理国防工业，国家经济部门兼顾国防工业需求。在国家管理体制上自上而下地奠定了国防与经济、国防工业军用与民用工业的融合基础，进而形成政府兼顾国防与经济的分合有度的决策、协调、监控和服务体系。美国国会和总统是国防工业的最高决策层，负责制定国防工业总体发展战略，国防工业预算和相关政策，为国防工业军民融合发展营造政策环境，然后再交由有关机构制定和实施各种具体的战略规划。国防部统一领导国家武器装备采办工作，负责兵器工业、导弹与军事航天的组织与管理；国家航空航天局（NASA）负责美国民用航空与航天的组织与管理，也承担部分军用航空航天计划；能源部主管核武器工业；运输部所属海事管理署负责舰船工业管理，但它与造船企业非行政隶属关系，主要是通过有关政策和法令，对造船企业的经营行为进行宏观调控。政府为需求方，与企业签订承包合同，监督和控制企业的科研与生产。

美国政府为改变国防工业低效运行问题，对国防工业的管理体制和运行机制进行了持续调整与改革。为实现军政部门之间的协同，形成跨部门的联合协同机制，1991年国防部成立“技术转移办公室”（OTT），作为军民两用技术转移的牵头管理机构，负责与能源部、商务部等部门的协调。此后还设立了核武器委员会和航空航天技术委员会，分别作为国防部和能源部以及国防部和宇航局之间的协调机构。同时政府还加大了国防采办制度改革力度，国防部对长期执行的3万多个军用规范进行重大调整和改革，通过弱化军用标准来降低民用企业参与军工生产门槛。

我国的科技管理体制和国防工业管理体制都是在计划经济体制下建立和发展起来的，各自都存在着自成体系、自我封闭、军民分离的弊端。虽然经过了一系列的改革和调整，但一些深层次问题并未得到根本改变，制约军民技术融合和科技创新的体制机制障碍明显存在。主要体现在国家宏观科技管理体制还没有理顺，军、民科技部门都有权独立提出国家的科技计划，部门之间缺乏协调，不少的科技资源重复使用，没有建立和完善促进科技创新的政策协同机制和对军民两用科技计划的评估和监督机制，国防和民用两套科技创新系统各行其道的格局依然没有发生重大改变。

完善军民技术融合信息交流平台与产业化服务系统

美国的军民两用技术应用管理机构均已建立了数据量庞大的军民两用技术、技术人才及法律法规信息数据库，并建立了完善的信息发布交流平台，通过各自的信息发布网络，定期发布军事需求信息，使得军民两用技术等信息交流的渠道十分通畅、便利，理顺和拓宽了企业与研究机构的合作渠道，增加了军事需求的透明度，从而使尽量多的技术需求者能方便地获取相关信息，极大地促进了知识、技术、人才的流动，以及大学、研究机构、政府实验室和产业界的结合，有效地提高了技术开发、技术转移及产业发展整个链条的效率。另外，美国国防部成立了技术转移中心，负责促进国家关键技术和重要技术领域的研究组合，如半导体研究合作组织、电子及计算机研究合作组织等。同时，美国防部还授权相关部门积极培育知识产权管理和技术转移专业人才等。

美国政府机构中军民两用技术产业化工作做得较好的当属美国国家航空航天局（NASA），其因完成军民两用技术产业化和技术转让工作成绩显著，被美国国会授权负责管理美政府所属研究所科研成果的技术转让工作。自1992年建立以来，一直帮助美国工业界研究如何利用美国国家航空航天局及其他联邦资助的技术，为公司寻找新产品，改进老产品或解决技术问题，提供技术咨询和商业化解决方案。通过技术转移中心的工作，NASA的研究中心和主合同商与工业界建立了密切的商业合作关系，有效地促进了NASA 军民两用技术产业化，进而提高美国的竞争力。

由于受原有体制和旧的机制束缚，我国国防与民间的科技成果转化的中间环节非常薄弱，缺乏军民技术融合信息交流平台与产业化服务系统，导致大量具有民用发展前景的科技成果滞留在军工科研院所之中，而民用部门可军用的先进技术也很难应用于军事领域，严重制约了军民两用科技成果商品化、产业化的进程。

加强军民技术融合的资金扶持政策和计划

构建有政府与民间相结合的全方位投资体系，聚集充裕的研发资金，是有效地实现军民技术融合和两用技术产业化发展的重要因素。在美国军民两用技术产业化发展体系中，一方面是政府（国防部）直接投资，推动具有重要军事应用价值的军民两用技术产业化发展；另一方面，通过政府引导，利用风险投资促进军民两用技术产业化发展。

在政府投资方面，包括实施重点专项计划和加大某一技术领域的投资等。美国的军民两用技术开发计划包括两用技术核心计划、技术再投资计划（TRP）、两用应用计划（DUAP）、小企业革新研究计划（SBIR）、合作研究和开发计划（CRADA）、联邦防务实验所多种经营计划（FDLDP）、先进技术计划（ATP）、先进制造技术推广计划（AFTRI1P）。其中技术再投资计划（TRP）是国防部制定的最大、最完整的两用技术发展计划，其目的是扩大美国在军民两用技术工业和商业中的高质量就业机会，真正提高美国的竞争力；其任务是促进向建立一个不断增长的、一体化国家工业能力转变，以提供最先进的、在经济上能承受得起的军事系统和最具有竞争力的商用产品。

在风险投资方面，通过发达的风险投资极大地促进了技术转移与产业化发展，使得军民两用技术产业化的三要素——资金、人才、技术与产业化有效、紧密地结合起来。构建风险投资体系的具体做法有：一是通过政策导入创业投资公司资金，提供早期研发的种子资金和与后期商业化匹配的资金。二是鼓励技术专家参加产业化促进或商业发展计划。如联邦实验室可提供人员、设备等给其研究伙伴，允许在职或离职联邦人员在无利益冲突下参加商业发展计划等。

虽然我国的军民两用技术在许多应用领域前景广阔、市场潜力巨大，但大都具有明显的高投入和高风险特征，无论是军工企业还是民间企业，单纯依靠自身的力量或完全依靠国家资金支撑都很难顺利发展并形成产业。这一方面需要国防和民间科技管理部门要加强科研计划和经费管理的横向协作，通过设立军民两用技术发展基金，在立项、研究开发、成果转化各个环节实现跨系统、跨区域的公平竞争与积极合作，促进军民先进、适用技术的交流和共享，形成公平的军民两用技术转移激励机制。另一方面，急需建立和完善多层次、多元化、多渠道的军民两用技术产业发展投融资体系，通过国家的前期投入来带动其他渠道配套投资和民间资本的注入，形成利益分享、风险共担机制。