城市成长与规划创新

倪虹（国家住房和城乡建设部住房改革与发展司司长）

我主要想讲两个问题，一个是关于城市成长当中，特别是城市化到了50%这个节点，我们面临的挑战和机遇；第二个是如何从顶层设计理念出发，创新我们城市规划的理论与实践。

关于城市的成长。我想回顾一下中国的城市化进程，1949年，中国城市化率只有10.6%，用了31年时间达到20%；又用了15年，达到了30%；又用了7年，中国的城市化达到40%；又用了8年，中国的城市化达到50%。这就是新中国成立以来城市化率从10.6%到51.27%的发展历程。

在这个时候，我们面临着什么挑战？我想用两位著名学者的话来说明，一位是2001年诺贝尔奖的获得者斯蒂格利茨先生说的，“影响二十一世纪人类文明进程的两件大事，一是以美国为首的新技术；二是中国的城镇化”。还有一位是联合国的助理秘书长沃特·恩道先生讲的，“城市化可能是无可比拟的，未来光明前景之所在；也可能是前所未有的灾难之凶兆”。所以未来怎样，就取决于我们今天的所作所为。

在这个时刻，我有两点感受：第一，城市化率超过50%是中国人口红利给经济社会发展创造空间的好机遇，科技进步也为推动城市发展和壮大提供了前提和保障。但同时，城市发展也面临着严峻的挑战，资源环境的硬约束，已经使我们不得不思考如何去创新我们城市的规划理念、建设方式和管理机制。第二，“中等收入陷阱”等社会发展“青春期”所带来的矛盾和问题，已经在我们的发展过程中逐步凸显，使我们不得不反思我们城市发展的模式和增长的方式。

城市化率超过50%，将对我国社会形态带来新的变革，成为城市社会，如何抓住机遇迎接挑战，规划好我们城市的未来。城市规划的创新，我想第一个是理念的创新，规划是建设的蓝图，规划是资源配置的依据，规划是政府市民共同的愿景，规划是一项公共政策，其中最后两点甚为关键。

规划是政府市民共同的愿景。为什么经常有人批评规划滞后？为什么个别城市换了一届政府就要换一个规划？为什么我们有些城市的领导和市民对自己城市的规划和发展缺少认同感？我想这就是在规划的编制过程中，没有真正把政府与市民对城市未来发展的意图和愿景，充分地、智慧地、科学地体现。

这就要求市长们和政府的相关部门，要与规划单位的专家很好地讨论，也还要广泛征求市民的意见。现在很多城市建了规划馆，一个重要的意义就是规划让全体市民都看到城市的未来，增加对城市的认同感，同时，也约束政府领导要一任接着一任干。

规划是一项公共政策，要有所为有所不为。过去的规划理念是哪儿用地的理念，现在要求我们转变了，是哪儿不能用地的理念，这是一个重大的转变。

原来规划局长的任务是把项目放在哪，现在作为一个规划局长，首先要把一个城市划好“几个区”，划好“几条线”。划好什么是禁建区、什么是限建区、什么是宜建区。要划好湖泊、河道的蓝线，划好各项公共设施的黄线，划好城市公共绿地的绿线，还要划好文物保护的紫线。有了这样一些“区”和“线”的规划，才能使我们的城市可持续发展，发展得更加科学。

创新还要处理好三个关系：一是经济社会发展规划，二是城市总体规划，三是土地利用规划。这三个规划在政府规划中各有所重，经济社会发展规划定的是“目标”，城市总体规划定的是“坐标”，土地利用规划定的是“指标”。

这“三标”还具有“三性”，经济发展具有条件性，城市总体规划具有发展性，土地利用规划具有约束性，也就是我们把它比喻为经济发展的“柔性”，城市规划的“弹性”，土地利用的“刚性”，所以，在城市规划的顶层设计中，把握好“三性”才能使我们的规划更加科学，更加美好。

（本文内容根据“城市成长与政府创新”论坛录音整理）