转型期的社会管制与自组织治理——美国进步时代的治理启示

□王涵

（上海政法学院，上海 201701）

转型期的社会管制与自组织治理
——美国进步时代的治理启示

□王涵

（上海政法学院，上海 201701）

19世纪末20世纪初的进步时代是美国社会的重要转型期。为应对这一时期社会领域出现的失控和无序现象，政府开始加强社会管制，社会自组织治理也开始逐渐兴起，通过多元治理机制的协调互动，最终为国家重构了良好的制度氛围和发展环境。本文认为，发挥社会自组织的治理优势，推进其与治理机制的有效结合，对转型期中国政府的治理改革具有重要的借鉴意义。

社会管制；治理；自组织治理

19世纪末20世纪初，美国由农业国家转型为现代工业国家，经济结构的转型创造出了空前巨大的生产力。但经济的繁荣未能带动社会的全面进步，在自由放任主义政策导向下，以公司霸权为代表的新经济势力集团不仅破坏了经济自由，也侵犯了政治自由和公民自由，使社会的贫富差距和道德沦丧达到了历史顶点，公共利益受到严重损害，助长了转型期社会失范现象的加剧。为重塑社会规范，维护经济自由和社会公正，19世纪末20世纪初，美国兴起了影响深远的进步主义改革运动，这一时期也被称为进步时代。进步时代政府的社会管制与自组织治理之间的协调互动，成为推动国家治理走向成功的重要基础。

一、转型期面临的治理困境

（一）企业社会责任缺失

经济学家亚当·斯密认为，人们只要专心追逐自己的利益就足够了，市场机制的自发调节将满足每个人的需要，而且“追求自己的利益，往往比真正出于本意的情况下更有效地促进公共利益”。［1］（p27）正是由于信奉这一观点，企业的自由特性在美国始终受到重视和保护。但19世纪中后期，在美国国家经济结构转型过程中产生的新经济势力集团，在自由放任政策的庇护下，逐渐发展成为全国性组织，并主宰了国家的经济。新经济势力集团为追逐超额利润置社会责任于不顾，更由于缺乏有效的监管机制，导致一些企业对消费者的坑害已到了令人发指的地步。如在巨额利润的趋使下，食品加工厂生产环境的肮脏不堪，带来了严重的食品安全隐患问题。新经济势力集团干扰了市场机制的正常运行，导致经济领域的失控和无序，但其在破坏社会原有的秩序和规则之时，对社会义务的承担却从未予以考虑。

（二）公民道德责任感滑坡

在新经济势力集团构建的公司资本主义新世界里，社会既有的一致性和平等性逐渐瓦解，大量公民成为公司雇佣的劳动者。1888年克利夫兰总统向全国发表讲话时也指出，“当我们来看大资本取得的成就时，就发现有托拉斯、康拜因和垄断的存在。而美国人民对他们的斗争还不够，他们正被垄断的铁蹄践踏至死。本来应该仔细地制定法律限制他们，使之成为为人民服务的大公司，但他们现在却正在变成人民的主人。”［2］（p196）人们为了维持生存或分享利益而服从于公司资本主义，自主权的被剥夺，使其被迫接受公司的管控。一些人甚至开始依附特权以求得生存和发展。如在19世纪末，一些律师成为公司资本主义对抗公民的策略来源，而不再是法律尊严的捍卫者。进步时代的代表人物斯蒂芬斯在其著作《城市的耻辱》的导言中指出，“政治老板是缺乏自由精神而被给予了自由的人民自己的产物，他不仅仅代表着政治，也反映了美国的风气”，“负责任的不应该是我们的领袖，而应该是我们自己，因为我们盲目跟从了他们。贪赃枉法的风气就是美国的风气”，“人民不是无罪的，这就是所有新闻文章中唯一的‘新闻’”，并且斯蒂芬斯把他的书献给了 “被告——美国所有城市的公民。”［3］（p174）斯蒂芬斯认为，美国人民应对道德腐败负起责任。

（三）政府治理能力衰微

在社会转型期，对处在变化社会环境之中的公众而言，最需要的便是政府公正的制度以及规则的协调和庇护，但是，一方面，由于长期以来自由放任主义鼓吹的自由竞争和政府无为而治削弱了政府的责任意识，导致政府只是消极地履行职责，放弃了本应承担的大部分公共责任；另一方面，19世纪末至20世纪初，在立法、司法和行政领域政府腐败屡见不鲜，在19世纪下半叶，腐败甚至涉及到联邦政府层面。大企业不仅实现了对大量经济资源的控制，还买通政府官员获得政治支持。据统计，至1890年，政治机器已控制了美国20个大城市中的一半以上，并支配着当时绝大多数的美国城市政府。［4］政治腐败与经济腐败相挂钩，既损害了人民的利益，也危及了国家的政治统治。国家政治被大企业和利益集团操纵运转，以政府为代表的国家核心权力体系的治理能力逐渐衰微。

二、社会管制的强化：基于公众利益的“元治理”

在进步时代，政府直接运用强制性权力对生产安全、消费安全、环境污染等问题进行社会管制，将新经济势力集团置于有效的公共控制之下，使社会在新的制度和规则力量的调节下从无序转入有序。社会管制是进步时代政府治理的重要工具之一，在维护社会公平、保护公众利益方面发挥了重要作用。

（一）社会管制的意识形态基础演变

美国自建国以来便有着悠久的政府“治权有限”的政治传统。不信任政府、限制政府权力是传统政治文化的重要内容之一，也是民主政治的重要原则之一。建国后国家“守夜人”、“警察”角色的定位，目的均在于防止政府权力膨胀和侵犯公民权利，而维护自由竞争、反对国家干预的自由放任主义政策，则是这一原则在经济和政治领域的应用和延伸。

但在进步时代社会转型过程中，自由放任的经济发展不仅造成了对经济权利的损害，也造成了对民主权利的威胁，自由放任的神话因而走向了破灭。人们开始认识到市场不是万能的，放纵的竞争环境不仅会造成垄断、经济危机等经济问题，危及自由竞争本身，还会威胁社会公正，损害弱势群体的社会权利。在市场机制不能有效发挥作用的情形下，只有通过政府管制这只“有形之手”才能克服市场失灵和社会失范问题。

美国广大劳动阶层开始意识到，提升公民的社会福利、解决顽固的社会弊病是民主政治的重要任务之一。这一信念也内含着对政府管制权力的全新认识，因为许多社会问题的解决都有赖于政府的积极作为。［5］要想解决市场失灵问题，恢复民主政治传统，首先就必须扩大政府权力，只有政府具有强大而有效的治理权，才能对经济生活进行有效干预，才能推动落后的民主政治的发展，真正形成对平等、自由权利的维护，最终通过政府重新把握国家的命运。因此，人们开始呼吁政府要有所作为，以克服市场的缺陷，维护社会公正。与此同时，为了调节和缓和国内尖锐的社会矛盾和阶级冲突，并适应国际竞争日趋激烈的形势，国家也开始重视政府积极作用的发挥，意识形态的转变是政府社会管制加强的重要前提和基础。

（二）社会管制权的变革

在进步时代，面对公司霸权对公民权利的肆意侵犯和践踏，人们希望政府能以公共利益实现者和社会公正维护者的角色行使治理权，政府社会管制权价值导向的变更正是对公众诉求的有力回应。

⒈回归“中立”基础的社会管制权。政府治理权的扩张必须以实现公共利益为目标，为实现社会公平服务。这就要求政府必须站在中立立场，以中立的态度公平地对待每一个经济组织和社会组织。一方面，政府的强权并不意味着它和那些利益集团中的任何一个有更密切的联系，而是高于那些利益的强大而有效的能力，并在必要时限制和反对那些利益。也就是说，政府既不能以大企业为敌，反对大企业，但又必须具备足够强大的力量威慑并制约大企业，使大企业不至于发展成为人民的公敌。另一方面，政府“既不倒向富人，也不偏向穷人；既不袒护劳工，也不包庇资方，而是保护任何阶级中公正诚实、遵纪守法的人。”［6］（p192）政府要努力摆脱国家“掠夺式”的特征，以中立的立场实施劳资纠纷调解、大公司监督、自然资源保护、劳工立法等政府管制行为。

⒉制衡机制下行政权力的显著扩张。在进步时代，立法、司法、行政等政府机构的权力都得到了一定程度的提升，但政府管制权的扩张主要表现为在制衡机制下行政权力的扩张。这一方面是因为在这一时期随着经济和社会的迅速变化，社会公共事务日益增多，在许多社会领域都出现了严重问题。行政部门作为“行动中的政府”和“政府的执行者”，增加政府权力的需求最终转化成为要求增加行政部门的权力。［7］另一方面，在这一时期，代表大企业的利益集团的实力往往已超越了各州政府所能控制的范围，人们便将联邦政府看作是对企业进行控制的最后手段。而且执政者也意识到，政府的管理已跟不上极为复杂的工业发展，必须提升政府在社会发展中的地位。行政权力应成为政府的核心。行政部门应增强工作的主动性，真正成为推动国家社会和经济条件改善的有效机构。［8］

（三）社会管制的全面实施

⒈社会管制法律的完善。转型期法律的不公正或不健全往往是导致公民正当权益被侵犯的重要原因。在进步时代，为解决此类社会问题，政府运用强制权确立和推行公平的制度安排，以维护社会正义。⑴在工业安全领域，早期的雇主责任法规定，在缺乏安全保障的工作场所，因机器事故造成损害的工人，必须举出雇主有过错时方能获得赔偿，否则就必须承担全部责任。在进步时代，为改善工业事故频发的状况，政府扩展了侵权责任，规定雇主应当成为负担事故成本的主体，并尽到对工业安全进行系统规划的责任。同时，立法机关通过社会立法将对工业事故与死亡的社会责任贯穿到新的工人赔偿形式中。1917年，美国联邦最高法院做出了三项关于工人赔偿法的判决，确认了工人赔偿法在联邦体制下的合宪性。［9］（p116－117）⑵在食品药品安全领域，美国政府是通过国内立法来保护食品和药品的纯度的。在食品药品领域，企业与消费者之间信息存量的严重不对称是导致公众无法有效维护自身权益的根本原因。美国国会通过的《肉制品检查法》和《纯净食品与药物法》，在一定程度上扭转了消费者在该领域所处的信息不对称劣势。⑶针对自然资源的滥用与浪费问题，美国国会通过《森林保留法》、《森林管理法案》和《森林迁移法案》，明确了联邦政府对土地的管理权，使国家的森林资源得到了更有效的法律保护。

⒉社会管制机构的改革。为了更好地贯彻新的制度安排，美国政府对社会管制机构及其职能进行了调整。如为贯彻《肉制品检查法》，国会每年拨专款300万美元，组织联邦肉品调查员在销售前检查肉制品是否含有危险的颜料、化学物质和防腐剂。同时，农业部对肉品加工厂的卫生程度划分等级，并规定未经检查的肉制品或其他食品不得运出州外。而企业的肉品如果没有政府检验章，便无法运到州外销售。为贯彻《纯净食品与药物法》，美国在1906年建立了联邦食品和药品管理局，不仅负责检验食物、药品和化妆品的安全性和纯净度，同时肩负着打击这一领域商业腐败的责任。美国政府还依据1902年《开垦法》成立了开垦局，负责西部灌溉工程的建设和管理，此举标志着联邦政府直接参与西部干旱地区水利建设的开始。除此之外，美国还建立了国家自然资源保护委员会、公众健康医疗机构、国家公园管理部门等大量从事环境资源管理的联邦政府机构，推动了环境治理工作的深入开展。

⒊社会管制职能的专业化。1883年彭德尔顿法案的通过是美国文官制度改革的一个里程碑。《彭德尔顿法》要求文官必须通过考试，择优录用，考试则是根据从事公共服务所需要的专业技能以及竞争者的教育状况进行的。这一举措大大提升了政府文官队伍的专业化技能水平，也提升了社会管制的科学化水平。在实施社会管制的过程中，政府以专家替代以往通过政治途径配备的管理人员，利用专业权威有效制约在各个领域中个体特殊利益对公众利益的侵蚀行为，引导社会管制走向专业化和规范化。如为保障药品安全，联邦食品和药品管理局建立了药品评价中心，并通过建立专家咨询委员会和外部专家委员会在药品上市销售前的审批制度，提高药品监管的科学性。在环境保护方面，美国政府于1905年将森林保留地的管辖权移交至农业部林业处，交由技术专家进行管理，以提升自然环境治理水平。

进步时代社会管制的实施，使国家的制度安排更具正义性，使每一个正派的公民得到了更为公平的对待，使全国的资源、企业、制度和法律能够更好地服务于人民的普遍利益需求，从而推动了国家实现平衡的发展和真正的进步。

三、自组织治理的兴起：基于维权的治理合作

⒈组建互助合作团体。在工业安全领域，多元化的工人互助合作团体和制度逐渐形成。面对工业伤害的肆虐，工会组织成为工人合作伤残保险的一支重要力量，许多行业工会都创立了各种形式的合作事故保险协会，主要是提供伤残保险与死亡保险。虽然有些工人合作保险协会是为事故赔偿而设，有些则并非如此，而且提供的保险救济水平更是参差不齐，如许多地方性的小型互助保险协会只能提供最低标准的死亡保险救济与伤残救济，但在19世纪末，工人合作保险协会在保险市场的竞争中还是获得了发展与繁荣，成为处理工业事故危机的一种重要模式。［10］（p126－141）

⒉加强行业自我监管。为了更好地维护公众的自身权益，不仅政府要加强行业管制，还需要全社会行动起来，加强自我监管。进步时代政府在教育公众提防假药危害的同时，允许药品行业进行自我监管。在美国药品制造和销售业中，各种专业组织尝试用自愿遵守的行业守则来制止假药和专利药品的危害。1852年成立的美国制药协会，在成立之时就要求会员机构必须签署一个行业伦理条约。条约中声明，签订者将只销售高质量的药品。后考虑到药剂师需要销售高利润的专利药品以维持生计，在1856年降低了此项要求，不再强制要求会员不销售伪劣药品，而改称在任何可能的条件下，协会都将尽可能地限制伪劣药品的销售。

⒊深化公民政治参与。在进步时代，一些专业组织和专业人士利用其所具有的专业化优势发挥了重要的政治参与作用。在政府被企业俘获，未采取措施积极维护公众权益时，美国医学会走进公众视野，其推动病人们一起对参议院不通过《纯净食品与药物法》的政治决策施压。一些科学家和联邦调查员联手检查市场上的食品药品质量，还有一些进步人士则通过分布在各地的组织活动来积极促进地方立法，并通过地方性的健康组织施压来推动联邦立法。另外，美国科学促进会在1873年和1890年两次向国会递交请愿书，要求国家加强对森林的管理。

在专业组织和专业人士的推动下，政府也更加关注公民政治参与对改善社会治理的作用。总统西奥多·罗斯福在执政期间不仅通过公开演讲提升公众参与资源保护的意识，还积极吸收专业人士参与重大环境问题的决策。在其呼吁下，很多州成立了自然资源保护委员会。自然环境保护主义者约翰·缪尔自发创立的“谢拉俱乐部”，不仅迅速壮大了自然资源保护者的队伍，而且推动了全国性资源和环境保护运动的开展。

四、转型期的治理启示

（一）重视政府管制的元治理职能

个人主义对个性、自由、民主的倡导是美国民主政治精神的一个缩影。19世纪美国本土个人主义的开创者爱默生曾指出，“统治越松，法律越少，授予的权力越小，就越好。正式政府滥权的解药在于发挥私人的影响，在于个人的成长，……必须承认，现存的政府只不过是粗劣地模仿智者，……个人成长了，国家就不要存在了”。［11］个人主义强调对政府权力的限制和约束，倡导经济的自由发展。但在进步时代，自由放任的经济发展最终导致了市场失灵。正如经济学家史蒂文斯所指出的那样，市场失灵有两类，一类是因为“效率”原因而产生的市场失灵，如完全依靠市场机制难以解决公共物品供应低效率、外部负效应、不完全竞争和不充分信息等问题；另一类则是因为“平等”原因而产生的市场失灵，如市场机制无法确保经济成果的公平分配等。［12］（p67－92）市场失灵的出现表明，在缺乏有效管制的情形下，市场机制连自身正常、健康的运行都难以实现和维持，更无法推动民主政治的发展。

进步时代的治理实践表明，政府通过社会管制制定和执行公平而有效的竞争规则是治理市场失灵的重要手段。而且，在社会转型期，由于缺乏利益整合机制，不同社会组织存在着利益分歧和治理目标的分化，导致自组织治理过程具有自利性和排他性，这不仅会削弱整体治理效果，还极易衍生出新的利益冲突，进一步激化社会矛盾。社会管制作为一种“元治理”形态，其主要职责在于推行整体性治理的制度变革与制度创新，确立治理的远景目标和基本规则，以使自组织治理在目标、空间和时间尺度、行动以及后果等方向实现相对协调，［13］（p69－81）从根本上维护社会公平这一基本价值。

（二）发挥社会组织的自组织治理优势

政治学家戴蒙德曾指出，“公民社会产生一种动力，使社会团体和政党实现平衡并限制国家权力，使公民得到使用这种资源的技术。公民社会也提供了民主参与的渠道，在公民社会组织内，公民开始组织和安排社会利益和分歧，这对民主过程来说是重要的因素。”公民社会的自组织治理既是一种组织创新，又是一种制度创新，它可以弥补市场失灵和政府失败的治理体制缺陷。在转型期，社会组织可以针对其所面临的特定社会问题，广泛动员社会力量，通过自组织治理机制，发挥其成员所具有的代表性和专业性优势，对政府治理决策施加影响，以更好地体现和维护本组织成员的权益。总体而言，自组织治理不仅可以发挥重要的人际社交作用，给予弱势群体必要的道德引导和支持，而且可以对处在困难中的社团成员提供经济协助和社会救助，有效扩大社会公益的供给，在一定程度上改善弱势群体在社会地位、财富和权利享有等方面所处的相对不利地位，使其能有更多机会公平地参与社会发展并分享社会发展成果，从而促进民主主义、社会主义和其他政治目标的发展。［14］（p84）

（三）推进治理机制的有效结合

社会转型期治理的目的应是运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。尤其是在社会失范的情况下，政府管制的实施是使社会健康发展的有效保障。正如恩格斯所指出的那样，“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”［15］（p120）这意味着在社会管制实施的过程中，政府必须以积极的“公共利益的实现者”和“社会公正的维护者”的角色承担起元治理的职责，在经济、政治、社会各领域内，为自组织治理确立起共同发展的远景目标和基本规则，整体性地推进治理制度的变革与创新。

社会问题的有效治理同样离不开自组织治理。转型期利益分化所产生出新的社会不公平，尤其是在对弱势群体和边缘性社会群体的利益维护方面，需要自组织治理通过提供政府或企业不能或不愿提供的社会服务来促进社会公正。虽然仅依靠自组织治理行为难以在社会范围内实现社会制度的整体性变革和创新，但不可否认，作为一种社会自治机制，自组织治理反映了社会领域内存在的真实的公共诉求，为政府制度革新提供了重要的信息基础和价值导向。而且，与政府治理机制相比较，自组织治理多扎根于基层，具有较强的社会参与性，因此也是实现社会动员和社会沟通的重要机制之一。

综上所述，对民主社会而言，政府的元治理职责在于通过强制性的制度安排和制度创新，为所有社会力量提供平等追求各自利益的机会，并通过管制职权的行使，对以损害他人和集体合法利益为特定目标的个人与次级集团进行有效制裁。在履行治理职责的过程中，政府应通过公正的制度设计和实施，使社会组织和公民的政治参与行为变得更加积极、理性和具有建设性。政府可以通过合作、协商、伙伴关系的确立，不断扩展社会组织参与社会管理的广度和深度，提升社会自组织治理功能。而社会组织应以社会大局利益为重，将自律与自治有效结合，围绕治理的共同目标，寻求社会整体力量和利益的平衡，利用其所积累的信任、规范、网络体系等社会资本，为政府元治理机制的有效运作提供支持，促进民主社会的健康发展。

［1］（英）亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究（下卷）［M］.商务印书馆，1972.

［2］李士安.一只看得见的手——美国政府对国家经济的干预［M］.当代中国出版社，1996.

［3］（美）林肯·斯蒂芬斯.城市的耻辱（纽约，1904）［A］.转引自（美）理查德·霍夫斯达特.改革时代——美国的新崛起 ［M］.河北人民出版社，1989.

［4］张宇燕，富景筠.美国历史上的腐败与反腐败［J］.国际经济评论，2005，（03）：6.

［5］［7］Andrew M.Scott.The Progressive Era in Perspective［J］.The Journal of Politics，1959，21：700.

［6］（美）理查德·霍夫斯达特.改革时代——美国的新崛起［M］.河北人民出版社，1989.

［8］李剑鸣.西奥多·罗斯福的新国家主义［J］.美国研究，1992，（02）：127.

［9］［10］（美）约翰·法比安·维特.事故共和国——残疾的工人、贫穷的寡妇与美国法的重构［M］.上海三联书店，2008.

［11］刘宽红.美国个人主义思想探源——爱默生个人主义之欧洲渊源及其对美国文化的贡献［J］.学术论坛，2006，（12）：06.

［12］（美）乔·史蒂文斯.集体选择经济学［M］.上海人民出版社，1999.

［13］（英）鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述［A］.俞可平.治理与善治［M］.社会科学文献出版社，2000.

［14］（美）史蒂文·J·迪纳.非常时代：进步主义时期的美国人［M］.上海人民出版社，2008.

［15］马克思恩格斯选集（第4卷）［M］.人民出版社，1995.

（责任编辑：牟春野）

Social Regulation and self－organizing governance of social transformation——Governance Inspiration of the Progressive Era of America

Wang Han

The Progressive Era in the late 19th century and early 20th century is an important social transition in American history.The government began to strengthen social control in response to the out of control and disorder of this period of the social sphere.Self－organizing governance was also gradually on the rise.A good system range was reconstructed for the country through the coordinated interaction of multiple governance mechanisms.To play to the advantages of governance of different organizations and promote the effective combination of governance mechanisms has an important inspiration and reference for the Chinese government in the governance reforms of the social transformation.

social regulation；governance；self－organizing governance

C916.2

A

1007－8207（2012）06－0058－05

2012－03－10

王涵 （1979—），女，江苏徐州人，复旦大学管理学博士，上海政法学院国际事务与公共管理系讲师，研究方向为比较行政学、地方政府治理。

本文系上海高校优秀青年教师科研专项基金项目的阶段性成果，项目编号：szf10018；上海政法学院城市公共安全与社会稳定科研基地项目的阶段性成果，项目编号：2010GSC011；上海政法学院院级科研课题 “美国进步时代的政府治理”的阶段性成果，项目编号：ZE11017。