地方立法一定要立足于地方——对甘肃省十一届人大常委会第二十六次会议的观察与思考

□ 谢蒲定

地方立法是我国立法体系的重要组成部分。制定地方性法规，是有立法权的地方人大常委会的重要内容和重点议程。省级人大及其常委会可以制定地方性法规的事项包括：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。此外，除国家专属立法事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。总之一句话，不论是实施性地方立法，还是创制性地方立法，或是先行性地方立法，都必须从地方实际出发，根据本行政区域的具体情况和实际需要来制定，立足于法规在地方的实施。因此，地方特色才是地方性法规的灵魂。唯有针对地方的具体情况，符合地方的实际需要，地方性法规才具有可操作性。

2012年3月，甘肃省十一届人大常委会第二十六次会议，按照议程规定审议通过了甘肃残疾人保障条例、农村扶贫开发条例、循环经济促进条例；通过了关于修改部分地方性法规的决定，对甘肃省暂住人口管理暂行办法、实施中华人民共和国水法办法、水路交通管理条例、林地保护条例作了修订；通过了废止甘肃省城市房屋拆迁管理办法的决定；此外，还审议了甘肃省专利条例草案等。通过对甘肃省人大常委会立法过程及其地方性法规的观察，我们发现，“地方特色”是其核心的价值追求之一。

其一是根据地方需要立法。立法计划的制订，立法项目的提出，要立足于本区域的传统、现实及发展，体现本区域经济社会文化建设的实际需要，表达本区域人民群众的愿望和要求。人民群众关心关注的问题，一定也要成为立法者关心关注的问题。哪部法规需要制定、哪部法规亟须修改或废止，应该以人民群众的意愿为准，要看是不是符合当地经济社会现实和发展之需，是不是解决民生突出问题或反映民众参与政治经济社会的愿望，不能简单地为完成立法任务而立法，为立法而立法。比如甘肃是全国最贫困的省份之一，贫困地区经济社会发展水平不高、贫困程度深、扶贫对象规模大，因灾、因病等致贫返贫问题突出，基本公共服务和基础设施依然滞后，缺乏自我发展能力，扶贫开发工作仍然是一项长期复杂艰巨的历史任务。目前扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。中国农村扶贫开发纲要明确要求加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。原有的相关规定和制度已不能完全适应甘肃地方扶贫开发工作的需要。当前贫困弱势群体的合法权益得不到有效保障，扶贫工作在部分地方被弱化，行业部门扶贫责任难以落实，资金难以有效整合等问题突出，需要通过制定条例，进一步明确扶贫战略目标和重点，强化政府各相关部门和扶贫开发部门的职责，完善扶贫措施和保障体系，明确社会各界的责任和义务，加大对扶贫开发中违纪违法行为的责任追究力度等等。可见，制定甘肃省农村扶贫开发条例，非常必要而且迫切。

其二是立法者必须准确把握地方实际。就是说立法者对地方的政治经济社会文化实际、对人民群众的所思所想所盼，都要胸中有数。为此，必须做好调查研究，这是一项基本功。要通过艰苦的调研和论证，搞清楚本行政区域存在什么问题，通过立法能不能解决问题，通过怎样的方式和手段才能解决问题；清楚这个法到底要解决什么问题，能解决什么问题。甘肃省循环经济立法工作2009年就已经开始。省政府法制办就省工信委、省发展改革委分别起草的草案，书面征求了14个市州政府、21个省级部门、4个政府法律顾问以及9个大型企业和行业协会的意见。省人大环资委、省政府法制办、省发展改革委、省工信委组成修改小组，根据征求的意见和调研结果，对两个稿子进行了修改、合并；省政府法制办将修改稿再次征求了15个省级部门的意见，并召开征求意见会听取部门意见；然后再根据各部门的意见进行修改；其后召开由法学专家、经济学专家以及律师参加的专家论证会，然后再次修改。经过反复协调、论证、调研，立法者对甘肃的实际和制定甘肃省循环经济促进条例的相关问题，有了深刻的认识：甘肃省是高能耗、高污染、资源性特征明显的省份，同时又是长江、黄河重要的水源补给区和生态功能区，近年来资源、能源消耗持续增长，环境保护所面临的压力越来越大，生态破坏问题日趋严重，经济发展与资源环境的矛盾也日趋尖锐。发展循环经济是更好地发挥甘肃省资源优势、缓解环境压力、转变发展方式、调整经济结构的唯一途径，也是改善甘肃省生态环境、确保国家生态安全的现实需要。

其三是要根据地方的实际对地方性法规及时进行修改或废止。也就是说地方立法工作要坚持立、改、废并重。改革开放30多年来，我们已经制定了数量极其庞大的法律法规。甘肃省人大及其常委会也同样出台了大量的地方性法规。由于经济社会环境的变化，有的法规或有的条款，已经不适应地方经济社会发展变化的实际，或者说不能完全体现现阶段本区域人民群众的愿望和要求；由于当初制定法规时有些较粗陋的条文，在法律实施和执法司法实践中会出现越来越多的漏洞和难题；特别是由于作为立法依据的上位法的废改或新法的颁布，下位法也必须做相应的废改调整。比如2011年1月国务院公布实施了国有土地上房屋征收与补偿条例，之前的城市房屋拆迁管理条例废止。因此甘肃省城市房屋拆迁管理办法失去了上位法依据。鉴于国有土地上房屋征收与补偿条例在立法原则、权利义务设置、取消行政强拆等重大问题都有新的规定，甘肃省城市房屋拆迁管理办法已明显与之不一致，甘肃省城市房屋拆迁管理办法亟须废止。因此，一定要重视对地方性法规的清理，在加强地方性法规的制定工作的同时，也要从地方实际出发，及时修订、废止原有的一些地方性法规。就甘肃省来看，本次人大常委会会议之前，法规清理工作小组已对全省现行有效的160件地方性法规、58件民族自治条例和单行条例进行了专项清理和梳理。在此基础上，甘肃省人大常委会作出了关于修改部分地方性法规的决定，对暂住人口管理暂行办法、实施水法办法、水路交通管理条例、林地保护条例等四部法规作了修改，并废止了城市房屋拆迁管理办法。

其四要依地方需要和可能发挥立法资源最佳效益。从功能定位上说，地方立法只是国家立法的补充，其作用在于拾遗补缺和具体实施。所以，地方立法就是要落实在实施上，就是要有操作性。实施性立法如此，创制性立法亦如此。要追求的是管用、能解决实际问题，而不是追求完整的架构和体系。目前地方立法机关普遍存在立法资源（人、财、物、智）有限的问题，但如果按照上述思路，地方立法尽可以依本地实际，把好钢用在刀刃上，合理配置立法资源，避免重复劳动，节约立法成本，获得最大收益。从这个角度来看，一是不必追求成龙配套和章节条款完整。有必要就立，没必要就不立；从实施和执法的需要考量法规结构，需要几条就制定几条。法律实施的实践表明，很多时候制定地方性法规，并不需要搞大而全、小而全；国家法律有规定且具有操作性的，没必要重复；其他法规已经解决的，没必要另作规定；不解决问题的大而空的条款，没必要罗列。这样不仅节约了立法资源，而且效果可能更好，更有针对性和时效性，更有特色，也更便于操作。二是可以借鉴其他地方的立法经验。借鉴吸收无疑是加快立法步伐、节省立法资源和成本的好办法，但是借鉴不等于照抄照搬，一定要很好地消化吸收，要对本地实际心中有数，要根据本地需要加以取舍和借鉴。地方立法越来越多的是制定实施性法规，其创新空间越来越逼仄。实施性地方性法规多是将上位法的一些条款进一步细化，以增强其操作性，以便在本地方有效实施。有的时候，别的地方存在的问题也是本地方存在的问题，别的地方解决某个问题的方式方法对本地方也很有启发。关键点在于立足于解决本地问题，从本地实际出发。例如甘肃省农村扶贫开发条例的起草、调研和论证过程中，除了在本省的调研和论证，省人大农业与农村委员会同省扶贫办先后赴黑龙江、广西、湖北、重庆等地开展了调研，借鉴重庆市、湖北省已经出台的扶贫开发条例，对条例草案逐条进行了讨论、充实、细化，使草案越来越完善。