2011，人大新图景（下）

□ 田必耀

预算不是经济问题，而是政治问题。牢牢看住人民的“钱袋子”，才能看住政府。国家从“发展社会主义民主政治的高度”决心推进预算、决算和“三公”经费公开。

“三公”经费公开的政改价值

2009年以来，全国人大常委会极力推动预算公开。数据显示，2010年报送全国人大审查部门预算的98个中央部门，有75个公开了部门预算。而2011年公开部门预算的中央部门达到94个，占比96.9%。地方有27个省(区、市)公开了预算。在预算公开的民意热潮中，“三公”经费（出国境费、车辆购置及运行费、公务接待费）因缺乏透明度，陷于舆论质疑的漩涡。2011年上半年，国务院有四次常务会议不停催促中央部委公开“三公”经费。高层的决心正在改变着部门的惯性。

2011年2月23日，国务院常务会议决定，当年6月底向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开。在随后的全国“两会”期间，有200多名人大代表、政协委员的议案、提案剑指“三公”经费，要求规范和公开。“两会”闭幕不久，2011年3月23日，国务院常务会议决定，继续压缩中央部门“三公”经费预算，6月底将中央本级“三公”经费支出情况向社会公开。

2011年4月15日，科技部在其门户网站公布部门预算显示：2011年用财政拨款支出“三公”经费预算为4018.72万元。科技部在中央部委中率先公开“三公”经费，尽管涉及“三公”经费的内容只有50个字，缺乏明细账，仍然收获了媒体和公众“勇气可嘉”的褒奖。

2011年5月4日，国务院常务会议决定，中央各部门要公开本部门2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况。6月30日，全国人大常委会表决通过关于批准2010年中央决算的决议后，94.7亿元中央本级“三公”经费总账如期向社会公开。

就在国务院多次要求中央部委公开“三公”经费后，北京忆通律师事务所主任李劲松，给98家中央部委发去了《政府信息公开申请》，要求公开“三公”消费具体开支详情，接受人民监督。李劲松表示，如果不公开，他将以公民、纳税人双重身份起诉不公开“三公”经费的中央部委。

高层推动和李劲松们“建设性批评”的压力，汇聚成一股推进“三公”经费公开势不可挡的力量。

2011年7月6日，国务院常务会议要求“三公”经费支出要公开得更详细。两天后，财政部在其官方网站公布了中央本级“三公”经费2010年支出和2011年预算情况。当月11日，审计署公布的“三公经费”，其出国费、接待费精确到“人次”、公车经费精确到具体“车辆”，契合国务院的意图。因其内容详细易懂，在网络上引发热议。截至8月，98个中央部门中，除了外交部、国务院侨办和港澳办之外，其余部门均已公开。外交部给出的解释是涉及国家秘密。2012年1月8日，中纪委全体会议透露，2011年，有99个中央部门和一些省(市)公开了“三公”经费。

媒体和公众一直以极大的兴趣关注“三公”经费公开进程和内涵。中国选举治理网策划了“全民一起看‘三公’”的专题。人民网、新华网则推出在线刷新的“三公”经费公开时间排行榜。

《中国青年报》一项在线调查显示，超过70%受访者认为“三公”经费数据真实性存疑。比如说，住建部的公务接待经费，2010年决算和2011年预算分别仅为26.07万元和13.95万元，有网友甚至怀疑是否搞错了小数点。而中科院2010年公务接待费则为9995万元，平均每天27万多元，比住建部全年还多1万元。有专家指出，“三公”费用还应该公开人均数，才能横向比较各个部门的支出。

李劲松发现，中央部委“三公”经费公开存在明显的“短板”，一方面，大多数部门只公布简单的账目，缺乏明细解释。另一方面，公开时限为6月底前，但除科技部之外的其他中央部门纷纷爽约，大多数部委推迟公开近两个月。

处于舆论重压之下“三公”费用公开虽然与民众的期望仍有不小的距离，但从秘而不宣到有限公开、加速公开，无疑传递着稳健而积极的政改信号。

有了中央部委“三公”经费公开的标杆，北京、陕西、上海、四川、广东等地方政府，先后公开“三公”账本。2011年8月，北京市44个部门公布“三公”经费账单，此前，北京市本级11.3亿元的“三公”经费总账本已向社会公布。上海市紧随其后公布了2011年市级单位“三公”经费预算，合计11.1亿元。而陕西省政府除了公布2010年省级单位“三公”经费为7.27亿元外，还选择10个省级部门试点公开“三公”经费。2011年11月24日，广东省公开省级“三公”经费总数为10.44亿元。广东省政府省长黄华华说，公开有压力，不敢、不愿公开则是“无力”。四川省则列出时间表，从2012年开始，将全面公开省级“三公”经费开支，包括上年决算和当年预算，并同时推进各市县的“三公”经费公开。

2011年6月，以“参与式预算”闻名全国的浙江省温岭市人大常委会主推教育局及其下属的89个单位、建设规划局及其下属的9个财政拨款单位的部门预算在《温岭日报》全文刊登，其中，首次公布了出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费等“三公”经费。此前的5月，温岭市16个镇（街道）全部公开“三公”经费。“三公”经费公开为温岭市预算公开又增亮度。

无论是部门预算、决算，还是“三公”经费公开，都离不开法制的支撑和规范。因此，预算法修改刺激着公众的神经。2011年12月底，历经波折的预算法修正草案提交十一届全国人大常委会第二十四次会议审议。“预算法修正很多方面将约束政府部门的权力，修正过程遇到非常大的阻力。”一位参与过预算法修正草案讨论的专家说。

“预算法修改为什么敏感？是因为对国家政治体制的中枢神经的改革，是政治权利的核心部分。”天津财经大学财政学科首席教授李炜光透露，预算不是经济问题，而是政治问题。李炜光说，1997年的预算法修改稿来自于行政方面的压力比较大，就停了，而2010年预算法修改遇到了比较大的挫折，当年8月、10月、12月三次被拒绝。直到2011年11月16日，国务院常务会议才最终决定将预算法修正案草案提请全国人大常委会审议。

按照公共预算理念，需要给预算装上一个“刹车装置”。看住人民的钱袋子才能看住政府，政府权力才能被关进“笼子”里。

预算公开是增强预算约束力的第一步，只有知道钱袋子里有多少钱、这些钱怎么分、分的效果如何，人大代表和人民群众才能看好钱袋子。“三公”经费公开从上而下渐成大势，我们有理由相信，2012年有更精彩的汇演。

通过媒体“晒”人大代表出勤名单、人大代表述职、问题代表被依法终止资格等等，监督人大代表的法制文本不断被激活。对于部分重大贪腐案件官员，若罢免其人大代表职务，监督威力就更大。

监督人大代表的新态势

“本人在马达加斯加马兰卡省考察矿山期间，因遇台风和水灾造成通讯道路中断，无法及时赶回参会，作深刻检讨，特向大会请假。”请假人是被广州市人代会通报的缺席代表之一练卫飞。

2011年2月21日晚，广州市十三届人大六次会议首次向媒体公布代表考勤情况，这是地方人代会首次公开向媒体“晒”人大代表出勤名单。考勤通报单显示，第一次全体会议应出席代表505人，因公务活动等请假7人，缺席代表4人。7名请假的代表多为领导干部，缺席的4名代表则全部是“企业老总”:广州AEC集团董事长练卫飞、广东科美实业有限公司董事长陈云香、广州JFE钢板有限公司执行副总经理陈贵江、广州市锦兴经济发展有限公司董事长卢锦南。

2010年8月通过的广州市人大常委会关于确保常委会会议质量的文件作出规定：人大常委会组成人员非因生病、重要公务，一律不得请假。出勤情况将通过媒体向社会公布，若一年内无故缺席三次，可能会被劝辞。这一刚性规定很快移植到市人代会，以督促人大代表履职。

“如果天天缺席又不请假，人大代表自己不请辞，都对不起社会了。”广州市人大常委会主任张桂芳表示，公布代表考勤情况会形成制度，将研究措施处罚缺席会议者。

《南方都市报》社论指出，广州市“首次曝光”缺席者名单具有标本意义，是让代表履职行为全程接受选民监督的第一步。《新京报》社论说，让代表不缺位得先晒晒考勤，为了监督人大代表履职，还有更多的信息需要“晒”。

有网友建议，除了晒考勤，还应公开人大代表、常委会委员对法律法规案、“一府两院”的报告及其他决策投票情况，“投票公开，对于选民监督人大代表来说至关重要”。

近年，天津、湖南、山西、浙江、上海、山东等省市纷纷建立代表履职登记制度。2011年4月12日，辽宁省大连市人大常委会主任会议通过了关于建立常委会组成人员履职档案的意见。该意见对履职档案的内容、形式、收集和使用作出明确规定，并以履职档案作为履职评价的重要依据。10月，浙江省海宁市人大常委会为261名代表开出了一份履职“成绩单”，以此作为代表连选连任的重要依据。

这一年，广东省中山市、山东省鄄城县、陕西省眉县等地，开展了人大代表向选民述职活动。就在县乡人大代表向原选区选民述职逐步推开的同时，一些地方还组织间接选举产生的人大代表向原选举单位述职。2011年8月29日，17名湖南省人大代表在衡阳市人大常委会会议上述职。至此，本届在衡阳的60名省人大代表已全部述职完毕。一个月后，刘金树等12名湖南省十一届人大代表向湘潭市人大常委会报告了履职情况，并接受市人大常委会组成人员按称职、基本称职、不称职三个等级的投票测评。当年，湖南还有岳阳、娄底等市的省人大代表向原选举单位述职。

根据代表法规定，“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”其代表资格终止。一些地方人大，运用法律条款，依法终止代表资格，促使人大代表积极履职。2011年3月15日，湖南省涟源市人大常委会会议决定，终止市十五届人大代表彭某的代表资格。年初，涟源市人大常委会工作机构发现彭某履职记录一片空白，且连续3次未经请假缺席人代会。河南省平顶山市石龙区人大常委会制定人大代表辞职暂行规定，对因自身问题一年内不能履行职务的、述职评议中满意率和基本满意率低于60%的等9种情形的人大代表，建议其辞去人大代表职务。

2011年最后一天，全国人大常委会发出公告：呼和浩特铁路局、柳州铁路局原局长林奋强、邵力平分别因涉嫌严重违纪、受贿犯罪被罢免全国人大代表职务，代表资格终止。据统计，2011年共有14位全国人大代表被终止资格。其中，被罢免6位，请辞4位，因病去世而代表资格自然终止4位。罢免、请辞、自然终止，已成全国人大代表退出机制里的主要形式。《民主法制时报》统计表明，在近年的请辞案例里，有近七成是因为牵涉犯罪。

对因病去世的代表采用“自然终止”毫无疑义，但对于部分重大贪腐案件官员，各地在罢免与请辞之间选择的余地较大。媒体评论认为，若罢免腐败官员的人大代表职务，会让人感到人大的更大威力。

目前，一些人大代表难以体会到权力来自选民，乃至对究竟向谁负责感到模糊。2011年11月8日，胡锦涛总书记在怀仁堂投票后对记者说，“希望当选的同志牢记选民重托，依法履行职权”。胡锦涛提出“选民重托”，是对人大代表更自觉向选民负责的殷切期望。

微博是代表与民众沟通的“快速通道”，“微博问政”自然成为人代会的新亮点。无论是详解立法、监督、选举等信息，还是立法吸纳公众意见，改善人大公共关系的关键是在意民意的表情。

人大在意公众“微博力”

微博从2009年作为一种网络“时尚”在公共领域出现。2011年初，于建嵘、薛蛮子等人在新浪微博发起“随手拍照解救乞讨儿童”的网络行动。这场微博打拐吸引了上百万网友参与街拍，并得到政府部门的支持，让人们看到“转发是力量”。

媒体把微博视为“一种新的‘社会权力’在生长”。“微博力”背后是日渐上升的公民力量。2011年，人大代表“微博问政”在人代会“蹿红”。

在年初的地方人代会上，微博成为代表与民众沟通的“快速通道”。四川省人大开通首个省级人大官方微博，“晒”出会议内容，吸纳民众意见。重庆市一些代表通过自己的微博直播人代会内容，汇集网友建议。上海市人大代表厉明在微博上提出，政府应像规划公交一样规划“标准化菜场”，以方便居民就近买菜。

2011年2月11日，全国人大代表、TCL集团董事长李东生在新浪微博上公开征集议案和建议，主题集中房价、教育、税制改革和医疗等民生问题，成为全国人大代表中第一个“尝鲜”者，短时间内就有超过6万名网民回复。一周后，全国人大代表、志高空调董事长李兴浩开通微博并向网友征求对社会诚信体系建设的建议。140个字，简练的信息,微博代表的草根化、民主化表达,正是“两会”议题的民意内涵。

据《南风窗》统计，截至2011年3月2日，分别有139名全国人大代表和185名全国政协委员开通新浪微博。连美国媒体也对中国网友热情升温的“两会微博”现象表示惊叹。

从2011年10月开始，宪法学者童之伟进行为期50多天的微博议政实验，通过新浪、腾讯微博发表前沿性的争议言论，以了解公民通过表达言论自由的状况。“网络空间是一个朝阳空间，增长潜力巨大”，童之伟的试验结果表明，公民通过新媒体评说为政之得失，表达其感情和愿望，对人民代表大会制度是十分有益的补充。

与此同时，人民网、新浪、腾讯网等开设“E两会”通道，或互动栏目，近百万网民一周之内提出了10多万条建议供代表参考。在29个省级人大官方网站中，多数开设“在线访谈”、“百姓之声”、“网上意见征集”等“问政”栏目，广泛征集百姓关注的热点问题及对策建议，为人大与民意互动提供了平台。

据中国互联网络信息中心发布的报告：截至2011年12月底，中国网民规模达到5.13亿，全年新增网民5580万；中国手机网民规模达到3.56亿，同比增长17.5%。人大在乎网民意见和民意的表情，成为一种必然趋势。

在“网络议政”、“微博问政”的热潮中，改善人大公共关系成为一个新课题。全国人大常委会副秘书长李连宁提出，人大公共关系包含向公众提供真实信息、实现人大与公众互动、塑造公共形象、平衡利益等。人大改善公共关系，已经成为一种政治自觉。

2011年，人大敏锐把握网络舆情的特点，详解立法、监督、选举等信息，立法、监督开门吸纳公众意见，及时应对民意的丰富表情。

全国人大常委会修改车船税法案、个人所得税法，从公众参与立法，到处理和反馈民意，最终实现立法利益平衡，堪称倾听民意、推进公共关系的典范，为地方人大提供了可资借鉴的路径。

2011年10月，提交全国人大常委会二次审议的职业病防治法修正案草案备受关注。“将地方安监部门明确为基层职业卫生的监管主体是我们力主的。”民间公益组织——北京义联劳动法援助与研究中心发布《职业病调研报告》，并提出的17条修改意见，在修正案二审稿中有5条与“义联”的建议吻合。

2011年10月24日，全国人大常委会首次审议精神卫生法草案。草案规定，故意将非精神障碍患者作为精神障碍患者送入医疗机构构成犯罪的，将被追刑责。广受争议的“扰乱公共秩序者可对其实施非自愿住院治疗”条款被删除。网民认为此举可遏制“被精神病”发生。此后不久，曾被广泛关注的五位“被精神病者”——彭宝泉、徐武、陈国明、高作喜、周铭德，联名致信全国人大常委会法工委，建议正在公开征求意见的民诉法修正案草案和精神卫生法草案能够修改监护制度，增加自主委托权条款。民意的焦点无疑就是立法机关考量的重点。

2011年12月11日，22家城市消费维权单位联合向全国人大常委会发出建议函，呼吁赋予消费者组织代表不特定多数消费者进行公益诉讼的权利，为消费者“出头”维权。而民事诉讼法修正案草案赋予社会团体提起公益诉讼的资格，被视为推动公益诉讼前行的“突围”之举。

“公众提出的意见在立法中要体现。”全国人大常委会法工委国家法室主任许安标说，所有网上收集到的意见，都要进行归纳整理，作为重要的参阅资料印发给每一位参与立法者。

广州市人大常委会通过媒体征集监督议题，将群众提出的优先发展公交等议题列入2011年监督工作计划，并顺应群众意见就居民出行难问题开展专题询问。重庆市忠县人大常委会向社会公开征集监督议题两年来，共征集到监督议题28项，其中11项议题被列入常委会工作计划，其余的作为工作建议、信访件列入调研范围或转相关部门处理。

凡此种种，表明人大“从善如流”的民意机关形象日益彰显。因为国家权力机关的倾听，民意表达的分贝自然呈渐高之势。