党代会常任制与公推直选的比较

●曹建坤

党代会常任制与公推直选的比较

●曹建坤

党代会常任制和公推直选相同或相通的一面，主要在于二者都体现了党内权力的下移；体现了竞争性和开放性的现代政党特征；都是党组织主导型的改革创新；都涉及党代表的作用发挥问题；在深入推进方面都面临巨大困难。差异性主要体现在二者无法并行；边界不同；在发展党内民主中的地位和作用不同。

党代会常任制；公推直选；相同；差异

党代会常任制和公推直选，作为近年来推出的发展党内民主的两项重要试点工作，具有很多相同或相通的方面，也存在着明显的差异。

一、相同或相通的一面

（一）二者都涉及到党内权力结构的再调整

发展党内民主，就是一个把党内权力按照书记——常委会——全委会——党代会——全体党员的顺序逐步分解、向下转移的过程。至于应该把党内权力集中在哪一个层次，则需要视具体情况而定。党代会常任制和公推直选两项试点都体现了党内权力的下移。党代会常任制试点就是探索把党内最高权力集中到党代会一级，使党代会成为一级党组织的最高权力机关和最高监督机关。而公推直选则是把党内最重要的干部任命权直接交给广大党员，把广大党员的选举权做真做实，它改变了原来的干部由上级直接任命的做法，体现的也是一种党内权力自上而下的让渡。

（二）二者不同程度地体现了竞争性和开放性的现代政党特征

现代政党一个非常重要的特征就是对外开放，对内竞争。公推直选试点中的“公推”阶段，让党外群众直接参与党内人选的推荐，体现的就是一种政党与社会的互动和开放。从初步候选人到正式候选人的差额选举体现的则是一种优胜劣汰的党内竞争机制。而党代会常任制试点尤其是党代表任期制的实行，再加上对联系服务群众工作的日益重视，使得党代表的履职活动明显扩大了与社会层面的交流和互动，一些党代表直选的试点也让党代表的产生带有了明显的竞争性。

（三）两种探索都是党组织主导型的改革创新

两种探索推行和坚持下来的主要动力基本都来自于主要领导者的主观意愿。党代会常任制和公推直选试点都要求地方党组织能够有效发挥领导核心作用，尤其是主要领导者的开拓精神和支持态度。由于这些探索和现有的党内政策法规无法有效地兼容对接，如果没有主要领导者的明确支持，它们都将难以继续存在下去。

（四）二者都涉及到党代表的作用发挥问题

党代表在党代会常任制工作中的重要性自不待言。公推直选如果深入推行的话，也必将遇到党代表的问题，尤其在乡镇及以上层次。公推直选要求，当选人既然接受了党员群众的授权，就应当对党员群众负责，向他们汇报工作。但是在乡镇以上较大范围，要想把全体党员和部分群众定期召集起来事实上存在巨大困难。工作的可行性要求只能充分发挥党员代表的作用，让党员代表听取汇报，提出质询甚至不信任提案等，并进行民主测评，再由党员代表向党员群众汇报。对于公推直选出来的干部，不管是日常管理还是撤换罢免都要求发挥好党员代表的作用。因此，选好党代表，让党代表真正代表广大党员发挥作用是党代会常任制和公推直选两项工作的一致要求。

（五）二者在深入推进方面都面临巨大困难

党代会常任制虽已经过半个多世纪的往复检验，至今仍无法决断。根本原因就在于工作实践与试点初衷存在巨大差距，党内缺乏法理依据和理论支撑，与现行政治体制难以对接。而公推直选面临的最大问题是配套制度欠缺，重选举轻监管，与现行党内干部制度难以融合。这些问题使得两项试点工作难以深入开展，处于进退失据的两难境地。

二、差异性

（一）二者并行有矛盾

所谓并行，是指党代会常任制和公推直选两种试点同时在一个党组织内部实行。从2000年开始，上海在乡镇一级试点党代会常任制已有十余年时间。从2010年开始，上海在基层党组织中也已逐步扩大公推直选的试点范围。单个来看，不管是党代会常任制，还是公推直选，在实际工作中都取得了一定的成效。但是，如果二者在同一个党组织如同一个镇党委内部来开展，产生的将不是相互促进、共同发展，而是互相碰撞，引起混乱。因为，按照党代会常任制，镇党组织负责人即镇党委书记等人将由党代会选举产生，他们应直接对党代会负责。但如果按照公推直选，镇党组织负责人将由镇全体党员选举产生，他们应直接对全体党员负责。所以，如果二者并行，将出现问题。

（二）二者的边界不同

二者并行出现矛盾，实际上反映的是民主的阶段性和层次性问题。探讨党内民主，不但要问应该发展到什么程度，更要问能够发展到什么程度。即不但要看理论，更要看实践。民主是有边界的。所谓民主的边界，是指在某具体阶段，到底应该采取什么样的形式才能兼顾民主的阶段性和普遍性。就目前乃至今后相当长一段时间，党代会常任制比较适宜在党内中高层次推行，如区县及以上层次。党代会常任制所揭示的更多的是一种间接民主，在党内中高层次推行更具可操作性。而公推直选所揭示的更多的是一种直接民主，更适于在党内基层推行，如乡镇、村居一级。这是就二者适用的纵向层级而言的。在横向上，二者的边界更不相同。党代会常任制重点需要解决的是“内三会”与“外三会”的关系问题，即党代会与党委会、纪委的关系，党代会与人代会、政协会的关系。实质是国家政治权力结构的再调整，重点针对的是执政的有效性问题。而公推直选重点需要解决的是干部权力来源主体的协调统一以及干部管理工作的完整性、有效性问题。现实工作中，党的干部的权力来源有两个主体，党作为一个存在实体，为了维护组织的完整统一，上级党组织有权力给下级授权，通俗讲即“党管干部”。另一方面，作为执政党，人民群众必然又是党组织和党的干部的授权主体。当然，从理论上讲，两个主体最终是统一的，即统一于人民群众的意愿。但实际工作中，如何协调“党管干部”原则与顺应党员群众呼声还是需要探索的。同样，党员群众能够对干部进行授权，也应该能够参与对干部的监督管理，这也存在一个如何与现有干部管理制度协调统一的问题。其实质是政党和社会对公共权力的再分配，重点针对的是权力的合法性问题。

（三）二者在发展党内民主中的地位和作用不同

党代会常任制试点涉及到党的根本领导体制的变革。按照党的十七大党章第十条第三项的规定，党内现行领导体制为：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”这仍然沿袭“文革”时期召开的党的九大党章修订的规定。同级党组织两个权力中心的规定，为党委会成为事实上的最高权力中心奠定了法理基础。现实工作中，党的领导就是党委会的领导，党代会的地位、作用难以体现和发挥。试点党代会常任制，目的就是让党内最高权力回归党代会，让党代会成为事实上的党内最高权力机关和最高监督机关。这一工作，核心是厘清党代会和党委会的职责划分，明确各自的工作方式和工作程序。所以，党代会常任制试点是对现行党内领导体制的根本性变革，它在某种程度上决定着党内民主发展的广度和深度。公推直选则是对党内干部选举制度的一项探索。改革选举制度，对于发展党内民主非常重要，但这一探索并没有触及党内根本体制，它只是某一具体工作方式的变化和创新。公推直选的核心内容是对党内权力授受关系的改变，它把干部的任命权由上级党组织转为普通党员。目前，公推直选试点的范围是在党内基层。所以，公推直选对于党内民主的发展和深化主要起着基础性的推动作用。

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1009-928X（2012）02-0030-02

作者系中共上海市金山区委党校副教授、博士

■责任编辑：胡中良