构建城乡基层党建一体化理论与实践的思考

● 郭亚丁

构建城乡基层党建一体化理论与实践的思考

● 郭亚丁

城乡基层党建一体化涉及诸多关键要素，表现出自身特性，具有明确目标取向，其成果将产生良好效应。构建城乡基层党建一体化，必须把握平等、协调、融合、创新、发展和服务等战略要点，并注意处理好不同方面的关系。

城乡基层；党建一体化；思考

构建城乡基层党建一体化具有很强的理论性与实践性。无论从理论层面还是实践层面，都有许多问题有待于进一步深入研究。

一、关于构建城乡基层党建一体化的基本内涵和主要特性

城乡基层党建一体化，就是要围绕加快形成城乡经济社会一体化发展新格局的实践，确立城乡党的基层组织建设工作目标上相协调、工作部署上相呼应、工作成效上相促进的思路，以加强城乡基层党组织先进性建设和执政能力建设为主线，以有效发挥城乡基层党组织作用为核心，以整合城乡基层党建资源为基本途径，以加强基层党组织、激发党员活力、推进城乡一体发展为根本目的，建立健全与城乡统筹发展的经济社会体制相适应的基层党组织体系、活动阵地体系、党员管理体系、支持保障体系和领导责任体系，构建起资源共享、功能互补、以城带乡、城乡互促、双向受益、共同提高的城乡基层党建一体化新格局，努力使城乡基层党建更加符合科学发展观的要求，以整体实现城乡基层党建与城乡经济社会发展相协调、相融合、相促进。

城乡基层党建一体化主要涉及以下几个关键要素：一是总体规划一体化。城乡基层党建需要统一部署、统一行动、统一检查，真正形成城乡基层党建工作的有机整体。二是资源配置一体化。这其中包括人力资源、资金资源、场地资源、信息资源等。消除城乡障碍，使各种资源在城乡之间相互无障碍流动。党建资源配置要达到“质与量的统一”，着力提高城乡基层党建一体化的内在质量。[1]三是保障机制一体化。改变传统的城乡基层党建的保障待遇不平等，组织管理不统一的状况。此外，必须制定城乡基层党建工作统一的标准，实现统一的检查和监督。四是工作方式一体化。城乡基层党组织工作不是单向行为，而是双向行为，是在良性互动中形成有机的整体。在工作方式上寻找共性的统一，使党建的方式方法得到更广泛的运用。五是政策制定的统一。构建城乡基层党建一体化需要建立统一的政策支持体系，这就需要清除造成城乡分割的种种政策性障碍，建立城乡统一的制度、统一的体制、统一的政策。

但要看到，城乡基层党建一体化具有自身的特性。一是过程的阶段性。切忌不分阶段、不分先后、不分主次地搞城乡基层党建一体化，更要防止搞“突击”、搞“赶超”等急于求成的做法。要从实际出发，因地制宜开展工作。二是内容的差异性。在城乡基层党建一体化的过程中，决不能搞“一刀切”。需要根据不同区域的实际情况，逐步促进城乡基层党建的融合。三是实施的特殊性。从共性看，中国特色的城乡一体化思想对于整个社会主义初级阶段都是适用的，它的基本要求对于不同地区都具有指导意义。但从个性看，城乡基层党建一体化属于执政党自身建设问题，具有党的自身建设的特点，必须符合党建的自身规律。

二、关于构建城乡基层党建一体化的目标取向和预期效应

目标取向关系着发展方向，主导着行动的态度，进而影响战略任务的实现。我国社会正面临着重要的转型时期，城乡关系正在向着一体化的目标取向迈进。上层建筑必须适应经济基础，构建城乡基层党建一体化新格局的目标取向必须与新型城乡关系的目标取向相契合，其“新格局”的终极目标取向也是“城乡基层党建一体化”。主要体现在以下六个方面：

一是组织阵地上的均衡布局。推进城乡经济社会发展一体化的进程，也是包括党员、组织、阵地等在内的重新优化组合的过程。要顺应党员就业多样化和分布结构变动的趋势，本着地域相邻、行业相近、优势互补、便于教育管理和有利于发挥作用的原则，对城乡组织结构、阵地结构、要素结构等进行合理布局和有机更新。从实践成效看，要更加注重功能区块、中心村庄、行业协会、城乡社区等“节点领域”的区域性组织布局，建立覆盖城乡的形态稳定和机制开放、有效聚集高度协作的立体式、网络型、均衡化的组织网络系统，以及与之相应的网络化的城乡基层党建一体化工作阵地系统，形成与城乡经济社会发展相适应的基层党组织分布网络，推动基层党组织动态延伸和全方位覆盖，为城乡基层党员创造无缝隙、敞开式、全吸纳的组织空间和活动环境，为城乡基层党员提供更多的参与活动平台和展示自我的活动载体。

二是党建资源上的均等配置。要强化资源集约意识，打破城乡分割的党建资源配置格局，形成城乡基层党建平等发展的制度环境，使城乡基层党建资源能自由流动、相互流动、有序流动，以达到党建资源优化配置，促进城乡基层党建一体化发展。有效整合各类党建资源，充分发挥党的组织资源对激活、配置、优化整个社会资源的作用，形成城乡一体考虑、配置公平、良性互动的资源分配环境。建立城乡信息资源网络，建设布局合理、区域均衡、城乡共享的党建公用设施体系，培育城乡基层党建基本服务同质、均等、便利的服务环境，努力在人财物等方面做到双向开放、优势互补、城乡共享，充分发挥党建资源的最大效益。

三是党务管理上的协调统一。要以开放的观念，着力打破区域界限，改变城乡基层党建事务管理相对封闭的状况，建立城乡一体的民主开放、协调统一的党务管理体系，做到流动党员信息管理系统统一建设、城乡党内事务统一管理、城乡基层党建互促共进机制统一建立、城乡党内关怀激励统一开展，积极推动城乡基层党组织之间党务公开、发展党员、目标管理等方面的双向拓展。在党员教育、组织生活、发挥作用等方面做到双向促进，在开展党内帮扶、关爱、激励等方面同向加强，使之相互衔接、互促共建。建立健全城乡外来流动党员管理协调机构，形成城乡联动、统一有序的流动党员管理体系。建立有利于构建城乡基层党建工作一体化的政策保障体系，提高城乡基层党建工作制度的科学性、系统性和协调性，为推进城乡基层党建工作一体化提供协调统一的制度保障。

四是服务网络上的均匀分布。要坚持把服务群众、服务党员、服务发展作为构建城乡基层党建一体化新格局的切入点，建立健全服务群众机制，加强覆盖城乡的公共服务设施网络体系建设，搭建以党员服务区、党员志愿者、党员先锋岗为基本形式的城乡基层党组织和党员联系服务群众的服务网络，使党员群众的服务需求与组织服务资源的有效无缝对接，努力实现党员服务覆盖城乡、区域均衡、全民共享，为党员群众提供全方位、系统化服务。健全城乡党内基本服务网络，在就业创业、教育培训、科技文化、信息咨询等方面做到对城乡基层党员一体服务，逐步实现城乡基层党建基本服务均等化，最大化体现城乡基层党建的社会价值。

五是党员权利上的平等保障。要尊重党员主体地位，树立城乡党员都是党内生活主体的平等观念，消除城乡党员在身份、地位、心理以及具有的条件等方面的城乡差别，公平对待城乡所有党员，发展平等和谐的党内关系，使城乡党员拥有平等的权利、义务和发展机会。同时，城乡基层党组织要平等对待流动党员，把流动党员纳入管理服务范围，形成城乡互动、双向服务、融入组织、双重管理的流动党员权益保障体系，实现城乡流动党员民主权利无差异对待、无差别保障、无障碍行使。

六是党内文化上的同步发展。要以加强党内文化建设作为推进城乡基层党建一体化的支撑，促进城乡党内文化同步发展。在承认城乡党内文化在差异性、异质性和互补性等基础上，用公认、理性、进步的文化价值观将城乡党内文化统一起来，明确宗旨信念导向，增强执政意识和协同意识，培育优良的党内政治生态，积极营造城乡党内团结、协作、统一的和谐氛围，以文化软实力求得党内思想上、政治上、价值取向上的一致，增强党的凝聚力。

构建城乡基层党建工作一体化新格局，是统筹城乡发展战略的不可分割的重要组成部分。根据城乡关系演变的发展进程,推进党的基层组织建设从“城乡分割”、“以城带乡”、“城乡交融”最终走向“城乡一体”的发展格局。构建城乡基层党建工作一体化新格局的预期效应是：

一是有效推动城乡统筹加快发展。“党的建设必须紧紧围绕和服务党领导的伟大事业，按照党的政治路线来进行，围绕党的中心任务来展开，朝着党的建设总目标来加强。”[2]构建以城带乡、城乡互促、双向受益、共同提高的城乡基层党建工作一体化新格局，城乡党组织必须自觉坚持围绕中心、服务大局的要求，使基层党的建设与城乡经济社会协调发展，实现工作目标互相协调、工作部署互相呼应、工作成效互相促进，引领和保障城乡一体化进程加快发展。

二是有效促进城乡基层党建工作有机融合。构建城乡基层党建一体化必须在全面推进各领域基层党组织建设的同时，打破城乡区域界限，改变城乡自成体系、相互分割状况，推进城乡互动、区域联动,把城乡基层党建工作统筹起来，促进城乡共建的组织体系基本形成，城乡基层党建资源有效整合，城乡基层党员一体共管，党建工作城乡互促机制不断健全，城乡基层党建工作协调有序发展。

三是有效帮助城乡基层破解难题。协调发展是城乡一体化的核心。城乡一体化旨在消除城乡对立，克服发展过程中的制约因素和矛盾，充分发挥各自的优势，同步将城乡经济社会发展引向更高水平。[3]城乡基层党建工作承载着创新基层党建、帮助城乡基层解决难题的重要使命，努力使基层党组织的功能定位更加符合科学发展，组织构架更加适应城乡统筹，领导班子更加胜任发展使命，工作方式更加有利于城乡和谐。

四是有效帮助城乡群众得到实惠。城乡基层党建工作应把服务群众作为基本出发点和落脚点，以社会性、区域性、群众性、基层性公益工作为切入点，充分发挥基层党建在城乡一体化发展中的带动作用，使城乡基层党建融入为城乡群众提供优质服务之中，服务工作不断加强，服务方式不断创新，服务领域不断拓展，服务内容不断丰富，服务功能不断强化，联系和服务群众工作体系不断健全。

五是有效推进城乡组织建设全面加强。根据城乡基层党建工作的环境任务对象的变化，把坚持以往行之有效的经验和改革创新结合起来，把开拓进取与求真务实结合起来，把尊重党建工作规律与尊重基层首创精神结合起来，不断推进思想观念、工作制度、工作方式的创新，努力使城乡基层党组织的战斗力凝聚力和创造力不断增强，党员队伍结构优化，城乡党的组织和党的工作全覆盖，党的先进性进一步巩固发展，党的执政能力进一步提升。

三、关于构建城乡基层党建一体化的战略要点和内在关系

构建城乡基层党建一体化新格局，是以城乡协调、统一、均衡发展为核心的总体战略。为此，必须把握构建城乡基层党建一体化发展的战略要点：

“平等”是推进构建城乡基层党建一体化新格局的前提。要逐步破除政治上的城乡二元结构体制，构建城乡基层党建平等发展的制度环境，形成城乡基层党建工作一体考虑、共同享受的资源分配环境，培育城乡基层党建基本服务同质、均等的服务环境。尊重城乡基层党员主体地位，树立城乡党员都是党内生活主体的平等观念，消除党员在身份地位心理等方面的“城乡差别”。公正公平地对待城乡党组织中的所有党员，保障城乡基层党员共享改革发展的成果。

“协调”是推进构建城乡基层党建一体化新格局的关键。在平等的前提下,以科学发展观为统领，确立城乡基层党建协调发展的整体观。推动城乡互动、区域联动,积极构建覆盖城乡、纵横贯通、全面衔接、开放互动、双向受益的组织架构、活动阵地、党员管理、服务网络、电子党务、要素保障、开放运行等城乡基层党建一体化系统。推进城乡基层党组织“组织共建、党员共管、资源共享”。促进党建工作格局从城乡分离向城乡一体化转型。

“融合”是构建城乡基层党建一体化新格局的发展趋向。要注重体制融合，探索在党建工作中以城带乡、以工补农的实现形式和城乡基层党建互促共进机制，促进城市与农村的全方位、多层次的开放和交流。要注重资源融合，强化资源集约意识，推动各类资源合理配置、双向开放、相互促动，提高资源共享度和利用率。要注重功能融合，强化基础与特色并举、质量与速度并重、各个领域与区域党建工作并进的统筹发展意识，形成关系密切、结构合理、功能互补、资源共享、利益分享的城乡基层党建一体化整体布局。

“创新”是构建城乡基层党建一体化新格局的动力源泉。要辩证把握传承与创新的关系，在大力继承传统党建工作有效经验做法的基础上，用先进的理念方法对那些不合时宜的党建观念、体制、方法进行改革，创新机制，丰富内容，拓展方式。

“发展”是城乡基层党建一体化的战略目标。

坚持围绕中心、服务大局，把基层党建融入城乡统筹发展的全过程和各个环节，把党的基层组织的组织资源转化为发展资源、组织优势转化为发展优势、组织活力转化为发展活力，用改革发展、改善民生的效果来检验基层党建工作的成效。

“服务”是城乡基层党建一体化的核心。一是服务发展。引导基层党组织和广大党员牢固树立服从和服务于经济社会发展大局的思想，把握发展规律、创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题。二是服务社会。引导基层党组织致力于关注民情、维护民安、促进民和，切实做好通达民意、理顺情绪、凝聚人心的工作，努力推动社会主义和谐社会建设。三是服务群众。组织引导基层党组织和党员强化服务理念、提升服务能力，切实实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。四是服务党员。基层党组织要尊重党员的主体地位，保护党员的合法权益，建立健全政治上关心、工作上支持、生活上关爱党员的工作机制。

在探索实践的具体过程中，必须正确认识和处理好以下六个重要关系：

（一）正确处理好统筹规划与有机推进的关系。规划是统筹的基础。坚持把城乡基层党建规划与城乡空间规划、产业规划、镇村体系规划等有机结合起来，在统筹城乡发展大局中同步规划。要依据城乡一体发展规划和党组织、党员分布等情况，搞好党建中长期规划，着力形成城市、镇、村一体化的规划体系，同时搞好专项规划，并与总体规划结合起来，形成一个有机整体。在此基础上，设置阶段性、有限性目标，从当前迫切需要解决的突出问题入手，统筹考虑、有机推进。

（二）正确处理好共性均衡与个性鲜明的关系。构建城乡基层党建一体化格局，不是要消除两者之间的个性特色，而是要在统筹谋划部署、推进联动发展、实现共建共享、促进相互融合等共性要求上做好工作、创造条件。坚持特色化、多样化才是有生命力的建设思想，充分考虑不同区域的城乡基层党建的历史因素、文化因素、人口因素以及经济因素等，在组织设置、活动方式上突出因地制宜、因势利导，使城乡基层党建共性要求更加均衡，个性特色更加鲜明。

（三）正确处理好独立自主与联合共生的关系。在构建城乡基层党建一体化新格局的过程中，党员管理的多重性、组织设置的网络性、党建资源的共享性等特征更加凸现，组织联建、合建、共建的形式更加丰富多样。既要积极引导各类组织共同参与，形成强大合力，又要在搞好“统”的同时，保证参与单位原有的独立地位和自主权；既要充分发挥基层党组织领导作用，又要注意充分发挥其他组织应有的作用。做到在共建中共享、在共享中共建，在联合中共生、在共生中共荣、在共荣中共进。

（四）正确处理好行政调控与利益引导的关系。经济社会发展的动力源泉不再是基于政治动员，而是基于组织和个人自身的利益需求，这样的机制实际上已经不能再用单纯的行政调控带动起来。这就要从基层社会的利益需求中为城乡基层组织互助合作乃至党的建设寻找新的动力。只有围绕共同目标、共同利益、共同需求，城乡基层组织互帮互助机制才会有生命力、持续性。

（五）正确处理好探索创新与制度规则的关系。在探索创新过程中，要辩证地认识构建城乡基层党建一体化新格局与现行党建工作模式的关系，处理好破与立的关系。要在继承传统党建工作有效经验做法的基础上，寻找创新与现行制度规则的共同空间和发展空间。做到既有利于加大制度创新，又能养成遵守制度规则的良好习惯和素养；既通过创新不断推动工作的规范，又通过规范促进工作创新。同时，坚持创新不能闭门造车，不能一厢情愿，必须充分了解基层组织、党员群众的自身价值取向，从“党员本位”、“党员主体”的角度去改革组织设置、设计具体制度、创新活动方式，使广大党员便于活动、易于遵守、乐于参加、体现价值。

（六）正确处理好城乡一体与逐步融合的关系。构建城乡基层党建一体化新格局是方向性、战略性的制度设计，必须正确处理着眼长远与立足当前、尽力而为与量力而行、党委主导与社会共建的关系，逐步整合基层党建工作组织、人才、场地、信息等各种资源，让机关、企事业单位、社区、“两新”组织、农村等不同的“党建板块”能够互动互促，使城市与乡村党组织全方位的对接和融合，进而成为有机整体，达到城乡基层党建“观念融合、资源融合、工作融合、体制融合、方法融合”，从而更好地推动城乡基层党建在空间形态、政治形态、经济形态、文化形态、社会形态等领域上进一步全面融合。

[1]汝信等主编.中国城乡一体化发展报告（2011）[M].北京：社会科学文献出版社，2011.47.

[2]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2009.7.

[3]王伟光主编.中国城乡一体化[M].北京：社会科学文献出版社，2010.55.

本文为2010年国家社科规划课题前期部分成果。课题批准号：10BDJ031。

作者系全国党建研究会特邀研究员，科学发展观与浙江发展研究中心、浙江省委党校党建研究所所长、教授

■ 责任编辑：古悦

D267

A

1009-928X(2012)11-0040-04