从康菲漏油事件看环境公益诉讼中原告主体资格的认定

张 辉

（西南政法大学法学院，重庆401120）

近年来随着社会经济的不断发展，环境污染也越来越严重，在诸多环境污染事件和食品安全事故中，经常能见到一些民间社团组织和律师的身影，他们试图提起公益诉讼，为受害者争取赔偿，维护公共利益。然而，由于缺乏法律主体资格，这些公益诉讼很难被受理。在2011年的康菲漏油事件①中，我国的海洋受到严重的污染，沿海渔民的利益也受到严重的损害，我们可以通过私益诉讼和公益诉讼，要求康菲公司赔偿其造成的渔民渔业损失和海洋环境生态损失。但是在取证和诉讼的过程中却面临着公民个人无力取证、公益诉讼主体资格法律规定不足的弊端。在康菲漏油事件中，渤海沿岸的渔民是最直接的弱势受害者，但是渔民在取证与诉讼时却都遇上了麻烦。一些公益组织和律师打算以组织或个人的名义起诉造成康菲漏油事件的康菲公司，但却发现按照现行的《民事诉讼法》，公益组织需要经过批准后才能成为原告。之前，大多数公益组织起诉政府、污染企业的诉讼，多处于无法可依、胜算低的尴尬处境，有的甚至在起诉阶段就被法院认为主体不适格、无权起诉而被驳回。

一、环境公益诉讼原告资格的概念及发展历史

（一）环境公益诉讼原告资格的概念

原告作为诉讼程序的发起者其重要性不言而喻，但是介于有限的司法资源及诉讼效益，就要考虑何人提起的诉讼是有价值的，这就涉及到原告资格问题。原告资格是指可以提起诉讼的权利及合理性。

对于环境公益诉讼的原告资格，笔者认为可以理解为环境公共利益遭受损害或损害时，可以合理启动环境公益司法救济程序的资格。古罗马有句著名的法谚“没有原告就没有法官”，可见原告是整个诉讼活动的关键角色，只有具备原告资格的主体才能成为原告，进而行使其起诉权并获得公正的裁判，所以明确环境公益诉讼的原告主体也就成了建立环境公益诉讼制度的核心。

（二）环境公益诉讼原告资格的发展历史

传统的诉讼旨在解决纠纷当事人提出的具体私法请求，是在纠纷发生后当事人起诉审理的，具有事后性；而环境损害具有潜在性、间接性和长期性，所以传统的原告资格理论已不能适应谋求整体解决和事先解决这种新型侵害行为的要求。结合目前在公益诉讼制度走在世界前列的美国立法变迁来看，公益诉讼原告资格突破传统概念的限制进行扩张已成为环境公益诉讼的基本要求和发展趋势。[1]美国原告公益诉讼原告资格的扩张经历了从“法定权利”标准（原告只有证明自己普通法上的权利在遭受侵害时才有资格起诉）到“法定利益”标准（原告证明自己普通法和制定法的利益受到损害时可以起诉）的变化，以1946年的《行政程序法》为标志；从“法定利益”[2]标准到“事实上损害”标准，即原告只要提出其要求审查的行政行为对其造成经济上或非经济上的损害就享有原告资格。[3]虽然其中又经历了部分恢复的“三要件”标准，即事实上的损害、因果关系和可救济性，但是公益诉讼原告资格扩张是其发展的显著特点。[4]

二、康菲漏油事件的可诉性及其意义

康菲漏油事件给沿海渔民及我国海洋环境造成了严重的损害，而仅仅依靠私权利已难以达到保护权益的目的，所以此时启动公权力，进入诉讼程序已成为必然步骤，但是要进入诉讼程序则必须具备可诉性，而该案件可否进入诉讼需从以下条件入手。

（一）具有广泛的原告范围。环境污染侵害的是不确定多数人的利益，具有潜伏性，并且周期较长，所以原告范围广泛，所有受害者均可提起诉讼。

（二）环境污染侵害的是公民个人及社会集体的利益，维护环境利益具有公益性。环境问题自身的公益性决定了环境侵权行为所侵犯的利益具有不确定性和间接性，即一个侵权行为可能直接侵犯数个环境权益，也有可能通过环境的不断累积而损害到其他潜在的、不特定人的利益。

（三）环境污染可诉性是一个由多种诉讼制度构成的综合性法律系统。环境污染可诉性是环境侵权救济法律制度的组成部分，将环境刑事诉讼、环境行政诉讼、环境民事诉讼和环境公益诉讼涵盖在环境侵权可诉性中，从而在法律上寻求全方位的保护。

康菲漏油事件所引起的环境公益诉讼对于保护社会公共环境和保障公民诉权的实现具有重要意义。一方面，随着社会经济的不断发展和实体企业的不断壮大，在社会生产中出现了大量的环境污染破坏案件，这对我们共同生活的环境造成了巨大的损害，但是在现实生活中相关部门由于监管不力，社会团体及个人无力诉讼造成保护环境困难的状况；另一方面，由于法律规定的局限性及诉讼主体资格规定的缺失，造成了环境公益诉讼原告主体资格不明确，使得诉讼主体的诉权难以实现。康菲漏油事件使国家相关机关加大了对这方面的监管力度，同时，也引起了社会广大热心人士的关注，律师、社会团体及个人都积极地加入维权队伍，援引相关法律条款并结合相关国家环境保护政策积极地通过诉讼的手段维护环境权益及渔民利益，这些活动也会对国家相关立法活动产生一定的影响，也为以后相关法律的完善提供了有力的支持。

三、康菲漏油事件中我国环境公益诉讼中几类主体的原告资格分析

鉴于我国的环境公益诉讼原告资格制度的缺失，实体法和程序法并未作出具体规定，所以在具体的公益诉讼中各类原告主体的诉讼资格并未被法律确定下来。但学界普遍认为环境公益诉讼的原告可以归为以下几类：国家公诉机关（主要是检察院）、国家环境行政机关（主要是环保局）、公民个人和社会团体。[5]笔者对上述环境公益诉讼主体进行分析并提出一己之见。

（一）国家公诉机关应作为环境公益诉讼主体

2003年山东德州乐陵市检察院起诉范某私自加工出售石油，损害国有资源，造成环境污染，最终胜诉。这是近年来典型的检察院提起的环境公益诉讼案件之一，也体现了检察院介入环境公益诉讼的合理性和优越性。康菲漏油事件中，海洋环境及沿海渔民的利益都受到了严重的损害，检察机关作为国家公共利益的代表，在面对损害公共利益的问题时，理应作为诉讼主体向法院起诉，发挥其应有的作用，同时由于康菲漏油事件的主体是大型企业，经济等综合实力强大，在取证和起诉各个环节都会遇到一定的阻碍，所以公诉机关作为原告起诉还是有其合理性的，理由如下：

1.结合我国宪法的规定和检察机关的性质来看，其作为环境公益诉讼主体具有合理性。我国《宪法》第十二条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”。检察机关作为国家公权力机关，肩负着保护国家和集体的利益，代表国家行使权力；它可以对危害社会的犯罪行为提起刑事诉讼，同为维护社会公共利益，所以检察机关作为环境公益诉讼的主体不仅是必要的而且是合法的。

2.从地位、权威和实力来看，检察机关比个人、社会团体更能发挥制衡作用。在环境公益诉讼中原告面临的往往是大企业或者环境行政机关的失职，所以在取证和提起诉讼环节不会出现公民个人作为原告受到的巨大阻碍，可以充分发挥环境公益诉讼的主导作用，一方面可以监督环保部门依法行政，另一方面可以更好地保护环境公共利益。[6]

3.检察机关对违反法律、损害公共利益的行为人提起的环境公益诉讼在许多国家得到认可，有广泛的借鉴经验。法国《民事诉讼法》规定：“检察院代表社会，检察院可以为维护公共秩序进行诉讼”。德国法律规定检察机关有权代表国家对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼。日本也有相关规定。

（二）国家环境行政机关可不作为环境公益诉讼主体

国家环境行政机关作为环境主管部门，在日常工作中履行其职责，对破坏、污染环境的行为进行管理和处罚，是其职责所在，当出现环境公共污染破坏事件时，只需行使其行政权力即可，而不用介入诉讼，所以笔者认为环境行政机关不适合作为环境公益诉讼主体。

1.诉讼成本高，造成行政资源和司法资源的浪费。国家环境行政机关作为环境、资源监管部门，对社会主体的生产活动进行监督和管理，包括行政许可、行政处罚等，对生产者的经营活动在事前和事后都进行管理，这是其职权所在，环保部门肩负着预防环境污染和环境破坏的责任，当事故发生后要运用其行政权力对违法者进行处罚并督促其恢复原状。如果赋予环保机关环境公益诉讼主体地位，那么将会使本来仅仅利用其行政权就可以解决的问题还要诉诸于法律，造成双重浪费。

2.造成诉讼方当事人地位的不平等，双方力量失衡。环境行政机关加入环境公益诉讼会造成诉讼双方当事人实力的悬殊对比，作为环境污染企业与个人的直接管理部门，环保行政部门对环境违法者具有直接管理权，一旦二者进行诉讼，必然对被告造成不利影响，不利于被告合法权益的保护。

（三）公民个人作为环境公益诉讼的主体有待完善

在渤海康菲漏油事件中，有律师向海南省高院、青岛海事法院和天津海事法院发去《保护家园——蓬莱19-3油田溢油事故环境公益诉状》，中国海洋石油总公司和康菲石油中国有限公司双双成为被告，诉讼请求包括两被告立即成立100亿元的赔偿基金等。这是我国首例由个人发起的针对渤海溢油事故的首个民事索赔诉讼。而在2005年，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高院提起了国内第一起环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡。此案最终以法院不予受理而收场。从上述案例可以看出公民个人作为环境公益诉讼主体有待完善，民诉修正案草案规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼，关于公民个人的原告资格未作规定。笔者也认为可暂时不赋予公民个人原告资格。

1.公民个人由于受经济能力、社会地位及诉讼的相对方一般为实力强大的企业等因素的限制，在环境公益诉讼中处于明显不利的地位，在起诉与取证方面必然会受到层层阻碍。康菲作为石油巨头其经济实力可想而知，公民个人作为原告提起公益诉讼在力量上差距甚远，无疑实现不了初衷。

2.环境公益诉讼可能被滥用。虽然原告提起诉讼需要投入金钱和时间，并且有承担败诉的不利后果的可能性，有些学者认为滥诉的几率很小，但是我国是十几亿的人口大国，司法资源有限，难免有好事者为了发泄对司法的不满而提起环境公益诉讼，其并不以胜诉为目的。并且，个人在公益诉讼中的能力也确实有限，所以暂时可以不赋予个人环境公益诉讼起诉资格。[7]

（四）社会团体作为环境公益诉讼主体的优势

在康菲事件发生后，相继有11家民间环保组织致信中海油和康菲要求道歉，达尔文自然求知社和自然之友等民间环保组织人士也将发起对中海油和康菲的公益诉讼，并已向双方提出到现场考察真实的清污情况、以搜集证据的要求。社会公益团体作为环境公益诉讼主体有其自身独特的优势和活力，学界普遍支持赋予社会团体环境公益诉讼原告资格，笔者也持此观点。

1.人类社会是一个大的集体，每个人都置身于这个团体当中，环境污染与破坏案件也具有范围广、周期长的特点，所以受害范围往往不局限于具体的一个人，而是不特定的多数人的利益，因此社会团体可以基于个别人或多数人的利益而提起环境公益诉讼。而康菲漏油事件中所损害的恰好是我们共同生活的公共环境，同时也损害了相关海域的渔民的利益，而这就是一个集体。

2.社会团体较公民个人具有人员数量多、资金充足、社会影响力大等优势，并且具有一定的专业技术人员和较强的技术基础。所以在环境公益诉讼中社会团体起诉可以代表不特定多数人的利益，使自身起诉困难的不特定的受害者可以享受到“搭便车”的效果。

环境污染和生态破坏与我们每一个社会成员息息相关，制止这种违法行为刻不容缓，但是在现实的法律体制中由于立法不完善及实践经验的缺乏，导致环境公益诉讼原告资格制度的缺失，使众多的受害者面对环境损害做着徒劳无功的挣扎。我们应该积极借鉴各国已有制度经验和理论界的探讨，不断完善环境公益诉讼主体资格制度，使其成为遏制环境损害的一剂良方。

注释:

①2011年6月，渤海湾蓬莱19-3油田作业区B平台、C平台先后发生两起溢油事故。事故发生以后，其污染面积迅速蔓延到840平方公里。直至9月14日，蓬莱19-3油田的C平台附近仍有间歇性油花溢出，并且每天上午都发现有小范围油带。据了解，发生漏油的蓬莱19-3油田，是中国国内建成的最大海上油气田，由中海油和美国康菲石油公司的全资子公司康菲中国石油合作开发，中海油拥有51%的权益，康菲公司拥有49%的权益，作业方为康菲中国，康菲中国负责该油田的生产、开发。

[1]李光禄，刘明明.论我国环境公益诉讼原告资格的确立[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2006，23（05）:96-99.

[2]理查德·B.斯图尔特.美国行政法的重构 [M].沈岿译.上海：商务印书馆，2002：163-166.

[3]伯纳德·施瓦茨.行政法 [M].徐炳译.北京：群众出版社，1986：100.

[4]陈亮.美国环境公益诉讼原告适格规则研究[M].北京：中国检察出版社，2010：65-165.

[5]张晓雯.对我国环境公益诉讼中几类原告主体身份的思考[J].法制与社会，2011,364(04):79-80.

[6]廖柏明.检察机关介入环境公益诉讼的思考和建议[J].法学杂志，2011，32（06）:99-102.

[7]高雁，高桂林.环境公益诉讼原告资格的扩展与限制[J].河北法学，2011，29（03）:153-160.