论中国金融监管体制的完善

任晶晶 杨广顺

【摘 要】 金融，逐渐成为现代市场经济的核心，成为了推动社会进步的巨大动力。但是，在经济飞速发展的同时，金融--这把双刃剑也不曾让我们忘却它给世界经济带来的苦难。要利用好金融这个经济催化剂，应当对其进行严格而谨慎的监管。唯有建立良好的金融秩序，国民经济才能稳定健康地发展。笔者拟从历史分析的角度，结合国际上各国立法类型，综合分析中国金融监管体制的弊端以及提出相关建议。

【关键词】 金融监管体制完善

Abstract ： Finance， increasingly becoming the core of modern market economy， as the acceleration of the development of society. But， finance-the rapier will not leave us forget the disaster it brought with to human kind while the economy are drastically promoting. To realize the finance of accelerated， it should be regulated strictly and seriously. Only a favorable financial order could be constructed， could national economy develop steadily. The author plans to analyze the flaws and give some suggestions involved in finance regulation system of china， with considering the legislative type exists in the world in a historical angle.

Keywords ： Finance ；Regulation； InstitutionImprovement

1. 金融危机带来的关于对中国金融监管体制的思考

金融危机与金融监管的关系

金融危机，是指资产价格急剧下降、多家银行和非银行金融机构倒闭相关联的金融市场的动荡。在给金融危机一个确切定义这个问题上，绝大多数的经济学家都采用了格德史密斯（R.W.Goldsminth）19821年的定义，即“全部或大部分金融指标—短期利率、资产（证券、房地产、土地）加个、商业破产数和金融机构倒闭数的急剧、短暂和超周期的恶化。”1929年美国经济危机背后隐藏的是产业结构不合理，失业率长期低下的不到解决，国民经济泡沫严重，资本投机盛行等隐患，加之金融监管体制的真空，这些隐患在投机热的推动下，最终通过资本市场爆发。2007年下半年，美国次贷危机导致的金融危机席卷全球金融市场，并进而使得多个国家的经济趋近崩溃。从2008年秋季二十国集团美国华盛顿金融峰会到2009年英国伦敦和美国匹兹堡金融峰会，如何“治未病”避免金融危机重演成为与会领导人最为关注的议题之一。

金融监管，是指金融主管当局依法利用行政权力对金融机构和金融活动实施规则和约束，促使金融市场依法文件运行的一系列行为总称。金融监管的目标是构建稳定、健全的金融体系，从而保证金融机构和金融市场的良性可持续发展，保护金融活动参与者的利益，推动社会经济发展。金融监管体制的形成和金融业的发展息息相关，正因为市场经济的不稳定，存在着其自身不能解决的问题，市场监管才油然而生；金融监管也是如此，正是因为金融业的风险性和不稳定性的存在，所以金融监管也必然应该随着金融业的深化和扩展而变迁、深化、发展。

金融监管制度的形成和银行业与金融市场的发展密切相关，并随着中央银行制度的变迁、业务的发展和职能的完善而不断发展。政府对银行业和金融市场进行必要的监督和管理的有效方式就是设置一个专门的机构执行监管职能。这一专门机构主要是中央银行，有些国家专门设置金融监管委员会。由于金融监管的专业性、技术性和政策性较强，中央银行或金融监管委员会就必然要依据政府的意图来制定一系列金融政策和监管法律制度。同时，金融业的迅猛发展和中央银行及其他金融监管机构监管实践的需要，又不断推动着金融监管制度的调整和完善。

2. 中国金融监管体制的弊端

2.1行政气息浓厚

我国的封建时代是世界上最长、最深刻的之一，封建观念在人们的思想中根深蒂固，虽然经历了100多年的半殖民地半封建时期以及新中国建立后新民主主义和社会主义革命，但是，事实是，我们在新民主主义和社会主义革命中，被推翻的只是封建主义的基本经济和政治制度，而封建主义在思想政治方面的残余并未彻底消灭。自从1978年的十一届三中全会上，中国开始发展中国特色社会主义市场经济，开始了中国企业的市场化改革，企业的市场独立地位逐渐得到确立，企业财产权也得到了法律的承认，取得了跨世纪的成就，符合了时代发展的趋势；但是旧体制仍然在不同程度地发挥作用，股份制改革后的国企仍然是国家一股独大，在董事会、监事会上仍然是由国家授权的机构拍案决策，绝大多数中小股东根本不能充分行使其重大事项决策参与权，因此在重大事项的决策上，体现的其实并不是绝大多数股东的一致，而是国家一个股东的意志，实际上是政府部门的意志，行政性与经营性界限模糊，不少地区的金融机构、商业银行成为了政府标榜业绩的大靠山。我国这种政企不分、行政性浓厚的不正常观念是在我国计划经济时代形成的，是受当时的高度集权的、僵化的经济体制影响，其中不仅是受苏联计划经济模式影响的产物，而且是受“官工”、“官商”、“官农”不分等封建主义经济思想影响的结果。北京大学法律系博士生导师、北京大学金融法研究中心主任吴志攀教授在《金融法的“四色定理”》中论述了金融法制的四种主要影响因素：政府、市场、单位、个人。所以，这种根深蒂固，覆盖面遍及以上四种因素的封建残余思想会一直阻碍我国金融监管体制的完善以及作用的发挥，所以，在此，笔者把它谓之为贯穿历史的监管的弊端。

2.2分业监管的弊端

在2007年以后，我国金融市场将对外资实行全面开放，尽管进入中国的外资银行受到中国法律的限制，也必须分业经营，但多数外资银行的母行实行的是混业经营，与实行分业经营的中资银行相比具有先天的优势，这对于只能从事银行、证券、保险中某一领域的国内金融机构来说，外资金融机构进入带来的影响将是致命的，因此，许多中资金融机构不得不谋求自身结构的调整，在行业间进行股权交叉等事实上的混业经营，突出表现为银行业、证券业、保险业、信托业之间的业务划分日益模糊。当不同金融机构业务交叉，一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成，同时，多头决策、多头监管模式还会加剧各部门在设计宏观经济调控的货币政策制定、银行业改革、股权分配改革等问题上的分歧与正义，增加了政策协调的复杂性，这就会产生较高的协调成本，降低了决策效率和执行效果，损害政府公信力。如果不及时对现行的监管体制进行调整，还可能形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带，加剧金融业本身所带来的风险性。因此，如何在混业监管经验不足和分业监管的与时局不符之间谋求一个黄金分割点，是目前中国急需解决的问题，否则，将会加大金融业的高危性。

2.3监管真空以及不协调

首先，随着金融国际化、全球化的加深，金融工具以及金融衍生品创新不断，金融机构业务的交叉不断增多，再加上混业经营的事实存在，专门的分业监管模式的监管效率日益低下，监管体制的设置不合理造成的部门监管界限不明确、含糊，甚至存在广阔的真空领域。金融分业监管体制是按照行业领域进行的监管部门的划分，但是，随着金融国际化趋势的增强，为了能够适应国际竞争，我国已经出现了事实上的金融控股公司，所谓金融控股公司，按照巴塞尔委员会、国际证券联合会和保险联合会的定义，是指“在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团”。在我国的金融管理框架内，金融控股公司的发展无论在法律还是实际层面上都具备其可行性。虽然我国采取的是分业经营、分业监管的模式，但是，现行的金融监管体制并没有禁止金融控股公司的设立，虽然规定了银行、证券、保险、信托等机构之间互相不能持股，但是并没有禁止这些机构拥有共同的大股东。从1999年开始，金融管理部门陆续出台了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》、《基金管理公司进入银行同业市场管理规定》、《证券公司股票质押贷款管理办法》、《商业银行中间业务暂行业务管理规定》，为不同行业背景的金融企业彼此进入对方业务创造了条件，也为金融控股公司在分业经营框架下进行混业经营提供了政策依据。尤其是在对金融控股公司的交叉金融业务的监督和管理上，“三驾马车”分别对领域内的金融活动进行监管，设定不同的监管目标和监管标准，同一机构涉及不同的业务则需要向不同的监管机构进行业务审批，重复监管的现象凸显。

其次，在中国目前的金融监管体制中，对金融风险的监管措施相对金融业的发展程度，是非常缺乏的，监管措施的不完善，对于本身就属于高风险行业的金融活动来说，犹如没有交通指示灯的十字路口，隐患越发加深，风险概率增高；同时由于相应协调措施的缺乏，也导致了部门间协调监管的成本增加。在笔者分析，中国的金融风险措施漏洞，主要是监管力度不均衡，监管没有一套系统性的标准。我国的金融监管侧重事前审批程序，注重合规性审查，但是对于事后，特别是事中的风险监测管理力度和广度都非常有限，未能形成一套系统的监管机制；对国有控股银行的监管严密，但是对其他商业银行和非银行金融机构的监测和风险控制都显得极其娇弱；重外资、轻中资，且对金融金钩的日常经营过冬的风险监测管理尚未形成一套较为全面的体制，由此，则较容易造成风险极易集中在部分环节，对于脆弱的监管体制来讲，这是火上浇油、雪上加霜。

2.4中国金融监管法制落后

金融机构对金融机构经营管理的行为的监管是必须取得法律法规的明确授权，以及对相关的监管权力进行界限的明确，以保证金融监管机构本身能够权责分明，严格按照己身的权限范围来执行监管权，杜绝对金融机构经营管理的随意性，维护市场经济的而客观性和所应具备的公正性，由此，才能确保竞争的有序进行，从而推进社会法治和经济的健康运转。没有健全的金融监管法律体系，无法从权力源头保证金融监管的合理、有效以及合法实施，更无法保证社会主义市场经济能在执政党的有效引导下健康发展。虽然相关的法律法规已经多达四千多部，规章制度更是数以倍计，但是，我们在平时的法律学习中，可以知道，金融监管机构在依法监管时多依靠的是《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《信托法》等法律，由法律名称可知，这些法律基本上都是以监管机构主体的不同而进行的划分，尚未能形成以业务和职能划分的法律法规条文，以按业务功能来进行监管市场经济的法律、细则等都未能配套制定，单纯的上述几部按监管主体来划分而制定的法律不能够形成整体的金融监管法律体系脉络。

3. 完善中国金融监管体制的思考

3.1国外金融监管体制的经验教训

从目前的各国金融监管体制来看，经过长期的发展和调整改革，全球的金融监管体制主要有三种类型：统一监管模式、分业监管模式以及双峰监管模式。采用分业经营分业监管的国家主要就有我国和法国；而同样是在分业经营的同时采取统一监管的有韩国；美国采用的则是综合经营分业监管；著名的金融帝国—英国采用的是统一监管的体制，采用同等模式的还有诸如日本、新加坡等资本主义国家。但是各种监管体制的融合趋势日益增强。

统一监管模式指由一个机构统一负责至少对银行、证券、保险三大主要金融领域的审慎监管和市场行为监管。统一监管主要是为了适应金融业务综合化的发展趋势而产生，也是全球金融监管体制的发展趋势。其利在于利于对整个金融体系的风险系数进行把握和控制，有利于规模效益，同时能够降低监管时不统一所产生的摩擦成本，减少了监管真空和重叠，对于在混业经营日益明显的当今，能够对整个金融集团进行风险评估，并做出有效的监管。不足之处则在于如果没有对监管目标进行清晰的界定，其监管效果反而会比分业监管更加低下，不能达到与其的一致性和监管效率；与此同时，集权统一的监管机制容易造成官僚主义，并进而产生道德风险。

分业监管模式指在机构监管的基础上，银行、证券、保险三大金融领域分别设立专门的监管机构，负责对领域内金融活动进行全面监管。其利在于有明确的监管分工，能够避免单一金融领域的风险而产生连锁的金融危机；各监管机构能够集中部门经历对领域内的市场活动进行监控，专业性强。但是，随着金融业的迅猛发展，其不足之处也日益凸显，监管交叉重叠；金融法律不统一，冲突严重，影响权威；监管效率由于协调机制的不完善而日益低下；监管的分散容易产生“真空”地带，金融高危性增加；主要是在混业经营趋势的当今，难以对金融集团的集体风险进行把握。我国是分业经营分业监管的代表国家。有些国家在回归综合经营后，依然实行分业监管。

双峰监管模式，指在功能监管的基础上，根据金融监管的两大主要职能，即审慎监管和市场行为监管进行监管，由此而产生两类监管机构，分别进行负责，这种监管模式的典型国家为澳大利亚。此种监管模式的利处在于能够较好的分别对金融机构的两个阶段的行为进行有效监控，能够保证在各自的监管领域内的监管目标一致，同时也避免了不同机构的存在同领域监管但是因为部门因素、体系因素而产生的监管交叉、真空。降低了监管机构之间的摩擦成本与协调难度；同时也形成了一定的制衡机制，避免道德风险的产生。但是同样也存在其天生不足的弊端，就是容易在两块监管领域之间产生“灰色区域”，没有能够因材施教、因地制宜，充分尊重不同金融机构之间的特色而进行监控。

总而言之，三种监管体制都存在其可取之处，但是也有其不可克服的弊端，我们需要做的，就是在借鉴不同的监管体制的同时，立足于国情，取长补短，审时度势地构建符合我国金融现状的金融监管体制。

3.2中国金融监管机构监管由分业型向功能型转变

在功能型监管理念在金融业国际化趋势增强的今天，笔者认为有着分业监管所无法比拟的优势：

第一，针对混业经营下的金融业务交叉，实施跨产品、跨机构、跨市场、跨国界的监管与风险预测，监管部门不局限于某一金融行业或机构内壁的金融风险。第二，功能型监管体制因为其依据金融机构所经营的业务职能来进行划分的监管体制，功能稳定，可以较好地对各种金融创新进行监管。第三，根据金融机构的各项社会、商业功能，如支付方式、资金融通机制、资源转移机制、风险预警监测制度等来对监管机构进行重组，对监管规则进行设置，以求监管匹配发展。第四，功能型的金融监管体制，其广度可以原则性地涵盖金融业的几乎一切领域，可以抑制商业银行的“套利”动机，减少银行的“监管套利”行为。第五，依据业务范畴来划分功能型的监管机制能够在对金融机构所经营的各种金融工具进行监控，减少监管机构之间因为重叠监管而形成的摩擦成本。

目前，金融业交叉经营已事实上存在，在不久之后的将来，混业经营将成为中国金融业未来的发展的必然趋势，统一的监管模式必将取代今日的分业监管，以避免因金融业的发展所带来的更多的监管真空，以及因为监管协调所造成的高成本和明确监管机构的职责与权限。以此而改变多重监管体制下的监管重复，不公平竞争，监管冲突等市场异态，为此，要做好一下准备工作：

首先，要完成分业监管向统一监管的转变，需要把转型期间的关键问题把握好，才能避免因转型而导致的官商投机、权力寻租等情况出现。第一，在现有及金融监管机构基础上，进一步健全协调机制，建立统一的协调机构，完善监管协调合作机制。逐步地将原有的金融监管机构统一到作为过渡时期而建立的协调机构下属部门，并且再进一步将协调机构改为统领监管部门的金融监管委员会。跳跃性的合并无利于监管机制的转变，面对专业人才和监管经验的缺乏、监管法律机制的滞后以及群众观念的转变需要时间等问题，避免因为金融监管体制改革而带来的社会经济不稳定、客户不信任以及被监管者的套利投机等风险，过渡性的步骤是必须的。

其次，统一的金融监管机构，功能型监管体制并不能取代市场的作用，要加强金融业的自律，培育成熟的金融市场，健全即溶机构内部控制为基础的内部自律机制，使其能积极配合金融监管机构的调控与检测，维护金融企业资产的安全性与流动性，建立完善的内部风险预警机制，以危险监管为核心，合规性和事后救济措施为辅助，提高对金融机构的治理水准。

再次，加强金融业自律性组织的建设，自律性中介组织在作为市场主体的同时，也是国家监控市场的副手，有着举足轻重的地位。因为它与金融机构有着天然的兄弟关系，所以能否引导其发挥应有的监控职责，关系着监控能否及时到位的发挥作用。固然，严格的行为守则，赋予其行业保护、协调、合作与交流等职能是必须的，让它能够维护行业的公平竞争和市场秩序，在政府的较宏观的监管之下，通过行业道德规范加以补充，形成市场多元利益主体的相互制衡机制，由此全国范围内形成，在政府的统一监管之下，监管机构按照功能类型对金融业进行监管，自律性组织对行业进行微观的、道德性的引导与检测，更好地配合金融监督管理委员会的调控，由此形成健康、稳定的金融业秩序。

3.3中国金融监管法律完善与统一

完善金融监管法规体系，立法是第一步骤，也是关键性环节，需确立统一、综合的金融监管体制法，加强对金融控股公司的监管，将金融监管纳入到法律框架内，严格禁止政府对金融经营的不当干预，防止一直以来都长存中国的企业行政干涉，官商勾结，政企不分等情况，防止因监管体制改革期间引起的权利过度集中于某个机构或部门而导致的权力寻租、政治腐败等问题，明确在改革过程中以及改革之后监管机构、部门的职责和权利，保证监管依法有序进行。对已经逝去的分业经营的法律法规进行系统清理，适应当今金融混业经营的趋势，针对原有的指导性的、框架性的金融监管法律，进一步细化，使其更加明确，可具操作性。例如接管、破产、兼并、清盘等市场退出方面，对事中风险监测管理进行严密规划，如金融机构组织管理办法、信息披露制度、网络银行机制、外资金融机构管理等方面，以形成全方位的风险监测监管业务风向标和相应的操作规则。

最后，建立金融监管法律体系不能盲目求宽求严，要给予一定的宽度和广度，适应市场条件的变化以便能及时做出调整。加强法律的透明度，解决有法不知等外资频繁出现的问题，同时也能增强社会对于监管部门的督和批评。防止孤立的对单部法律进行修改，应当在制定出统一框架，指导原则的同时，在原则精神的指导下金融相关法律进行修改，各项法律法规条款明确肯定，其中的专业名词进行详细解释，避免监管随意、法律冲突等社会问题。

3.4加强国际金融监管协调

首先，中国立法机构应当参照国际惯例和借鉴国际经验，对已颁布的《外资银行法》、《商业银行法》、《外汇法》、《期货法》、《证券交易法》、《信托法》、《外资财务公司法》、《金融处罚条例》等金融业专门法律法规进行修改与完善，其中也应当包括《公司法》、《刑法》、《反垄断法》中涉及金融业的法律和文件，解决国内法律不能与国际法律有效衔接的尴尬局面，并进而形成一套符合中国金融国情的，又能与国际立法接轨的金融法律体系。要完成如此浩瀚的立法工程，必须从立法、改法、废法、借法、创法等层面出发，审时度势。

其次，中国金融监管机构应当积极参与国际金融法规建设，对WTO运作规律进行预期把握，在把握的基础上形成相应的应对政策，以降低金融监管机构监管滞后性所来带的风险。同时，遵循WTO的解决国际争端的规则，从原本单一的政府角度转变为国际视野，因为金融市场已经逐步跨出一国国界，单一的己身考虑不能保证国际金融的安全；转“人治”为法治，转“人治之上”为“法律之上”，由此，才能保证国际监管的协调一致。

再者，现代信息网络技术从根本上消除了国内市场和国际市场、国际市场之间的时空限制，国际金融环境的变化对各国经济影响日益深刻，金融风险的严重性、扩散性和危害性是前所未有的，从每时每刻的汇率波动到难以预料的金融危机，从全球性银行系统的风险到货币市场交易规则，都是任何单一国家力量所不可控制的。为了适应世界经济一体化，金融国际化全球化的趋势，在完善和加强本国金融监管法律的同时，应该主动加强与各国金融监管当局、国际金融组织之间的合作与交流并且签订相关备忘录，与各国互通有无，积极吸取国际先进监管经验，，参照和依据《有效银行监管的核心原则》（1997年）和《巴塞尔协议III》（2010年）等，实现对跨国金融机构的有效监管。我国要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，诸如在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用。利用国际协定和别国监管体制的优势完善本国监管体制欠缺之处。积极参加国际金融组织，广泛开展多边金融合作，增强本国在抗击国际金融风险方面的预测和防范能力，与其他国家开展信息交流、技术合作，建立信息共享机制，互通本国金融发展状况，加强各国对于金融风险的预警能力，杜绝对跨国金融机构的监管真空。同时，主动与世界各国建立统一的风险监测预警体系，形成对跨国金融机构的全程监控和跟踪管理。

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作者简介：任晶晶，女，1986年6月26日生，辽宁大学法学院法律硕士（法学）专业。

杨广顺，男，华夏银行 中小企业信贷部

（作者单位：任晶晶，辽宁大学法学院；杨广顺，华夏银行 中小企业信贷部）