浅谈PPP模式在我国铁路融资中的应用

李爱萍

铁路建设项目耗资巨大，建设周期长，且具有一定的风险，而我国历年来的铁路融资渠道单一，基本上都是依靠政府投资，这给政府施加了很大的财政压力，同时由于铁路网络型行业的特色也限制了社会资本进入铁路建设行业投资的积极性。在这种背景下，积极引进和应用PPP模式，积极吸引民间资本参与铁路基础设施建设并进行市场化运作，既能有效减轻政府的财政压力又可以提高铁路投资与运营的效率。因此，把PPP融资模式同铁路运营管理模式和投融资的具体情况结合起来，实现具体可操作的投融资模式，具有深远的影响和意义。

1. PPP融资模式的内涵

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作伙伴关系模式，是由政府部门或地方政府通过采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责建设及经营的一种融资模式。PPP模式的显著特点在于私人企业的参与，提高基础设施的建设和服务效率。在PPP模式下，政府和私人企业之间是合作关系，双方风险共担，分散了政府的投资风险。其缺点在于组织结构形式比较复杂，涉及到多个利益关联方，不确定因素较多，管理难度比较大。

2. PPP融资模式在国外铁路建设中的应用

2.1自从1997年日本政府鼓励民间资本进入公共项目开始，PPP模式在日本便得到了很大的发展。可以说日本现在新干线融资模式是个典型的PPP模式：由中央政府、地方政府、国内铁路公司三方共同出资建设，由运输设备整备事业团管理资金，由铁路建设公团负责建设、管理、租赁或转让新干线。

2.22005年，法国建立了国家铁路运营公司（RENFE-Operator）和铁路基础设施管理局（ADIF）。2006年，法国政府授权RFF可以采用PPP模式作为新的融资工具来融资。铁路资金需求与可用公共资金之间的缺口很大，加之新的政策法规为PPP模式的发展提供了保障，因此促进了PPP模式的发展。法国PPP的主要形式是合伙契约或特许经营协议。法国铁路第一批使用PPP融资模式的高速铁路线是GSM-R计划、欧洲南大西洋高速线和尼姆-蒙彼利埃新线。

2.3直到现在，美国铁路仍把项目融资作为资金筹集的主要方式。路网建设投资是当前美国铁路发展的主要问题。PPP模式是美国路网建设的重要融资模式。美国耗资30亿美元修建的东北走廊铁路项目，其中56%的资金是由政府投资，17%由地方投资，其余全部来自于私人部门的投资。

3. 铁路领域选择PPP融资模式的优势

3.1 PPP融资模式可以尽早确定哪些铁路建设项目可以进行项目融资，并能在项目初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配问题。从运作程序来看，PPP融资模式包括选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节。PPP方式的操作规则使民营企业参与到包括铁路建设项目的确认、设计和可行性研究等前期工作在内的整个项目运行周期中，有效地实现了对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资风险，较好地保障国家、民营企业、银行及消费者等各方的利益。

3.2 PPP融资模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，有利于采用私人企业的先进技术和管理经验。我国铁路目前还处于长期垄断性经营，没有直接竞争对手，容易导致运营效率低，服务水平差。而PPP模式的经营者会主动降低运营成本、提高运营管理效率和不断创新的意识。采用PPP方案可以使有意向参与项目建设的私人企业与政府或有关机构在铁路建设项目的论证阶段，共同商讨项目建设过程中所采用的技术方案，从而有可能采用较新的研究成果。

3.3 PPP融资模式可以在一定程度上保证民营企业的盈利。民营企业的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目。采取PPP模式，政府可以给予民营企业相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等，通过实施这些政策，提高民营企业投资铁路项目的积极性。

4. 铁路实现PPP融资模式的政策建议

我国铁路基础设施建设投融资渠道相对单一，还没有真正实现投融资主体多元化。虽然自2004 年起铁道部先后与各省市政府签署部省协议，共同合作建设铁路，但在投资方面铁道部仍占主导地位，社会资本进入铁路建设还没有真正意义上得到实现。PPP是20 世纪90 年代初在英国兴起的一种新的融资方式。通过上述分析，PPP 模式在我国铁路建设中具有可行性。

2004年《中长期铁路网规划》和2006年《铁路“十一五”规划》的发布，使我国铁路建设进入高速发展时期。铁路建设需要充足的资金作保证，而PPP融资模式则是一个很好的选择和尝试。我们在运用PPP 融资方式时，可以结合我国具体的国情，并借鉴国外经验，促进我国铁路建设的高速发展，从而带动全社会的经济快速发展。在实施PPP融资模式时，我们应当注意以下几点。

4.1确立合理的风险分担机制。铁路建设项目具有投资大、周期长、内部结构复杂、所涉及因素众多等特点，从而产生了大量的风险，因此，要想吸引民营投资者，就要设计合理的风险分担机制。合理的风险分担机制是项目具有吸引力的关键因素。项目的风险分配应该根据每个参与者的具体情况，将某类风险分配给最适合承担的参与者，从而使项目的整体满意度最高。在PPP项目中，可采用项目完工担保、资金缺额担保，也可对一些风险投保，包括对建设工程一切风险（CAR）的保险，对预期利润损失风险（ALOP）的保险，对第三者责任风险（TPL）的保险等。

4.2转变政府职能。采用PPP融资模式，实际上是在过去垄断的公用事业项目中引入市场竞争机制，而政府职能的合理定位和有效履行是实现这一目标的决定性因素。对于私人投资者而言，最关心公私合营协议中的政府监管风险，包括特许权招投标过程是否透明，协定的运价制度是否能遵守，投资者是否具有真正的运营自由，政府是否能按时进行财政拨款等。这些都需要政府尽量采取市场化或激励性的支持手段，为铁路建设提供良好的投资环境。

4.3政策保障。基础设施建设公益性的特点使其定价不能完全遵循市场化的原则，同时，基础设施建设流动性风险较大，因此，政府应制定相关政策，给予基础设施投资一些优惠，如税收优惠、低息贷款、担保贷款、铁路沿线的土地开发优惠等，充分调动民营资本的积极性。

4.4法律和法规保障。项目进行PPP模式运作，需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对政府部门与企业各自承担的责任义务和风险进行明确界定，以保护双方的权益。因此PPP项目的运作需要清晰完善的法律和法规制度予以保证。

参考文献：

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[2] 赵丕.论PPP模式在铁路融资中的应用[J].现代商业，2008（29）.

[3] 饶为富，李蔚.铁路投资新理念-公私合作项目融资[J].铁道工程学报，2007（3）.

[4] 殷红军，罗赛.铁路投融资体制改革与民间资本投资策略研究[J].交通企业管理，2009（1）.

（作者单位：北京客运专线基础设施维修基地）