信息化是杭州市城市管理发展的必由之路

浙江大学城市学院 课题组

信息化是杭州市城市管理发展的必由之路

浙江大学城市学院 课题组

随着经济与社会发展水平的逐步提高，人们对社会管理和公共服务的要求越来越高，杭州市城市管理部门利用信息化技术全面实施对市政设施、公用事业、市容环卫等方面的管理也显得越来越迫切和重要。城市信息化和城市管理信息化是时代发展的必然要求，是城市现代化建设的必由之路。

杭州是国家城市信息化试点城市之一，于2005年7月被建设部确定为全国首批10个实施数字化城市管理建设的试点城市之一。

杭州市数字城管借鉴北京东城区试点经验，立足杭州实际，不断探索，注重创新，在全国首创了城市管理信息采集市场化运作，通过创立与市场经济运行规律相适应的城市管理信息采集运作方式，创新城市管理监督新模式，较好地实现了资源整合、机制创新、管理创新、功能创新的工作目标。建设部专家认为：杭州市“数字化城市管理模式”在组织方式、市场化运作、资源整合和共享互联等方面有许多有益的经验，对全国市一级的“数字化城市管理”建设具有示范作用和推广意义，建议浙江省推广“杭州模式”，并在全国各城市推广数字化城市管理新模式。

杭州市城市管理信息化的发展历程

杭州市城市管理委员会秉承“科技强管”的理念，以计算机和网络为手段，将信息化应用到城市管理中，取得了明显的实效。纵观杭州市城市管理信息化的发展历程，大致可以分为四个阶段：

2001年至2005年为城市管理信息化起步阶段，其标志是办公自动化（OA）系统、防汛决策指挥与管理信息系统（一期）、执法局门户网站（第一版）、执法业务平台（第一、二版）等项目的建设，实现了简单的城市管理办公政务自动化，也是最基础的信息化。

2005年至2007年为城市管理信息化腾飞发展阶段。2005年，杭州市被建设部确定为全国首批十个实施数字化城市管理项目建设的试点城市之一，市“数字城管”建设领导小组成立，出台了《杭州市数字城管建设总体方案》，“数字城管”项目的实施标志着杭州城市管理信息化建设进入了腾飞阶段。“数字城管”系统一期工程于2005年11月开工，2006年建成并在上城、下城、西湖、风景名胜区四个试点城区投入试运行。2006年8月，杭州“数字城管”一期工程通过国家建设部验收，成为全国第一个通过验收的城市。“数字城管”一期工程建立了统一受理、层级协调、按责处置的运行管理新模式，覆盖杭州市192平方公里，共有202万个城市部件纳入数字城管数据库，同时通过引入市场机制，实行了信息采集市场化，通过资源整合、信息共享，加强了部门之间的管理协同。同期，城市管理执法局开始着手进行视频监控系统、电子台帐系统、车载GPS系统、GIS系统等“数字执法”项目的建设，“执法通”系统的建设完成是“数字执法”发展的重要标志。同时，本阶段还对办公自动化系统、执法局门户网站、执法业务系统进行了升级改进。“数字执法”一系列系统的建设，大大提高了城管执法的工作效率。

2007年到2010年杭州市城市管理信息化进入深化推进阶段。2007年4月，“数字城管”二期工程启动，标志着城市管理信息化开始向行业监管渗透。本阶段建设完成了“数字城管”二期及扩展工程、桥隧在线监管系统、节约用水数字化信息管理系统、污水处理厂水质在线监测系统、机动车道路停车收费服务管理系统、行政许可审批系统、综合统计、呼叫中心、亮灯工程在线监管系统、地下管线系统、环卫GPS系统、排污在线监管系统以及文明工地数字评测系统、应急指挥系统、家银通系统等十多个子系统，城市管理信息化开始从地上空间向地下空间拓展。至2010年底，杭州市已完成“数字城管”从主城区向近郊各县（市）、区的推进覆盖，在市辖所有13个区、县（市）和两个市级管委会全面建成数字化城市管理系统，建成了全国首个市辖城域数字城管统一平台，覆盖面积达404.19平方公里。

2011年开始杭州市城市管理信息化进入融合拓展阶段。“数字城管”、“数字执法”等信息化系统经历了“从无到有，从小到大，从弱到强”的发展之后，从初级简单的办公自动化，逐步发展到统一受理、层级协调、按责处置的运行管理模式，再进一步向行业监管中心、区城管办和执法局以及城郊结合部延伸，工作重心逐渐从信息化系统的独立建设向系统间的对接融合转移。2011年开始，杭州对“数字城管”、“数字执法”和权力阳光等几大业务系统逐步实现全面融合，包括在业务层级、数据层级和硬件层级都开始进行对接和整合。

杭州市城市管理信息化的五大特色

杭州市城市管理信息化坚持建设和运行管理并举，努力创新管理模式，形成了“五大特色”。

主动融合、开放服务。长期以来，城管问题主要靠有限的执法人员巡查、市民群众举报等渠道发现，基本上是被动的、滞后的。数字化城市管理的实施，全面建立了问题发现的机制，可以通过视频监控系统发现问题，还可以通过公共网站、互动平台以及手机短信等途径来发现问题。数字城管作为城市公共管理的重要信息平台，涉及范围广、数据种类多、网络覆盖全，它整合了社会公共资源，促进了公共服务型政府的建设。杭州市城市管理信息化建设形成了全市的基础设施数据库，不仅满足了自身需要，也为公交、电力、通信等部门的设施管理提供了翔实数据，还建立了道路停车服务诱导、自来水远程抄表、权力阳光许可审批等系统，实现了信息资源的互通共享，也更好地履行了公共服务职能，真正做到服务市民、服务行业监管部门、服务网络单位和服务城管大局。

问题发现、服务外包。在问题发现上，杭州市大胆创新，在全国首创信息采集市场化，采取政府“花钱买信息”、“养事不养人”的服务外包做法，它将政府传统的计划、组织、协调、监控“四大职能”中的监控（监督和控制）职能剥离开来，引进和培育具有良好社会信誉和人力资源管理能力的第三方公司（信息采集公司）从事信息采集工作，担负数字城管覆盖范围内的街面管理、常态化巡查，以市民的眼光发现城市管理问题，居民身边的琐事成为了政府案头的大事。

六性共导、与时俱进。杭州市城市管理信息化建设坚持直观性、现实性、关联性、综合性、差异性和动态性的六性共导，全面分析和把握城市管理的发展趋势，做到与时俱进，解决城市管理的重要问题。在标准的设定上，根据新形势不断提高覆盖的范围，并且提高标准的要求；在数字城管的覆盖面上，逐渐向外拓展，形成了三个“三年计划”，特别是在统筹城乡的发展思路下，从主城向副城再向中心镇逐步覆盖。数字城管在新技术的应用上也与时俱进，已经在数字城管中进行了物联网的应用，并且引进了实景三维技术等，这些新技术大大提高了管理的效能。

结果导向、过程控制。杭州市城市管理信息化将“三个第一”作为主要目标，不断提升杭州市城市管理的科技化、标准化和精细化水平，通过对七大环节的过程控制，打造杭州品牌数字城管。“三个第一”目标实质就是确保城市管理问题的快速采集、快速处置和快速解决问题。为了达到这个目标，杭州市数字城管对采集与受理、立案与交办、问题派遣、协调处置、问题督查、问题核查和问题结案等环节进行了全过程的控制。如在问题发现上，杭州市首创信息采集市场化，引进和培育信息采集公司从事信息采集工作；杭州市数字城管还通过新技术在过程控制中的集群应用，实现了城市管理的精细化；在数字化城市管理的实践运用中，通过技术的整合与创新，优化了资源和管理要素的配置，提高了系统的运行效率等。

协同共赢、扁平高效。杭州市城市管理信息化建设设置了市、区两级协同平台，强化市、区两级协同平台的协调与互动。在协同处置上，建立了跨城区、跨部门的联动机制，按照“属地为主，按责处置”的原则，将全市所有网络单位纳入到综合管理平台，增强城市管理合力。通过建立“新两轴”的高位协调，使得各个管理主体实现协同共赢；通过协同平台的打造，实现了扁平高效的管理模式。传统的城市管理往往是垂直管理，常常出现各部门扯皮推诿等问题，而扁平化的管理模式则强调问题导向，高位协调。

如何提升城市管理信息化水平

杭州市在城市管理信息化建设方面取得了很大的成绩，由于城市管理信息化是一个长期的系统工程，还需要统筹兼顾，采取切实有效的措施，解决逐渐暴露出的问题，稳步加以推进，从而进一步提升城市管理信息化水平。

实施“智慧城管”推进智慧城市建设。杭州市委、市政府提出“十二五”期间加快建设“智慧杭州”的战略部署，《杭州市“十二五”信息化发展规划》也明确指出，紧密结合创新型城市建设，围绕打造“智慧城市”总平台，以经济和社会发展对信息化的重大需求为导向，将信息化作为推动城市发展的重要战略。杭州市应以入选国家创新型试点城市、把握智慧城市发展战略为契机，在“数字城管”的基础上，实施“智慧城管”工程，制定杭州市“智慧城管”建设中长期工作方案，引领和支撑杭州城市管理工作的未来发展。“智慧城管”是“数字城管”的拓展与升华，“智慧城管”建设作为杭州智慧城市建设的重要组成部分，也是创新和完善新型城市管理体系的重要工作内容，这必将为杭州城市管理工作带来新的变革，推动城市管理工作向对象更全面、技术更先进、业务更协同、管理更高效、服务更便捷和决策更科学等几大方面的转变。

加快新一代信息技术的综合性应用。物联网、云计算、移动互联网等新兴技术的涌现，将对城市管理信息化产生重大影响，极大突破用户观念和体验，改变公众的互动参与模式，从而推动城市管理理念创新，进一步提高城市管理效率。在城市管理信息化发展过程中，应加快应用物联网、云计算等技术，使城市管理领域的智能交通、城市安防、公用事业管理和政务信息资源交换等逐步实现智能化；加快应用三网融合、下一代通信网络等技术，提供市民参与城市管理更为便捷的方式，建立一个更加智能的、惠民的应用平台，方便市民参与城市管理、获取城市管理资讯，有效促进城市管理创新。通过各类新一代信息技术在城市管理领域的综合性应用，将显著提升社会公共服务的能力和信息化惠民功能。

进一步健全完善法规与标准体系。积极推进既有法律法规规章执行的评估，完善既有相关法律，建立健全数字城管执法监督机制，规范执法行为，提高依法管理能力。尽快研究出台《杭州市数字化城市管理条例》，逐步形成保障城市管理信息化发展的法律、法规和规章体系。在国家信息化标准体系框架的指导下，研究制定一个合理、开放的城市管理及执法信息化建设技术标准体系，包括研究制定信息技术标准、业务标准、信息接口标准、信息产品标准以及信息管理和服务标准等内容，以适应城市化的推进和广大市民诉求，进一步实现数字城管处置标准的有机更新，使数字城管事、部件类别渐趋科学、全面。

科学推动高素质人才队伍建设。积极推进内部人才队伍提升与外部人才引进相结合，盘活城市管理信息化人才队伍的“造血”与“输血”机制，实现整体队伍的全方面、有序化的有机更新，促进队伍结构的科学化和高素质。进一步强化对派遣员的业务知识、法规和处置技能培训，加大对信息采集员的职业道德要求，提高信息采集员的信息服务能力，建设一支业务精、能力强的综合协调队伍，通过培训和实践，提高分析、协调和解决问题的能力。同时，在城管队伍建设过程中，应当逐步理顺管理队伍中的编制和体制问题，提高一般工作人员的待遇水平，确保能够吸引人才、留住人才。

总结数字城管建设与发展的宝贵经验教训，不仅可以对其他城市数字城管建设与发展具有借鉴作用，也可以有效促进数字城管的进一步发展。随着杭州“数字城管”的全面铺开，试点城市的经验必将成为其他城市管理者们的“路线图”。

（课题组成员：陈观林、张泳、刘珊珊、翁文勇、杨晓杰、梁金华）