中央与地方政府间财政转移支付制度改革:基于信息不对称的博弈模型分析

刘 豫

(南开大学经济学院，天津市 300071)

责任编辑:方程

政府间转移支付制度是世界各国公共支出管理制度中非常重要的组成部分，是协调中央政府和地方政府间矛盾的关键因素，也是理顺中央和地方利益关系的一种重要手段。“十六”大以后，和谐社会与科学发展观的理念加快了公共财政体制建立的步伐。完善公共财政体制和重视民生成为财政管理体制的新视角，中央和地方的财政分权关系逐渐转变为利益群体之间关系的协调，财政资源配置的公平问题日益成为关注的焦点。

一、财政分权理论

第一代财政分权理论认为，在一个多层次政府体系中，各个层次的政府都致力于实现所辖区域的社会福利最大化。在存在地方性公共物品的情况下，由于各个地区居民的偏好不同，有所区别地由地方政府提供地方性公共物品，显然比整齐划一地由中央政府统一提供地方性公共物品更能增加社会福利。中央政府因而应当赋予地方政府提供相应地方性公共物品的财政收支权力。因此，第一代理论的核心就是如何解决地方政府的辖区与居民偏好不相符这一问题。[1]、[2]

第二代财政分权理论不再将各级政府视作利益一致的整体，因为注意到了政治结构对于分权效果的影响，所以更加强调信息不对称在财政分权理论中的核心意义。塞布莱特(Seabright)指出，地方政府掌握着一些上级政府或当地立法机构都不掌握的独特信息，能否有效地使用这些信息对于地方居民的福利来说至关重要。集权的好处在于可以将地区间溢出效应内部化，分权的好处则在于可以增加地方政府对当地居民福利的关注。因此，究竟需要集权还是分权，取决于两者对于福利的影响孰轻孰重。这种权衡即便是在政府辖区与偏好完全一致的情况下也是存在的，从而将第一代财政分权理论强调的居民偏好问题放到了一个相对次要的位置上。[3]

从这一角度出发，越来越多的研究使用委托——代理关系下的博弈模型来分析政府间转移支付关系和财权与事权的划分问题，并强调信息不对称所带来的影响。运用类似于讨论企业组织结构的方法，第二代财政分权理论指出，民选的议会代表、中央政府、地方政府和各级官员等之间也构成了各种类型的委托代理关系，需要建立相应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。在财政分权过程中，地方利益日益膨胀，它们之间相互攀比，蒂鲍特称之为邻居效应，加上以经济增长率指标考核政绩，导致地方官员不断增加公共支出，甚至出现“跑部钱进”和支出的倒逼机制。本文拟通过研究中央政府与地方政府之间的转移支付博弈和两个不同地方政府之间的博弈模型，尝试分析信息不对称所带来的影响，并为我国中央政府与地方政府间的支出责任、转移支付制度改革等问题提出建议。

二、信息不对称条件下的中央政府与地方政府补助模型分析

在中央和地方的关系中，主要涉及财政转移支付，中央政府出于种种原因会对地方政府进行财政补助，例如财政的纵向不平衡、财政的横向不平衡、辖区间外溢等。罗瑟拉·莱沃吉(Rosella Levaggi)通过建立中央和地方财政之间的经济模型，以财政补助为例，分析得出了地方财政虽然比中央财政拥有更多的信息，但可以通过设计一种制度，使得地方政府报告其真实的偏好参数，当然这种制度并不是最优的，因为“中央政府不得不利用一些扭曲性的政策工具，为这种超额支出融资”。[4]

下面借鉴罗瑟拉·莱沃吉的财政补助模型，进行中央政府与地方政府的重复博弈分析。假设中央政府对各地地方政府期望的公共服务水平是均等的，所需要的支出均为V，观测到i地区的政府财力为Ai，ki表示i地区的地方政府在公共服务支出的偏好特征，0＜ki＜1，由于地方政府的财权和事权不对称，所以，kiAi＜V。中央政府主要通过对i地区的地方政府的财政转移支付Zi承担财力缺口。地方政府行为可以用两种商品的柯布——道格拉斯社会福利效用函数来描述，以y代表私人产品，x代表公共服务或公共产品，则地方政府的效用函数为:Ui＝(1－k)㏑yi＋㏑xi。

那么，在没有中央财政转移支付的情况下，地方政府的均衡为:

通过构造拉格朗日函数，可以求得地方政府效用最大化的条件为:

那么，如果中央政府可以准确得知V与kiAi之间的缺口，通过转移支付就可以均等化公共服务的区域差距。

但是，在信息不对称的情况下，中央政府无法准确探知地方政府在公共服务支出的真实偏好i，即在一般情况下，kiAi+Zi≠k。由于各政府的i不确定，因此，不论中央政府的Zi规模大小，即无论kiAi+Zi＞V或者kiAi+Zi＜V，都有可能扩大不同地区的公共服务水平差距。而且，在中央转移支付后，地方政府就可以得知中央政府不能准确探知自己的公共服务支出偏好，那么，在下一轮转移支付时，将会降低原来的公共服务支出，以期骗取中央政府提供更多的转移支付，增加本地的财力。

同样，中央政府在意识到地方政府通过隐藏信息来争取更多的转移支付资金时，可能会缩小原来的转移支付规模。这样，中央政府和地方政府就进入了“讨价还价”的重复博弈过程。这种不断“讨价还价”的根源在于地方政府不会如实表露自己在公共服务支出的真实偏好，而中央政府在设计让地方政府显露ki的激励机制上又存在很大障碍。西方经济理论强调“用脚投票”和“用手投票”两种机制来显示ki，但是在中国的政治体制尤其是现有的官员晋升制度下，使得“用脚投票”和“用手投票”两种机制对中国的地方政府没有约束力。那么，通过转移支付制度改革，清晰地划分中央政府和地方政府在公共服务上的财权与事权，有可能是保证地方政府提供公共服务水平的一种有效手段。

三、两个地方政府之间博弈模型和因素分析

中央政府与地方政府之间在预算上的博弈主要表现在转移支付上，政府间以均等化为目标的转移支付是缓解地区间财力差异、保证落后地区的公共服务基本水准的重要手段。如果中央以地方财政缺口作为划拨转移支付的依据，那么地方政府就有可能不努力增加收入，故意制造较大的财政缺口，以求得较多的转移支付。下面通过两个地方政府间的博弈模型，分析地方政府努力或不努力的动机，并尝试提出影响转移支付数额的相关因素。

首先假设两个地方政府为博弈中的两个参与者，地方政府A和地方政府B都将按照自身利益最大化的原则作出各自的策略选择，每个地方政府都有“努力增加收入”和“不努力增加收入”两种策略。中央的转移支付总量是一定的，可设为Q；地方政府在设法增加财政收入时是要付出成本的，努力时付出成本为C，不努力时其付出成本要小于努力时付出的成本，为简单起见，设为0。若两个地方政府财力条件相等，当一个地方政府努力增加收入而另一个不努力时，不努力的地方政府财政缺口较大，得到的转移支付较多，而努力方得到的转移支付却较少。由于假设两个地方政府财力条件相等，那么可认为努力程度相同时获得的转移支付也相同，付出的成本也相同。于是，地方政府A和地方政府B的转移支付函数可用下列矩阵来表示(如图1所示)。

在图1中，除了两个地方政府都努力增加收入可以使转移支付有一定剩余的情况外，在其余三种情况下中央的转移支付将全部拨给两个地方政府。当地方政府A选择不努力，地方政府B选择不努力时的转移支付量要大于努力时转移支付量，因此地方政府B选择不努力。当地方政府A选择努力，地方政府B选择不努力时的转移支付量仍然大于努力时转移支付量，因此地方政府B还是选择不努力。同样，不论地方政府B选择努力和不努力，地方政府A选择不努力时获得转移支付量都比努力时获得的要多，所以地方政府A也会选择不努力的策略，因此地方政府A和地方政府B各自从自身利益出发，必然选择不努力，博弈的纳什均衡为(不努力，不努力)，但这显然无法达到帕累托最优(努力，努力)。

图1 两地方政府间的博弈模型

从以上分析可以看出，通过一次博弈所达到的纳什均衡(不努力，不努力)不具有帕累托效率。如果存在重复博弈，该动态模型可能产生合作解，并实现帕累托改善，只要博弈各方均采取针锋相对或冷酷战略，合作结果将在每一次博弈中出现，这时(努力，努力)可能是一个子博弈精炼纳什均衡。合作解依赖于博弈人数与次数，当博弈人数较少时，容易了解和预测其他博弈人的反应和惩罚；当人数多时，由于单个人的行动对其他人影响较小而难以观察，或者虽可被察觉但其他博弈者采取协同惩罚费用太高，从而容易出现个别人不合作行为。

通过对上述转移支付矩阵模型的分析，可以解释长期以来我国财政体制中存在的一些弊端:地方政府对中央政府存在依赖现象，为获得较多的转移支付，经常不努力增加收入，而是制造更大的财政缺口。这样对于某一地方来说可能是利益更大，但对全局而言副作用明显，会混淆真正贫困的地区和不努力增加收入的地区，浪费中央有限的财政资源，同时也会损害努力增加收入地区的积极性。

在我国转移支付制度的改革中，中央政府必须建立有效的激励监督机制，扩大努力和不努力时获得转移支付量的差距，使努力增加收入的地方政府获得的转移支付量大，而不努力增加收入的地方政府获得的转移支付量少，以杜绝不努力增加收入的现象；同时，要在转移支付制度中增加对于不努力而获取转移支付额度的惩罚措施，增加地方政府不努力的机会成本。在转移支付制度中，把地方政府努力增加收入的程度作为确定转移支付量的一个重要依据，而不是简单地以财政缺口作为确定转移支付量的依据，综合考虑其增加收入的努力程度，使中央的转移支付既能实现均等化，又能有效率地配置财政资源。

四、中国转移支付制度的创新路径

我国现行的转移支付制度出自于1994年实行的分税制预算管理体制和1995年实施的过渡期转移支付办法。这期间转移支付方法在不断进行改进和完善，1996至1998年过渡期转移支付办法在原来旧办法基础上作了完善，首次提出了用标准财政收入替代财力。标准财政收入不是指地方实际财政收入，而是按照税基计算得出的。标准财政收入的测算尽可能向“经济税基×平均有效税率”的规范做法靠近，这是借鉴国外成功做法进行测算的。标准支出测算是根据各地区客观因素进行的，调整了一般转移支付中收支指标的口径，缩小了贫富差距。1999年中央采取了提高薪金收入水平的措施，2001年中央进行了调整工资的政策，提高了居民的消费能力和支出需求。由于中国人口多，地区发展不平衡，各地收入和贫富分化较大，为此中央实施了一系列政策性转移支付，如调整工资转移支付等。

为了提高经济落后地区经济发展水平，从2000年起加大西部地区的转移支付力度，为贯彻民族政策，增加了少数民族地区转移支付力度，同时，中央财政安排的转移支付资金按因素法而不是基数法分配。2009年3月5日在人大会议上关于2008年中央预算、地方预算执行情况与2009年中央预算和地方预算匡算的报告中提出，缩小各地区贫富差距，促进各地区基本公共产品公平化目标的实现。

1.公共产品和服务均等化与转移支付制度发展方向

公共产品和公共服务均等化是每个国家都追求的目标，中国政府也不例外。在市场经济条件下，由于客观因素的影响，使各地区存在着收入能力和支出需求失衡的现象，因此各地区政府就需要中央政府通过转移支付的方式达到公共产品和服务均等化的目标。当一国的社会成员由于各种主观和客观原因不能享受到基本相同的公共服务和公共产品以及福利时，就背离了社会公平、公正与和谐发展的原则，不利于社会稳定和谐与经济的可持续发展。又因为市场经济自发性、盲目性、不规范性的存在，且注重效率，不太重视公平，所以公共产品均等化不可能通过市场自行达成，也不是通过个别政府的努力就能够实现的，只有通过中央政府纵向和横向的转移支付制度才有可能实现，使各地区的公共服务尽可能的均等化。

政府间转移支付的数额确定是转移支付制度的核心，也关系着中央与地方以及地方各级政府之间的利益划分，转移支付额确定的准确性，是确保一国实现公共服务均等化和社会公平以及社会和谐发展的重要因素。在我国现行的转移支付种类中，能真正起到缩小地区贫富差距，促进基本公共服务水平均等化的是一般财力转移支付，它是中央政府为弥补地方收支之间的缺口，安排给地方政府的补助支出。地方政府可以根据本地区经济发展和人口、地理环境状况，因地制宜安排资金用途，加大投资力度，它与地区经济发展水平负相关。一般经济发展水平低，地方收入少，所获得的一般性转移支付就较多，这是一种真正意义上的无条件的转移支付，可以使落后地区居民与政府收入增加，缩小地区贫富差距，从而实现地区间财力基本均等化。

2.中央与地方事权和支出范围划分的制度化

明确中央和地方政府事权是确定转移支付额的重要基础，补偿地方收支不均衡和解决公共产品外溢是转移支付制度的重要功能。由于地方政府都有自身利益的追求，而地方提供公共产品和服务有时存在正外部效应，如果地方政府由于利益外溢而得不到中央政府的补助，就会打击地方政府提供公共产品和公共服务的积极性，容易导致地方在提供公共产品时出现扭曲，需要上一级政府或中央政府及时协调，使地方政府提供公共产品和服务的积极性与主动性得到保护，以维持地方取得效益与付出大体一致，激发地方政府对跨地区的项目进行投资。从现实情况来看，地方政府在提供某些公共产品和服务时，经常出现国家全局利益与地方局部利益的冲突，如在大江大河的治理和生态环境保护方面，资金主要来自本地区居民缴纳的税收和费用，但受益者可能惠及江河沿线居民，如果没有中央转移支付补助作后盾，地方政府就可能没有提供公共产品的积极性和主动性。而通过政府间转移支付，中央政府对地方政府进行必要的补偿和资金支持，使地方政府付出不仅能够得到回报，还能得到中央政府的认可，就会提高地方政府提供公共产品和服务的热情与积极性。

因此，应在合理划分中央政府和地方政府职权的基础上，使中央政府和地方政府关系规范化、法制化，即中央政府与地方政府应在法制基础上形成新型的权利义务关系。虽然宪法和《地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法》等为中央和地方政府间的权限划分提供了法律基础与依据，但是对于操作层面上的协调关系却无具体的规定。通过契约明确规定各级政府的法人地位，使政府行为人格化，实现政府权利与义务的高度协调，为各级政府职能的有效发挥提供必要的法律依据。通过对中央政府与地方政府之间利益关系进行制度约束，可以保持中央政府与地方政府关系的相对稳定性，提高中央政府与地方政府关系调整的规范性，防止中央政府授权放权的盲目性、随意性和地方政府的机会主义行为。

3.政府信息公开化

信息不对称是信息经济学中的一个基本命题，用以说明相关信息在交易双方的不对称分布对于市场交易行为和市场运行效率所产生的一系列重要影响。通过前文分析可知，信息不对称可造成中央政府转移支付过程中的政府间博弈，各级政府在博弈过程中所产生的机会主义行为严重影响了资源配置效率，与公共财政改革的目标相违背。

政府信息资源的自由流动可以促进经济的增长，规范社会主义市场经济秩序。现在世界上大多数国家都在大力推动国家的信息化或者信息社会的建设，其中的一个重要前提是政府信息化，而政府信息化的核心是政府信息资源的有效使用。包括世界银行与国际货币基金组织在内的各种国际组织近年来通过一些相关研究已经得出结论:政府透明度与国家经济发展是正相关的。改革开放后，我国在经济建设方面取得了可喜的成绩，但也存在着不少问题，如市场秩序混乱、交易成本较高、信用缺失等。如果能够实现政府信息公开，民众和各级政府就可以通过一定渠道和程序获得有关信息，既能降低信用成本，又可减少各种欺诈现象，同时也会进一步规范社会主义市场经济秩序，推动生产力的发展。

[1]Oates W.E.Fiscal Federalism[M].New York:Harcourt Brace Jovanovich，1972:35-45.

[2]Oates W.E.Toward a Second-generation Theory of Fiscal Federalism[J].International Tax and Public Finance，2005(8):349.

[3]Seabright P.Accountability and Decentralization in Government:An Incomplete Contracts Model[J].European Economic Review，1996(40):61-89.

[4]罗瑟拉·莱沃吉.财政中的信息不对称，载于彼德·M·杰克逊.公共部门经济学前沿问题[M].北京:中国税务出版社，2000:273-295.