我国健康城市建设指标体系比较分析

于海宁 成 刚 徐 进 王海鹏 常 捷 孟庆跃

1.山东大学卫生管理与政策研究中心 卫生部卫生经济与政策研究重点实验室 山东济南 250012

2.北京大学中国卫生发展研究中心 北京 100191

健康城市理念源于1985年世界卫生组织(WHO)欧洲区开展的“健康促进项目”。［1]面对城市化问题给人类健康带来的挑战，WHO于20世纪80年代倡导开展了建设健康城市活动，并以此作为一项全球性战略行动。健康城市(healthy city)是指一个由健康人群、健康环境和健康社会有机结合发展的整体，应该能改善其环境，扩大其资源，使城市局面互相支持，以发挥最大的潜能。［2]

“健康城市”在20世纪90年代初引入我国。［3]1992年，WHO建议我国卫生部在部分城市开展健康城市试点;1993年8月，我国卫生部组团参加WHO西太区会议，正式介入健康城市规划活动;1994年，卫生部与WHO合作，开始了创建健康城市的试点工作，北京市东城区、上海市嘉定区被纳入试点范围;1997年，卫生部将正处于启动阶段的健康城市项目移交给爱国卫生办公室［4];2003年，受 SARS的影响，我国开始从综合方面考虑健康，健康城市建设进入全面实质性发展阶段。我国开展健康城市建设，对于预防疾病流行，特别是慢性非传染性疾病的流行具有重要意义，是实现基本公共卫生服务均等化、实现全民健康的有效途径。

健康城市建设的核心内容之一是指标体系的确定，指标体系可以用来对健康城市的建设进行监督检测，并对建设过程进行评估，指标体系也是体现建设目标、建设原则的主要内容之一;健康城市的指标应该具有国际公信力、能够反映建设效果、可以区域量化比较，在内容上应该涵盖健康人群、健康环境和健康社会［5];但由于各个城市基础不一，背景不同，所选取的指标也有所区别，健康城市建设的切入点和侧重点也不一样。本研究正是基于这一现状，对北京、上海、广州和杭州4个城市的指标体系进行归类、比较，寻找异同，为我国其他城市健康城市建设指标选取提供借鉴，为政策制定提供依据。

1 四个城市指标体系的比较

在选取研究城市之前，我们进行了专家访谈，得到的意见表明，北京、上海、广州和杭州的健康城市建设起步比较早，经验相对比较成熟，并且具有相对完善的指标体系。根据专家的意见结合研究资料的可得性，我们将4个城市选作研究对象。另外，北京、上海、广州、杭州均为开展健康城市建设的一、二线城市，其经济社会发展水平和卫生体系建设均走在全国前列，相互之间具有可比性，分析他们的健康城市指标体系更具有代表性、可借鉴性和推广价值。

1.1 健康城市指标体系的指标数量及构成

北京市健康城市指标体系包括35项指标，其中，健康水平10项，健康服务10项，健康环境15项。［6]广州市健康城市指标体系包括34项指标，其中，健康人群7项，健康服务4项，健康环境9项，健康社会8项，市民满意度6项。［7]上海市健康城市指标体系包括31项指标，其中，人人健康膳食行动4项，人人控烟限酒行动3项，人人科学健身行动2项，人人愉悦身心行动2项，人人清洁家园行动7项，重点项目13项。［8]杭州市健康城市指标体系包括44项指标，其中，环境指标7项，人群指标10项，服务指标10项，社会指标10项，民意指标7项。［9]按照影响健康的因素(环境、生物遗传、行为和生活方式、医疗卫生服务)对指标体系进行分类归纳，将其分成环境、人群、服务和社会指标，另外，认识到健康城市建设的社会动员性质，取得全民的认可是关键，许多地方增加了民意指标，因此我们在分类中也予以体现。各城市指标体系归类如表1。

表1 北京、广州、杭州健康城市指标体系归类

上海市健康城市指标体系的选取侧重于行动计划，突出了人人参与的特点，是按照五个“人人”行动和重点项目开展来制定的，并没有按照人群、环境、社会等大类来进行指标的选取，故本研究只在特性指标分析中对上海市的指标体系进行阐述，而共性指标分析将重点比较北京、广州和杭州指标体系的异同。

1.2 共性指标分析

环境指标中，3个城市均选取的有4项，分别为全年空气质量优良天数比例、生活垃圾无害化处理率、人均公园绿地面积、集中式饮用水水源地水质合格率;两个城市选取的有2项，分别为生活污水集中处理率、森林覆盖率。

人群指标中，3个城市均选取的有4项，分别为人均期望寿命、婴儿死亡率、孕产妇死亡率、健康基本知识知晓率;两个城市选取的有3项，分别为国民体质监测合格率、健康行为形成率、经常参加体育锻炼的人口比例。

服务指标中，3个城市均选取的有1项，为城乡居民健康档案建档率;两个城市选取的有4项，分别为人均体育设施用地面积、每千人拥有床位数、每千人拥有执业医师(助理)数、重性精神疾病患者管理治疗率。

社会指标中，3个城市均选取的有2项，分别是基本医疗保险参保率、食品质量抽检合格率;两个城市选取的有5项，分别是人群吸烟率、城市公共交通出行比例、城镇登记失业率、万车交通事故死亡率、亿元GDP生产安全事故死亡率。

民意指标中，广州与杭州共同选取的有5项，分别为市民对卫生服务满意度、对环境质量满意度、对食品安全满意度、对社会保障满意度、对健康城市建设满意度;而北京市的指标体系中没有民意指标。

3个城市中若有两个及以上城市选取该指标，我们就将该指标定义为共性指标。通过对3个城市的指标体系进行分析发现，共性指标共有30项，其中，环境指标6项，人群指标7项、服务指标5项、社会指标7项、民意指标5项。具体指标内容见表2。

表2 构成健康城市指标体系的共性指标

1.3 特色性指标分析

上海市本身的健康水平较高，处于国际先进行列，其健康城市建设重在行动。它的健康城市建设是以五个“人人”行动为切入点，辅之以重点项目进行的。它的指标体系的选取没有按照人群、环境、社会等维度进行分类，而是选取了一系列对行动进展情况进行评价的行动指标，有很强的针对性。31项指标中，健康知识知晓的有11项，占35.5%，健康行为和健康服务提供的有8项，占25.8%，二者合占60%以上，可以看出，上海健康城市建设对“知、信、行”理念的践行和广泛的社会参与。

北京市作为国际化大都市，旨在建设中国特色的世界城市，进行健康城市建设显得尤为重要。从指标体系的选取上也可以看出北京市健康城市建设的决心，在选取人群指标时，除了选取人均期望寿命、婴儿死亡率、孕产妇死亡率这几个常用指标外，还选取了损伤和中毒年龄别死亡率、恶性肿瘤年龄别死亡率、心脏病年龄别死亡率、脑血管病年龄别死亡率4个疾病指标，这些指标的变化需要几年甚至十几年的时间;此外，北京市还选取了突出实现健康公平性的指标，比如城乡期望寿命差距、中小学生肥胖率、农村居民饮用水水质合格率等，涉及到了卫生部门以外的环保、交通、教育、农业等部门。

广州市健康城市的建设，按照世界卫生组织提出的健康城市10条标准和建设健康城市的准则，选取了人群、环境、社会、服务等指标。广州市健康城市指标的选取，除了上述常规指标之外，还选取了健康村建设率、健康社区建设率、健康单位(学校、机关、企事业单位等)建设率等“细胞”工程指标，从基础入手，以点带面，扩大健康城市建设的范围和影响。广州市选取的指标体系全面，开展行动有所侧重，便于健康城市建设由点及面的推进，在全国有较好的借鉴意义。

2 讨论与建议

2.1 与世界卫生组织健康城市指标体系的比较

世界卫生组织健康城市指标体系包括健康指标、健康服务指标、环境指标、社会指标4大类，32个具体指标。与世界卫生组织制定的指标体系比较，二者在健康指标与环境指标上的重合率较高(约50%)，我国的健康指标更全，世界卫生组织的环境指标更全。二者在健康服务指标与社会指标上的重合率较低，可能跟我国的国情以及各个城市的实际健康情况有关。另外，我国健康城市指标体系增加了“民意指标”一类，说明我国健康城市的决策更贴近民意，更注重居民对健康城市建设的感受。［10]但民意指标的主观性比较强，可以作为健康城市一个阶段的验收指标，城市间的横向可比性不大，仅可以在内部不同时段进行纵向比较，检验某一阶段的发展成果。

世界卫生组织健康城市指标体系制定于20世纪80年代，目的是对进行健康城市建设的城市进行指导。随着经济社会的发展，以及各个国家、城市资料的可获得性和健康城市工作重点的不同，选择的指标也各有差异，所以指标体系应根据各城市的实际情况来制定，各城市也可根据本地情况作相应调整。［5]

2.2 对我国健康城市建设的建议

尽管健康城市概念引入我国已有二十余年，但真正开展健康城市建设的并不多，大部分城市的建设或者停留在制定规划阶段，或者其健康城市规划中没有明晰的指标体系。像本研究所选取的具有具体指标体系的城市是为数不多的几个，这几个城市制定的指标体系较好的反映了健康城市的目标和理念，但是这些现有的指标体系以结果性指标为主，缺乏行动性指标，也缺乏监督管理指标，因此，有必要对我国健康城市建设的指标体系构建进行进一步规范的指导。

本研究表明，当前我国各个城市对健康城市的认识已达成共识，健康城市不再仅仅局限于卫生部门，涉及到环保、交通、教育、民政等部门;不再只是人群健康，而是一个综合性概念，涉及城市建设和发展的许多方面，需要部门协作和社会广泛参与。同时，健康城市指标体系不只是一个概念框架，仅仅有结果指标是不够的，还需制定一些具体的行动指标，把健康城市的建设落实到实际行动，鼓励全民参与。

各城市在进行健康城市建设时，应该从实际情况出发，切实分析城市当前健康现状及存在的问题，找准切入点。指标体系的制定过程中，首先建议选择本研究比较出的30项共性指标，因为其涵盖了城市健康的主要方面，此外，也要结合城市本身特点制定一些行动指标，指导健康城市的建设，在此基础上，还需要制定政策管理指标(政府重视、组织健全、部门合作、考核奖励等)，对指标的落实、执行情况进行监督。健康城市的建设不可能一蹴而就，需要一个长期过程;指标体系也不是固定不变的，需要在建设过程中进行调整。当一个城市的经济水平、健康水平达到一定程度时，其健康城市建设指标也可以具体到一系列行动、措施上，通过开展具体的行动，促进全民参与，提高城市的健康水平。在健康城市建设的每一个阶段，我们都要根据该阶段制定的指标体系，收集相关数据，监测健康城市的建设情况，适时调整行动方案，完善指标体系。

［1]WHO.Ottawa Charter Health Promotion［J].Healthy Promotion，1986，1(4):3-5.

［2]Goldstein G，Kickbusch I.A Healthy City is a Better City［J].World Health，1996(1):4-6.

［3]王鸿春.建设健康城市保障和改善民生［J].红旗文稿，2011(23):28-30.

［4]周向红.加拿大健康城市实践及其启示［J].公共管理学报，2006，3(3):68-73，111.

［5]李忠阳，傅华.健康城市理论与实践［M].北京:人民卫生出版社，2007.

［6]北京市卫生局.健康北京“十二五”发展建设规划(2011-2015年)［Z].2011.

［7]广州市人民政府.广州市建设健康城市规划(2011-2020年)［Z].2011.

［8]上海市人民政府.上海市建设健康城市行动计划(2012-2014年)［Z].2012.

［9]杭州市人民政府.健康杭州“十二五”规划(2011年)［Z].2011.

［10]周向红.健康城市:国际经验与中国方略［M].北京:中国建筑工业出版社，2008.