基于移动GIS的城乡规划监察执法信息系统

邓仕虎，徐文卓

(重庆市地理信息中心,重庆401121)

基于移动GIS的城乡规划监察执法信息系统

邓仕虎，徐文卓

(重庆市地理信息中心,重庆401121)

分析了目前城乡规划监察执法工作存在的问题及信息化需求，提出了利用移动GIS技术研发城乡规划监察执法信息系统的方法；着重阐述了系统的业务模式、设计框架、数据组织、系统实现；最后总结了在移动GIS技术辅助下的城乡规划监察执法系统在实际工作的应用。

城乡规划监察执法；移动GIS；GPS；GPRS

目前的城乡规划监察执法工作主要依赖于竣工验收测量数据，手段比较单一。在建设项目违法类型多样，建设时间跨度大，某些违法行为还具有很强的隐蔽性的情况下，如何利用现有的科学技术，为规划执法工作提供帮助，协助执法人员在项目建设过程中，及时发现违法行为，有效地治理违法建设项目，是当前规划执法工作面临的难点[1]。近年来，在城乡规划管理中的信息系统逐渐利用GIS技术，实现各种规划相关空间数据、图表、文档等资料的信息化管理，因此结合城乡规划监察工作的特点，充分发挥移动GIS技术、GPS技术、RS技术的优势，可以解决规划执法监察工作中难以及时发现违法行为并对其取证的问题，为执法工作提供有效的信息化、科学化支撑。本文以“重庆市城乡规划监察执法信息系统”建设实践为例，研究了城乡规划监察执法工作信息化需求、系统业务模式、系统设计与实现以及系统在城乡规划监察执法中的应用等相关内容。

1 规划监察执法信息化需求

1）规划执法工作量大、范围宽与执法人员不足的矛盾，亟待利用信息化手段提高规划执法效率。随着我国城市化进程加快，城市建设速度加快，由于各类城市建设项目违法行为获益巨大，动辄几百万上千万的违法收入，受利益的驱使城市建设规划违法行为屡禁不止。另外，长期以来城乡规划对城市建设调控不力，历史违法建筑存量巨大，拆违工作量巨大。领导历来对规划执法工作重视程度不够，虽然组建了各级规划监察队伍，但执法人员的配置不够，并且普遍存在监察执法人员的文化水平不高的问题，规划执法工作量大与执法人员少的矛盾进一步凸显。因此，亟待通过信息化手段解决执法工作量大、范围宽与执法人员不足的矛盾，提高规划监察执法工作效率。

2）核实取证手段单一性与违法行为多样性、时间性、隐蔽性的矛盾，急需建立信息化系统对建设项目全过程跟踪管理。目前城乡规划监察执法核实取证主要依赖验线测量数据、竣工验收测量数据，手段比较单一。而建设项目违法行为从类型上存在增加面积、移动批准位置、擅自修改规划总平面图等类型，从时间上可能在基础完工、裙楼完工、主体完工等多个阶段存在违法行为，某些违法建设行为还具有很强的隐蔽性。因此，目前监察执法手段单一性与违法行为多样性、时间性、隐蔽性之间存在矛盾，急需建立信息化系统对建设项目全生命周期的动态跟踪管理。

3）建立监察执法信息系统，形成城乡规划管理办公自动化业务闭环，实现对建设项目、监察人员的精细化管理。经过10余年的发展，目前城乡规划管理自动化办公系统建设已经取得了显著的成效。但是，纵观全国规划电子政务平台大都侧重对规划编制成果一张图管理和建设项目报建审批，而对监察执法管理工作涉及很少。城乡规划管理包括规划编制与审批、实施管理和监督检查3个环节，规划监督监察直接关系到规划实施的成败，因此建立监察执法信息系统有利于形成城乡规划办公自动化业务闭环。监察执法工作大都为外业工作，利用监察执法系统可以实现对建设项目跟踪管理情况，对监察人员工作业绩实现精细化管理。

2 监察执法系统设计与实现

2.1 系统业务模式

在传统规划监察执法业务模式中，建管阶段对建设项目颁发建设工程许可证，勘测单位对建设工程规划放线以后即进入建设项目规划监察管理阶段。按照《重庆市规划局建设工程跟踪管理办法》（下称《办法》）要求，在核发《放线通知书》时，确定一名规划监察执法人员作为该建设工程规划跟踪管理联系人，要求规划监察执法人员在建设工程建筑基础完成、裙楼结构完工、主体结构主体完工等关键环节进行现场规划核实并填写项目跟踪管理卡。然而在实施过程中监察执法人员对建设工程的跟踪管理主要依据为基础完工阶段规划验线的勘测报告和建设项目竣工阶段的规划核实勘测报告，将这2份测量数据与建设工程规划许可证总平面图进行比对，从而判断项目是否存在违法建设行为。这种传统的业务模式从基础完工到竣工验收这个漫长的建设周期内缺乏对建设工程的规划监管，项目跟踪管理卡登记往往由于规划监察人员缺乏有效的现场核实手段而流于形式，各级领导也没有对监察人员有效考评的数据支撑。这种传统的业务模式往往导致违法建设行为发现的滞后性，当发现违法建设行为时往往已经造成了严重影响，增加了违法建设行为处置工作难度[2]。

建设城乡规划监察执法信息系统以后，在基础完工到竣工验收这个监察执法“空档期”，可以利用终端监察系统对基础完工、群楼完工、主体完工等《办法》要求的跟踪管理环节现场的关键数据进行快速数据采集，在内业与规划许可证附图和附件比对，进行违法建设行为预判，并在跟踪管理卡上进行登记。在这个几个环节之前，监察执法人员也可以利用系统对建设项目进行不定期的过程巡查，同样将巡查结果在跟踪管理卡上进行登记。这样只要进行了现场规划核实就会留下记录，并且还能利用GPS对监察人员作业轨迹进行记录，便于对监察执法人员的考核和监管。利用本系统只能对建设项目是否存在违法建设行为进行预判，对可能存在的违法建设行为有针对性地请勘测单位进行精确核实测量作为违法建设处置的依据。

图1 系统辅助监察执法工作业务模式

2.2 系统设计框架

监察执法信息系统以规划成果数据、规划许可数据、现状数据等数据资源为基础，充分整合3S、GPRS等技术建立具有违法建设信息快速采集、预判、监控、统计功能的城乡规划监察执法信息化软件平台，实现规划执法管理、监督、处罚等环节系统化、信息化，提升监察执法管理水平[3]。软件系统由监察管理子系统、终端采集子系统、终端监控子系统三部分组成。这 3个子系统分别依托于不同的网络环境和硬件设备，其中终端采集子系统是违法建筑信息采集的主体，是整个系统的核心部分，该系统部署在PDA手机上，基于移动GIS技术，结合GPS技术、GPRS技术[4，5]，实现规划核实和违法建筑信息的快速采集取证。监察管理子系统运行在规划办公业务网，实现对违法建设行为的研判、登记和统计分析。终端监控子系统运行在互联网，与终端采集子系统动态信息交换，实现对规划监察执法人员行为的全面监控管理。考虑到安全保密方面原因，因特网与规划业务办公网物理隔离，终端采集子系统与监察管理子系统数据交换通过离线数据交换方式[6]，整个系统的技术架构如图2所示。

图2 系统技术架构图

整个系统的使用分为外业采集和内业预判分析流程，在监察人员外出采集数据之前，需要通过监察管理子系统下载终端采集子系统需要的数据，在采集完外业数据后，需要将外业采集数据上传进入监察管理子系统，然后利用监察管理子系统结合规划数据和现状数据对外业数据进行管理、分析，以对项目进行违法判断，系统业务流程如图3所示。

图3 系统业务流程

2.3 系统数据组织与数据流

城乡规划监察执法信息系统主要涉及到两大类数据：监察执法业务参考数据和终端采集系统现场核实采集数据。监察执法业务参考数据包括监察执法基础电子地图、规划成果数据和建设项目规划许可数据[7]。整个城乡规划监察执法信息系统数据组织与数据流见图4。

1）监察执法基础电子地图是从基础地形图数据库中抽取房屋、路缘石线、道路中心线等监察执法需要核实的道路红线间距、建筑物间距等关键要素，辅助地名、水系等其他制图要素制作而成。基础电子地图包含矢量电子地图和影像电子地图。基础电子地图在终端采集子系统、监察管理子系统、终端监控子系统中均需用到，其中在监察管理子系统和终端监控子系统中通过ArcGIS Server发布地图缓存服务实现，在终端采集子系统中抽取关键要素利用ArcGIS Desktop制作为便于在终端设备运行的*.SDC数据格式。

2）规划成果数据主要在监察管理子系统中使用，终端采集子系统在现场采集的数据回到内业以后与控规成果进行比对，如比对建筑物到道路红线的距离判断是否存在违法建设行为。该数据利用ArcServer发布动态专题数据服务，在监察管理子系统中进行集成调用。

3）建设项目规划许可数据在监察管理子系统和终端采集子系统中均要用到。在监察管理子系统中一方面保留建设项目总平面图和相关许可原始数据，另一方面提取建筑基底轮廓等核心要素，便于在“一张图”中与规划成果、现场规划核实的数据进行叠加比对做出违法建设行为预判。在终端采集子系统中需要将规划许可中建筑物基底数据与终端电子地图进行叠加，便于现场规划核实时数据标绘参考。在监察管理子系统中使用的规划许可数据通过ArcGIS Server发布动态专题数据服务，在终端子系统中使用的数据利用ArcGIS Desktop制作为便于在终端设备运行的*.SDC数据格式。

4）现场核实采集数据首先通过ArcGISServer发布为可编辑地图服务，然后利用ArcGIS Server数据转换模块将该可编辑地图服务制作为支持在移动终端设备离线编辑的*.bin数据格式。终端采集子系统编辑的数据上传到监察管理子系统以后，利用ArcEngine将终端编辑数据转换为*.shp数据，可以与基础电子地图规划成果、总平面图进行叠加预判。

2.4 系统实现效果

1）终端采集子系统。规划监察执法人员现场核实过程为：首先利用智能手机登陆系统后新建一条巡查记录，利用智能手机的GPS定位功能，自动在电子地图上定位到该项目所在位置，电子地图上叠加显示建设项目总平面关键数据（如建筑物基底轮廓、道路红线、建筑红线等）；然后利用测距测高仪核实建筑物到路缘石线、道路中心线、建筑物之间的间距、建筑物层高、层数等规划核实所需数据，并在电子地图上标注相关数据，见图5。

图4 系统数据组织与数据流

图5 终端采集子系统设备和系统界面

2）监察管理子系统。规划监察执法人员在外业采集的数据通过WiFi网络或数据线上传到监察管理子系统中，系统通过叠加现状基础电子地图、控规图层、总平图图层、外业采集图层，利用系统提供的量算工具分别量算设计图上建筑物与道路红线的距离、建筑物之间的距离等数据与外业采集记录的数据进行比对，进行违法建设行为预判；并对预判结论在建设项目跟踪管理卡中进行登记，监察管理子系统界面见图6。

图6 监察管理子系统界面

3）终端监控子系统，见图7。执法人员进行外业规划核实的时候，利用智能手机GPS功能自动记录整个巡查的轨迹，执法人员新建项目的时候记录巡查项目位置及项目名称。终端监控子系统能对每个监察人员每天的巡查过程进行回放，该系统是对监察人员监管和考核的重要手段。

图7 终端监控子系统界面

3 系统在规划监察执法工作中的应用

1）辅助建设项目核实。系统能辅助监察人员在基础完工到竣工验收之间的阶段进行规划核实取证工作。通过终端采集系统快速获取建筑物基底边长、高度、建筑物之间间距、建筑物与道路或其他现状地物之间的间距、建筑物现场照片等信息为内业违法行为的预判提供依据。

2）辅助违法建筑现场勘验取证。对违法建设行为调查取证是执法工作的重要内容。系统可以对违法行为主体、违法行为、违法建筑地址、违法建筑与周边建筑、道路等的关系、违法建筑的规模、形态等进行电子化记录，提高勘验取证效率。

3）辅助拆违管理工作。城乡规划监察执法管理上级部门可以直接在影像上标绘拆违范围，制定拆违工作计划，下达拆违任务。通过历年影像动态掌握拆违进展情况，起到督办作用。

4）违法建设行为和违法建设事实管理。系统可对建设项目在各阶段的核实情况进行登记管理，同时可对规划核实工作中存在的违法建设行为和违法建设事实进行登记。实现对建设工程规划实施全过程监控，提供多方式的统计分析功能，为全面掌握监察执法工作提供便利。

5）监察执法人员的可视化管理。系统对现场巡查工作人员采集的数据和巡查轨迹都记录在案、方便对执法人员进行考评，极大地提升了执法人员管理的精细化水平。

4 结 语

规划监察执法信息系统充分地利用3S技术，并结合地理信息成果、规划信息成果，为监察执法提供了行之有效的辅助监察执法手段。利用智能手机、测距测高仪设备，依托移动GIS技术集成，建立终端规划监察执法终端采集系统，有效地解决了传统规划执法过程中缺乏现场信息采集手段的问题，完善了城乡规划监察执法管理环节，实现了及时发现、及时处置违法建设行为，监察执法工作变被动为主动。随着IPAD等操作屏幕和存储量的增大，数据通信更快速的新型移动终端设备的出现，面向新设备的升级是系统下一步改进的方向。

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Research on UrbanPlanning Supervision InformationSystemBased on Mobile GIS

by DENG Shihu

This paper analyzed problems in the traditional urban planning supervision and discussed the needs of information technology of urban planning supervision.Then the development of urban planning supervision information system was proposed.It discussed the business model,design framework,data organization and the system implement especially.Finally,it summarized the usage asbects of the urban planning supervision information system aided by Mobile GIS.

urban planning supervision，Mobile GIS，GPS，GPRS

2012-02-21

项目来源：重庆市科委科技资助项目（CSTC,2009CB2015）。

P208

B

1672-4623(2012)03-0130-04

邓仕虎，工程师，主要研究方向为地理信息公共服务、数字城市、规划信息化。