和谐社会视角下城乡公共服务均等化中地方政府职能分析

□ 陆银辉

（中共余姚市委党校，浙江 余姚 315400）

和谐社会视角下城乡公共服务均等化中地方政府职能分析

□ 陆银辉

（中共余姚市委党校，浙江 余姚 315400）

现代经济发展和社会进步要求政府为社会提供均等化的基本公共服务。而我国传统的城市偏向型基本公共服务供给制度导致了城乡公共服务的非均等化和城乡关系的不和谐，由此产生了农村基本公共服务供给短缺、供给成本分担不合理、供给决策机制不规范、收益分享不公平等诸多问题。本文以地方政府职能为切入点，从优化地方政府职能，建立城乡统筹的基本公共服务供给制度的角度进行探讨，以期为实现城乡基本公共服务均等化提供参考。

和谐社会；公共服务均等化；地方政府职能

当前，如何缓解并逐步缩小“三大差距”即区域差距、城乡差距和贫富差距，是我国在社会转型期面临的重大社会问题，而导致“三大差距”的因素之一是基本公共服务的不到位和分配的不合理。以城乡关系为例，两者差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、社会保障等基本公共服务上。城乡公共服务供给的严重失衡，使农村居民难以获得基本的公共服务，其生存权和发展权也因此受到影响。因此，逐步实现城乡居民基本公共服务均等化，不仅是以人为本和弥补市场公共服务供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾的现实需要，也是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础，是构建社会主义和谐社会的内在要求。

一、和谐社会与城乡公共服务均等化

公共服务是指满足公民及其组织的某种直接需求，并同时在某种程度上使用公共权力或公共资源的社会生产过程。一般而言，公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、经济成分或社会阶层提供一视同仁的公共服务，实现公平和效率的统一，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等内容。而本文中的城乡公共服务均等化即指依照范围适中、标准适度的原则，使城乡居民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重两者的自由选择权，在基本服务方面逐步实现均等化。

和谐社会是指社会系统中的各个部分或要素处于一种相互协调的状态，其中最关键的是利益关系的和谐。健康有序的公共服务体系、协调有效的公共服务关系是调节利益关系的“粘合剂”，是构建和谐社会的重要保障。虽然城乡不同地区对公共服务的种类、数量需求存在差异，但无论在农村还是城市，基本公共服务都是正常生产、生活必不可少的保障。正是从这个角度看，实现城乡公共服务均等化是现阶段构建和谐社会的必然要求。

⒈和谐社会要求坚持科学发展，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，而城乡公共服务均等化有利于提高城乡资源的配置效率和使用效率以及维护城乡社会的稳定。根据边际效用递减规律，提供相同财力到财力不足地区和财力充裕地区以增加公共服务供给，前者所产生的效用比后者要大。增加对农村的补助，将会提高农村公共服务的供给能力，减轻城市的长期负担。在不改变城市公共服务供给水平的前提下，改善农村公共服务的供给状况，将会出现帕累托改进，从而实现社会福利最大化。

⒉和谐社会要求建设服务型政府，强化政府的公共服务职能。为公民提供基本公共服务、实现公共服务均等化是政府的基本职能之一。政府要致力于改变起点的不平等，创造机会的平等，使城乡居民在平等的原则下都享有平等的公共服务。但由于历史的原因，我国农民在城乡二元社会结构中长期处于政治、经济、社会等诸多不平等的地位。城乡居民在教育、医疗卫生和社会保障资源分配方面机会并不均等，同为国家公民却享受着差距甚远的基本公共服务。农民受教育权利、社会保障权利的相对被剥夺，加剧了农民这个弱势群体的边缘化程度。所以，政府基本公共服务的提供必须更多地向农村居民倾斜，使城乡居民拥有平等的发展机会，享受同等的基本公共服务，这样，才能增强农村居民的自保能力和竞争能力，提高他们在社会中的地位。

⒊和谐社会的本质特征是社会公正，即权利的平等、分配的合理、机会的均等。具体体现在两大层面：“观念层面上公正的价值取向”和“现实层面上公正的制度安排”。而所谓制度是一套关于社会利益分配且以调节利益分配为目的的规则体系。但长期以来，我国实行的是城乡二元公共服务供给体制。城市基本公共服务一直是由政府提供，而农村基本公共服务的费用却是由农民自己解决（从资金筹集角度讲），他们无缘享受国家财政提供的基本公共服务。目前，从改革的进程看，我国的改革已结束了初始阶段，进入到了以社会公正为基本价值理念的制度创新和建设阶段。在这一时期，政府在进行制度设计和安排时就必须考虑为城乡居民提供平等的、无差别的基本公共服务，在坚持效率与公平并重原则的基础上，使城乡居民共享改革发展成果，以此促进社会和谐。

⒋和谐社会要求逐步缩小城乡、区域间的差距，形成合理有序的收入分配格局。政府向城乡居民提供均等的基本公共服务，能够最大限度地实现收入分配公平的目标。一般而言，适度的收入分配差距有利于调动劳动者的积极性，但若差距过大不仅会挫伤劳动者的积极性，还会降低全社会的消费水平，从而严重地削弱经济增长的动力。当前，我国城乡居民收入差距过大将不可避免地导致两者在消费水平以及生活水平方面的差距。城乡之间一次分配上的贫富差距因受市场要素配置、经济发展的影响在短时间内无法扭转，但社会再分配则是实现社会公平的重要环节。从社会再分配看，基本公共服务的供给能够缩小收入分配差距。在经济增长的同时，逐步为全体社会成员提供基本而有保障的公共服务，实现社会和谐。

二、当前城乡公共服务均等化存在的问题

⒈城乡公共教育服务非均等化。从教育经费、师资水平和受教育年限看，城乡之间的差距非常明显。

第一，城乡之间教育经费的地区差距很大，基础教育阶段的教育投入城乡分配不平衡。以2007年的数据为例 （单位：元），从表中可以看出，农村各级学校的经费投入都不及全国平均投入。

资料来源：由《中国教育统计年鉴》2007相关数据算出。注：计算中，农村指县以下的整个农村地区，含乡、镇。

第二，城乡之间受教育年限差距较大。城乡之间教育不平衡发展的一个直接后果是导致农村地区间劳动力素质的差异。2007年，全国教育水平发达的3个直辖市北京、上海和天津农村的平均受教育年限超过7.8年（依次为8.71年、8.26年、7.86年），而教育水平相对落后的贵州省、青海省以及西藏自治区农村平均受教育年限均仅为6.30年、5.94年和4.70年，特别是西藏自治区，其平均受教育年限仅为全国平均水平的一半左右。［1］

第三，从城乡办学条件看，在众多城市学校投入大量资金提高学生综合素质的同时，许多农村学校却连最基本的教育设施如校舍、教学设备、图书都难以保证。普通中小学在校舍危房率、生均图书拥有量、实验仪器达标比例上都体现出明显的城乡差距。以2007年的数据为例：

资料来源：由《中国教育统计年鉴》2007相关数据算出。注：计算中，农村指县以下的整个农村地区，含乡、镇。

⒉城乡公共医疗和社会保障服务非均等化。

第一，从医疗卫生费用支出看。据统计，2008年我国卫生总费用为14535.4亿元，其中，农村卫生费用为3280.4亿元，占全国总费用的22.6%；城镇卫生费用为11255亿元，占全国总费用的77.4%。换言之，占全国人口2／3的农村居民只拥有不到1／4的卫生总费用，而占人口1／3的城镇居民则享有3／4以上的卫生总费用。①数据来源：《2009年中国卫生统计年鉴》.2008年，城市人均卫生费用为1862.3元，农村人均卫生费用仅为454.8元，并显示出总体差距不断拉大的趋势。

第二，从医疗卫生资源配置和服务提供上看，医疗卫生资源在城乡之间分布很不平衡。我国医疗卫生费用支出向城市倾斜直接导致了医疗卫生资源向城市的过度集中。自1982年以来，我国医疗卫生工作的重点开始转向城市，城乡医疗卫生资源配置就表现出了不平等。80%的医疗卫生资源集中在城市，而城市医疗卫生资源的80%集中在大城市。一是医疗卫生资源分配的不平等体现在拥有的先进仪器和设备上。目前，在农村尤其是西部地区农村，连基本的设备和仪器都不具备。2008年，我国万元以上设备中，乡镇卫生院拥有的仅占9.7%。二是随着农村初级合作医疗的解体，农村地区的医疗筹资问题一直未得到解决，农村医疗卫生机构逐步陷入人员和技术的双重困境。［2］据统计，每千人农村人口乡村医生和卫生员的人数从1985年的1.55降到2008年的1.26；另据统计，在农村乡镇卫生院中，仅有2.2%的卫生技术人员有本科学历，18.7%为高中以下学历；在村卫生室中，从业人员的素质更是难尽人意。②数据来源：《2009年我国卫生事业发展统计公报》.2009年，城市地区拥有的医院床位数占比达81.38%，是农村的4.37倍；卫生技术人员数量上的差距也很明显，城市地区是农村的5.83倍。

第三，城乡社会保障也存在明显差距。目前，我国的社会保障制度 （主要是指以政府向居民提供的社会保障，包括各种社会保险和社会福利）主要覆盖城镇居民，农村居民不仅因为缺少社会保障制度而不能享受各种社会福利，即使其迁移到城市并顺利就业，农村居民的身份也决定了他们同样不能享受城市职工 （居民）普遍享受的社会保障待遇。可以说，与制度相伴而生的公共服务对于制度外成员具有很强的排他性和歧视性，农村居民无论身居何处，基本上都被排除在社会保障制度之外。这是农民与城市居民最大的差异。以医疗保障为例：截至2008年底，城镇居民和职工基本医疗保险参保人数为3.18亿人，全年城镇基本医疗保险基金总收入3040亿元，人均974.4元。虽然全国已有2729个县（区、市）开展了新型农村合作医疗，参合农民8.15亿人，参合率为91.5%，但筹资总额却只有785.0亿元。因为筹资力度小，人均筹资仅96.3元，保障力度远远低于城镇居民。加之城乡经济水平和收入水平的差距，只有很少的农民有能力购买商业医疗保险。［3］又如：长期在城市从事建设和服务业的农民工却得不到同等的社保和医保。截至2009年第二季度末，全国农村外出务工者达1.51亿人，其中参加养老保险者占15.88%，参加医疗保险者占27.5%，参加失业保险者占10.1%，参加工伤保险者也仅占33.5%。［4］

⒊城乡公共基础设施和公共文化服务非均等化。

第一，城乡公共基础设施非均等化。一是从道路设施看，在我国，无论是城市市政公用设施固定资产投资规模还是城市市政公用设施的实物存量，近年来都呈明显增加的态势。自2000年到2008年，城市道路长度平均增速为6.18%，城市道路面积平均增速为8.28%，人均城市道路面积平均增速为8.53%。从乡镇来看，乡级道路桥梁的实物存量呈下降态势。从村庄来看，村庄公用设施的资金投入呈增加的态势，但是村庄道路桥梁的实物存量变化不大。从1990年到2008年，村庄本年建设投入平均增速为12.13%，村庄公用设施投入平均增速为24.70%，但是村庄道路长度平均增速却为－0.73%。［5］总体而论，我国城乡基础设施建设和资金投入的二元特征明显。二是从我国现有基础设施存量来看，农村生产性基础设施如水利设施因投入不足普遍存在年久失修、功能老化、更新改造缓慢等问题，且由于农村基层组织管理功能普遍薄弱，导致基础设施损坏严重。［6］而大部分农村地区的生活性基础设施尤其是与农民自身发展紧密相关的医疗卫生、文化娱乐基础设施极度缺乏。与农民生产生活息息相关的饮水、电力、通讯、道路等基础设施，也由于水源不足、管网老化、电压不稳、覆盖率低、信号弱、路面差以及管理不善、维护不足、服务质次价高等原因而普遍存在投入有限和利用率低等现象，进而导致了相应基础设施的匮乏。

第二，城乡公共文化服务非均等化。当前，制约公共文化服务均等化的一些观念上和体制机制上的障碍仍然存在。一是城乡公共文化服务发展不均衡。一方面，城市公益性文化服务水平不断提高，公共文化设施不断完善，引入高科技实施网络化的效果明显；另一方面，农村文化建设严重滞后，缺乏基础设施，需求与供给脱节，农村的文化活动总量偏少，形式陈旧，对群众缺乏吸引力。目前，全国多数基层公共文化服务设施老化，不少县级图书馆、影剧院、文化馆、博物馆都是20世纪70－80年代所建，馆藏资料数量稀少而且陈旧，管理粗放，已经无法满足基层群众的文化需要。很多文化服务部门只有依靠出租门店寻求收入。原有的一些公共文化服务场地、房屋、设施、设备有的被变卖，有的被遗失、损坏，资产流失现象严重。有些贫困地区甚至根本没有基本设施，乡镇一级也很少有公共文化服务设施。很多农村地区宽带没有开通，有的地方连电视接收信号都不稳定。［7］由于缺少健康的文化生活，导致一些封建落后的观念在农村很有市场，赌博、烧香拜佛、占卜算命等封建迷信活动仍然存在，严重败坏了社会风气。二是为农村提供的公共文化服务总量偏少、质量不高。有官方统计数据显示：我国年出版图书17－19万种，其中，有关“三农”的图书不到4000种；城市发行网点在过去十几年间增逾3倍，而农村却减少了40%。全国面向普通农民的农村类报纸只有30多家，发行量仅180万份；反映农村题材，服务“三农”的图书、文艺作品、影视作品等明显不够，适合农民特点的报纸、杂志很少，农民群众看书难、看戏难、看电影难的状况还没有得到完全改变。

三、城乡公共服务均等化中的地方政府职能分析

在现代社会，地方政府的四大基本职能之一是为公民提供基本公共服务。但由于对市场机制的局限性和转轨过程中地方政府职能定位认识不清以及片面强调经济增长的发展观，导致地方政府将改善农村公共服务的供给状况放在了相对次要的地位。如上所述，当前城乡居民的个人消费水平差距正在缩小，但基本公共服务供给水平差距较大且仍在持续扩大，农村公共服务数量严重短缺而且质量较差。从地方政府职能的角度看，原因有以下几方面：

⒈地方政府在农村公共服务供给资源筹集上的职能错位。农村公共服务的基础性、效益的外溢性等特征决定了政府在其供给中应发挥主导作用，此外，市场机制也可以参与其中。但在实践中，地方政府在农村公共服务供给上的责任不尽合理，资源筹集上职能错位。本应由地方政府提供的公共服务或由地方政府与农民共同承担的公共服务成本却完全由农民承担。本应由上级政府提供的公共服务却通过政府转移事权交由下级政府提供，最终落到乡级政府和农民头上。据相关资料统计，目前，近70%的公共支出发生在省和省以下，其中市、县、乡三级就占了55%，尤其是县、乡两级的支出责任相当沉重。例如：我国乡镇政府担负着“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作”的职能，但乡镇制度内财政所能筹集到的资金无法承担起范围如此之广的职责，尤其是1994年分税制改革更加剧了基层财政的困境。目前，全国3000多个县市中过半数已出现财政赤字，靠“吃饭财政”过日子，根本没有余力提供公共服务。只有依靠乡镇企业上缴的利润、管理费、国家明令收取的乡统筹费以及各种集资、摊派、收费、罚没收入等制度外财政收入来弥补地方公共财政的空缺。这必然导致乡镇政府向农民伸手，通过权力敛取不合理的收入以应对不合理的事权。

⒉地方政府在农村公共服务供给决策机制上的职能错位。自上而下的制度外公共服务供给决策机制造成了农村公共服务供给与需求不相适应、结构失调和地方政府职能的错位。由于受政绩考核和经济利益的驱动、缺乏有效的农民公共需求反映机制以及现行体制下村委会“自治权”的弱化等因素的影响，使得目前我国农村公共服务的供给仍以行政计划手段强制性供给为主。主要表现为：基层政府所追求的目标与农民的要求并不完全一致，农村公共服务的供给主要不是由乡村社区内部的需求决定，而是由社区外部的行政指令决定。这就使得供给过剩和短缺现象并存：第一，见效快、易出政绩的短期公共项目投资建设快，如各类达标升级活动、小康工程等。而见效慢、期限长、具有战略性的纯公共服务则不大愿意提供或提供得很少。第二，热衷于投资新建公共项目，不愿投资维修存量公共项目。在许多农村地区，农业水利设施老化失修、农村电网老旧、电压不稳的现象比较严重，而各种形象政绩工程却颇多。第三，实物性的“硬公共服务”建设得快，而像农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软公共服务”却不愿提供或提供得很少。

⒊农村公共服务提供机构的服务不到位。近年来，各地方政府对农村公共服务机构进行了一些探索性改革，但大多没有脱离计划经济的框架，仍存在诸多问题。第一，管理色彩较浓，服务色彩较弱。当前，农村公共服务机构大部分是通过乡级下设机构开展工作，县级机构主要是对乡级机构在业务上进行指导，布置工作内容，而乡级“七站八所”的大部分工作是税费收取，服务很少。以管理农民为主，服务农民为辅。第二，许多县级农村公共服务机构办公及业务经费十分短缺，设备落后，日常工作难以开展，当然也就无能力提供公共服务。第三，乡级农村公共服务机构由“条条”管理为主改为“块块”为主后，人数有所减少，虽减轻了乡级财政压力，但农村公共服务质量也由此进一步下降。

四、城乡公共服务均等化中完善地方政府职能的措施

⒈树立正确的发展观念，进一步转变地方政府职能。一般而言，收入差距与公共服务的供给都同政府的职能密切相关。当前，我国地方政府的主旨是 “保工资、保运转、保稳定”，而为当地居民提供的公共服务有限，“养人”重于“做事”。所以，各级地方政府必须转变观念，按照建立公共服务体制的要求，推进县乡政府改革和事业机构改革，加快实现基层政府由管制型向“规制—服务”型的转变。农业税取消以后，乡镇政府机关和人员的主要工作就是为农民服务。县乡体制改革的关键是要切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站、所运行机制，精简机构和人员，强化公共服务职能。

⒉改变城乡分治结构，构建城乡一体化的公共服务供给体制。第一，要从根本上调整现有的国民收入和利益分配格局，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。其实质是要处理好对农民“取”与“予”的关系，要改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位，加大公共财政的支农力度。第二，以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，取消现存的农村基本公共服务制度外筹资方式，实现农村公共服务制度内的供给，对城乡基本公共服务供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇，逐步建立起城乡统一、均衡、公平、公正、平等的公共服务供给体制。第三，消除妨碍城乡协调发展的体制性障碍。要大力破除城乡二元分割的体制和政策限制，废除城乡二元的户籍制度，赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利和公平的发展机会，加快建立城乡要素自由流动、城乡居民地位平等的经济社会体制。

⒊深化财政体制改革，推进公共财政体制建设。地方政府的公共支出结构要由以城市建设为主向重视农村建设转变。第一，改变过去财政投资以工业为主的思路，增加农业公共服务供给，改善农村公共服务。调整公共财政支出结构，财政性建设资金的增量部分要向农村重点倾斜，逐步扩大公共服务的覆盖面，缩小城乡公共服务的差距。第二，按照财权与事权相匹配的原则，明确地方政府的供给职责，合理划分各级地方政府的财权和事权。第三，实行规范的财政转移支付制度。一是调整现行转移支付结构，将现行的多种转移支付统一为一般性转移支付和专项转移支付两种；压缩专项拨款规模，精简当前的专项拨款项目；扩大一般转移支付的规模，使转移支付资金在城乡公共服务均等化方面发挥作用。二是加大地方政府财政对农村基层的转移支付力度，尽可能缩小城乡之间公共服务水平和质量上的差异，制定有利于增加农村公共服务供给的财政分配政策。

⒋加快发展农村公共服务事业，增强农村基本公共服务的供给。第一，深化农村义务教育经费保障机制改革，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，形成按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。第二，加快发展农村公共医疗卫生事业。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和救助体系；建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系，规范农村医疗服务；增加农村医疗卫生人才培养的经费预算等。第三，加快建立从“低保”起步的农村社会保障体系。加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入力度，积极推进建立与农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度，建立保障农民工合法权益的机制，建立新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度。

［1］温娇秀，王延军.中国农村地区收入差距与教育差距的动态研究［J］.经济经纬，2010，（01）.

［2］［3］张振刚，黄琳.我国基本医疗保障的城乡差距及均等化研究［J］.改革与战略，2011，（11）.

［4］郑双胜.化解城乡居民收入差距路径探析——基于农村社会保障视角［J］.安徽农业科学， 2010，（28）.

［5］项英辉，刘亚臣.我国城乡基础设施建设投资情况对比分析［J］.建筑经济，2012，（01）.

［6］陈建国.财政支出行为对城乡基础设施差异影响的实证分析［J］.新疆社会科学，2010，（03）.

［7］周平海.公共文化服务与城乡一体化［C］.湖湘三农论坛，2010.

（责任编辑：高 静）

The Analysis of Local Government Function in the Urban and Rural Public Service Equalization under the Perspective of Harmonious Society

Lu Yinhui

Modern economy development and the social progress requires the government to provide social equalization of basic public services.While our traditional city deflection basic public service supply system，causes a lot of problems，rural basic public services supply shortage，supply cost sharing unreasonable，supply decision－making mechanism is non－standard，revenue sharing inequalities etc.Which makes the urban and rural public service in urban and rural areas，unequal development relations are not harmonious.This article Based on the local government functions as the starting point，discusses how to optimize the local government function，build urban and rural basic public service supply system，and realize urban and rural basic public service equalization.

harmonious society；the equalization of public services；local government

D63－3

A

1007－8207（2012）07－0004－05

2012－02－12

陆银辉 （1980—），女，浙江余姚人，中共余姚市委党校讲师，山东大学政治学与公共管理学院行政管理学硕士，研究方向为公共行政和社会管理。