当前地方政府“庸官懒政”现象及其治理

□ 韩 锐，李景平

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

当前地方政府“庸官懒政”现象及其治理

□ 韩 锐，李景平

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

当前，我国的 “庸官懒政”现象有滋长蔓延之势， “庸官懒政”问题已经成为各级地方政府干部管理中的一个突出问题。为此，应当以庸官、懒官行为特征为切入点，依据行政学、公共管理学的相关理论，采用文献查阅、案例分析等规范性研究方法，从思想认识、制度体系、法律规范、文化观念四个维度深入剖析 “庸官懒政”现象产生的根源，提出治理 “庸官懒政”的对策及建议，即转变观念，强化意识；健全选人用人制度；完善治理 “庸官懒政”的法律体系；摒弃传统文化中的糟粕因素。

地方政府； “庸官懒政”现象；治理

近年来，我国政府不断深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，努力建设法治政府和服务型政府，坚持不懈地开展反腐败斗争，政府自身建设初显成效。总体来讲，广大政府官员想干事、能干事、会干事，能够做到勤政廉政。但毋庸讳言，确有一些干部精神不振、作风懒散，执行不力、办事拖拉，回避矛盾、怕担责任，敷衍应付、工作平庸，存在“只当官、不干事”、“不作为、懒作为、乱作为”和“置身局外，指手画脚”等不良现象。这些干部虽然不是贪官，但他们是懒官、庸官，其行为不仅影响了政府决策部署的落实和行政效能的提高，而且破坏了干部队伍的形象。当前，“庸官懒政”问题已经成为我国各级地方政府干部管理中出现的一个突出问题。

庸官懒政，是指国家公职人员的行政不作为。具体表现为：他们在岗却不在状态，在位却不谋公事，出工不出力，出力不尽力。特别是极少数领导干部在同一岗位、同一职务上从“青春期”干到“更年期”，思想上产生了惰性，工作上产生了惯性，以致一些人“混”字当头。长此以往，此种“庸官懒政”现象会使政府的公信力遭到破坏，使群众的切身利益受到损失。为此，党的十七届四中全会明确提出要“加大治懒治庸力度，着力解决干部管理不严问题”。本文以庸官、懒官行为特征为切入点，依据行政学、公共管理学的相关理论，采用文献查阅、案例分析等规范性研究方法，从思想认识、制度体系、法律规范、文化观念四个维度，深入剖析“庸官懒政”现象产生的根源，探寻杜绝此现象的途径。

一、“庸官懒政”的表现及其危害

（一）“庸官懒政”现象的主要表现

当前，各地政府少数领导干部“庸官懒政”现象频繁发生。例如：山西太原、忻州、大同、长治、运城的296名干部，因为上班时间在休闲娱乐场所玩乐享受，被有关部门问责；在湖北省武汉市“治庸办”和新闻媒体联手进行的一次暗访中，14个职能部门共发现不良工作现象29起，部分不良行为已经在当地媒体上进行了曝光；新疆维吾尔自治区有9个职能厅局的相关处室因“机关病”被通报批评，其中6个处室负责人因此被免去现职，下派到基层挂职锻炼或轮岗交流；贵州瓮安“6·28”事件发生后，相关领导部门严查彻究了在此次事件中严重失职渎职的领导干部责任，免去瓮安县委常委、政法委书记、县公安局政委罗来平和县公安局党委书记、局长申贵荣的职务；云南省昆明市政府部门严格干部管理，强化责任追究，共问责庸官、懒官、散漫官694人，占全省被问责的1389人的50%。

在通常情况下，上述领导干部都不同程度地体现着“庸”、“懒”、“散”等行为特征。主要表现为：⑴吃喝享乐，即在处理行政事务上无良策，但在吃喝玩乐方面很有创意，把公款吃喝视为家常便饭，把公费旅游视为“丰富生活”；⑵游手好闲，即工作不干，责任不担，检查不理，制度不怕。从不积极主动找事情做，习惯于以会议落实会议，以文件落实文件，不下基层不调查，自在轻闲，官当得无责任、无压力；⑶把学习当作包袱和负担，对理论知之甚少，不求甚解，领会不深，以致造成知识匮乏，事无主见，腹无良谋；⑷不愿埋头苦干，整日热衷于自己在媒体上、舆论中的各种表现，以此捞取政治资本，为仕途升迁铺路；⑸遇到十分棘手而又对自己没有利害冲突的事情，不愿担当、极力回避，事不关己、高高挂起；⑹信息屏蔽，即遭遇突发事件生怕引火上身、纠结其中，因而总是遮着、捂着，对上瞒报、对下封锁。在群情激奋时，第一反应并非及时将事实真相告知民众，而是封锁消息、极力掩饰（详见表1－1）。

表1－1 “庸官懒政”的行为特征及其表现

（二）“庸官懒政”的危害

⒈大量消耗社会财富，给人民生命财产造成了重大损失。一方面，据中共中央党校主办的《学习时报》第326期刊登文章称，公车消费和公款吃喝一年的总数高达6000亿元以上，几乎相当于全国财政收入的20%。另外，据2006年10月30日《瞭望》报道，2004年，全国公款吃喝消费3700亿元、公车消费3986亿、公款出境旅游性消费2400亿元，共计10086亿元。全国财政收入的30%就这样被这些庸官、懒官在“在吃喝玩乐”中消费掉了。另一方面，近年来，国内许多地方频频发生特大安全事故，造成了重大的人员伤亡和财产损失，其中一个重要原因就在于那里的庸官、懒官的行政不作为。从2008年3月十一届全国人大一次会议上最高人民检察院的报告数据看，2003年以来的5年间，我国共立案侦查渎职侵权犯罪案件34973件，涉及42010人，其中已被判决有罪的16060人，是前5年的2.3倍；被查办的各类渎职犯罪，给国家造成的直接经济损失高达557.3亿元。2003年至2005年，全国检察机关立案侦查的21553件渎职侵权案件，共造成1263人重伤、8722人死亡。仅2008年一年，全国安全生产责任事故造成的经济损失就高达7亿元，导致748人重伤、5551人死亡。这说明，“与贪官一样，庸官、懒官不但浪费大量国家资源和财产，而且使众多无辜的人丧失生命和健康，其危害甚大，决不容等闲视之。”［1］

⒉严重破坏政府形象，对我国当前廉洁政府建设形成障碍。领导干部的第一本领在干，全部价值也体现在干。正如邓小平同志所说，世界上的事情是干出来的，不干，半点马克思主义都没有。在实际工作中，绝大多数领导干部能够恪守 “全心全意为人民服务”的宗旨，以“向人民负责”的工作态度和工作热情，使党和政府在人民群众中始终保持崇高的威信和良好的形象。然而，确有一些人在其位不谋其政，任其职不负其责，为官避事不以为耻反以为荣。长此以往，群众对这些庸官、懒官逐渐从心里不满到心生怨恨，从怨恨个别干部到怨恨政府，严重地破坏了政府的形象，阻碍了我国当前廉洁政府建设的进程。

二、导致“庸官懒政”现象的原因分析

（一）思想认识不到位

目前，一些地方和少数领导干部对行政效能监察的认识明显不到位，这是导致“庸官懒政”现象频发的主要因素之一。主要包括：一是由于长期以来对廉政工作的单方面关注与重视，客观上造成了广大党员干部思想上过分“重廉政、轻效能”。二是由于历史上缺少监督权力的法治传统，封建思想残余如家长制、人身依附、特权思想、等级观念等至今犹存，使得一些地方官员在思想上对行政效能监察产生抵触，认为监督意味着凌驾于党政之上，不愿意接受监督，没有接受监督的观念和意识。三是少数监察机关的领导干部还存在一些模糊、片面的认识，认为监察部门的主要任务是抓好廉政监察和执法监察，效能监察属于部门内部事务，应当由其部门及上级主管部门来监督，与己无关，因而对发生在本地的“行政无作为”、“行政乱作为”视而不见。更有甚者，竟然把效能监察等同于执法监察，认为只要搞好执法监察也就搞好了行政效能监察，不必再另搞行政效能监察。

（二）选人用人机制不健全

⒈干部选拔任用制度不科学。只有建立起科学的选人用人制度，才能最终解决能者上、庸者下的问题。然而，由于现行体制缺少激励性机制，干部管理上仍存在不少弊端，干部当官如同进了保险箱，可谓“一日当官，终身受用”。此外，由于领导干部流动和选任渠道不宽，缺乏竞争意识，导致部分干部对自身要求不高，缺乏事业心和责任感，上进心和进取精神不足，没有忧患意识，认为“无过就是功”；与此同时，还产生了“能上不能下”、“在少数人中选人、由少数人选人”的弊端，这不仅为庸官、懒官的产生提供了土壤，而且严重影响了优秀人才的脱颖而出。因此，这种选人用人制度上的缺陷直接导致了党政部门人才匮乏、队伍不稳、效率较低等后果，影响了干部队伍整体素质的提高。

⒉责任追究制度不完善。缺少完善的责任追究制度也是造成一些庸官、懒官行政不作为的重要原因。首先，从全国的情况看，尽管许多地方政府制定了效能责任追究制度，但因还在试行阶段，在效能责任追究的形式、措施及执行方面均有待于进一步完善。其次，完善的行政效能责任追究机制应该包括行政责任、法律责任和政治责任。但在实践中，对行政效能责任的追究往往侧重行政责任而回避追究法律责任和经济、政治责任。再次，在现行的效能责任追究制度中，对效能责任如何追究、追究到什么程度，缺乏硬性和操作性强的规定，量化的解释不够，效能责任追究的内容和方式还比较抽象和简单，仍有待于进一步充实和具体化。因此，“现有制度对于那些安于现状、不思进取、得过且过、‘隐性失职’行为，尚未实行有效问责制度。对于各级领导干部而言，一旦获晋领导岗位，只要不犯滥用职权、违法行政、错误决策、‘一票否决’等‘显性失职’行为，则意味着其具有稳定的职权、不断改善的工作环境和与时俱进的福利待遇。”［2］

⒊干部考绩制度不健全。庸官、懒官的存在与地方政府不健全的行政效能考评机制不无关系。由于我国行政效能监察工作还处于发展阶段，适应社会主义市场经济的行政管理体制还有待于进一步完善，全面科学的干部考绩制度体系还没有建立。因此，各地行政效能考评都处在探索阶段，还存在着主观随意、暗箱操作、群众参与不够等诸多问题，这就使得考评无法真正起到奖能惩庸、奖勤罚懒的作用。具体而言，主要体现在：首先，考评缺乏客观性、公平性，经常受到人为因素和主观因素干扰，打人情分、印象分、关系分；其次，考评标准缺乏科学性、合理性，经济指标占比重较高，社会指标占比重过低；再次，定性指标设立多，定量指标设计少。在干部考绩实践中，效能指标往往以好或不好为标准，很少对领导干部的效能进行评分或分级。行政监察机关在开展效能监察工作时，侧重对无效能、负效能的情况进行监察，而对低效能则监察较少，往往是以存在的问题、造成的损失等显性失职行为为主要监察内容，而很少涉及效能低下等隐性失职行为。

⒋外部监督机制不见效。进一步转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制是党的十七大提出的重要任务。就目前来看，与之相适应的行政效能外部监督机制在很多地方尚未完全建立，包括新闻舆论、群众监督的作用均没有得到充分发挥。一方面，新闻媒体具有公开性、广泛性和及时性等特点，新闻舆论监督是行政监督体系中的一种非权力型监督形式，要保证其有效性需要通过权力监督机制的制约才能真正得以实现。因此，必须加强舆论监督与监察机关监督的紧密结合。另一方面，针对“查庸治懒”，群众监督是一大“法宝”。“庸官懒政”最终损害的是国家和人民群众的利益，但要发挥群众的监督作用，必须具备一定的条件，而现有的违法违纪举报中心又不受理效能方面的投诉。这就使得人民群众在遇到行政不作为、推诿扯皮、办事效率低下等行政效能方面的问题时投诉无门，使那些没有“硬伤”的干部没有压力、没有敬畏之心、没有危机感。

（三）法律规范体系不完善

改革开放以来，我国在行政监察法制建设方面虽然取得了一定成绩，已初步建起行政监察法律体系，但从总体看，行政监察法制建设尚不完善，行政效能监察法制化程度低，国家法律对效能监察的界定还不够明确，开展效能监察工作尚缺乏与之相适应的单项法规及实施细则，致使监督起来无规可循，监督弹性大，行政监察缺乏标准和依据。一方面易导致监督主体的盲目性和随意性，另一方面会造成庸官、懒官们“散漫自在”的局面。因此，行政监察法律制度政策制定和执行中存在着低效或无效现象。具体表现为：一是在处理“庸官”、“懒官”低效能、不作为等行为时，缺乏明确、详细的具有可操作性的法律规范，工作缺乏统一规划和指导。二是制定的惩处性规定，有时弹性规定多，刚性规定少，“视情节轻重”，到底哪些是轻，哪些是重，不具体，可操作性不强，不同程度地造成了处理力度不够的后果。此外，缺乏与上述法律规范相配套的规章制度。

（四）我国传统文化的消极影响

我国延续数千年的传统文化曾对国家和个人的发展产生了积极的作用。在当今社会，传统文化仍然是我们不可或缺的价值观念和精神动力，是需要继承并发展的。但不可否认，传统文化中的宗法观念、“官本位”思想和“中庸”之道等消极因素，对领导干部的作风和形象产生了负面影响。一方面，有些领导任人唯亲，凡沾亲带故，不论是不是人才，都能得到提拔重用；反之，即便是人才也得不到重用。另一方面，有些领导恪守“中庸”之道。将“‘执两用中’的生活态度渗透到工作作风中，就变成了明哲保身、圆滑世故的官场哲学，‘不求无功，但求无过’，安心做‘太平官’成了不少领导干部的工作态度，得过且过，敷衍了事，麻木不仁，庸俗懈怠，缺乏锐意进取的精神和蓬勃向上的朝气。”［3］正因如此，庸才反而混得好，而真正出类拔萃的人才却得不到重用。

三、治理“庸官懒政”现象的对策和建议

（一）转变观念，强化意识

目前，大部分地方政府正处于“治庸治懒”工作的起步阶段，各级机关和行政人员对效能监察的认识还很模糊。因此，首先，要使各级行政机关特别是领导干部正确理解、把握效能监察工作的内容、方式和步骤，提高对效能监察重要性的认识。其次，要充分利用报纸、电视、电台、网络等各种媒体的传播作用，采取教育、引导的方式，强化人民群众的责任意识、主人翁意识、民主意识和法治意识，使公众正确认识权力、权力与义务的关系，增强人民群众监督庸官、懒官的针对性和准确性，为监督工作提供直接的支持。最后，要正确认识行政效能监察与廉政监察的关系：廉政监察是依法监督、纠正、惩戒领导干部利用职权谋取各种利益等腐败行为的一种行政监督活动。主要任务是监督、检查国家机关工作人员执行各项廉政制度和自身廉洁的情况，查处贪污贿赂、以权谋私等违法违纪案件。重点解决以权谋私等不廉洁的问题；效能监察是依法监督、检查领导干部行政行为的效能，包括行政效率和行政效能。着重解决不认真履行职责、失职渎职等问题。二者在内容、目的和方式上均有所不同。

（二）健全选人用人制度

⒈建立科学的干部选拔任用制度。一项工作能否做好，人的因素无疑是极为重要的。邓小平同志在南方谈话中就明确指出：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”［4］因此，完善选人用人机制，必须坚持“能者上、平者让、庸者下”的原则，努力实现由“重资历、重身份”向“不拘一格选拔人才”转变，确保高素质人才在公平、公正、合理的良好制度环境中进入到干部队伍中来，为党和国家的建设选拔出优秀的人才。具体而言：首先，要进一步完善干部选拔机制。按照行政岗位的不同性质和领导干部的不同能力，运用公开、自由竞职等各种手段，开通行政职务晋升、行政级别晋升、专业技术职称晋升等多条渠道，把能力强、作风硬的人才选拔到行政领导岗位上来，让真正优秀的干部向更高职位和级别流动，承担更大责任、发挥更大效能，真正实现“能上”；同时，又要促使无法胜任现有工作的干部向下流动到合适的岗位上，真正实现“能下”。其次，要进一步改进领导干部流动机制，实行内外流动、平行流动和上下流动三种形式，把最适合的人放到最适合的岗位上，使庸官、懒官“让贤退位”，让能官、勤官展示才华，真正搬掉干部制度上的“铁交椅”。最后，要进一步健全领导干部薪酬机制。必须建立国家统一的职务与级别相结合的现代公务员工资制度，充分运用市场机制合理调节广大干部的薪酬待遇，以有效发挥其在干部队伍中应有的激励作用，将工作考核结果与薪酬待遇紧密挂钩，对不同行政效能的干部给予不同待遇，实现按劳分配与优劳优酬的有机结合，以起到有效的激励作用。

⒉建立完善的干部问责制度。一个有效的责任追究制度应该是既能加强对领导干部的约束，又能充分调动其积极性。为此，必须牢固树立“有错是过，无为也是过；有错要问责，无为也要问责”的理念。具体而言：一是对于不负责任，不履行或不正确履行工作职责，官僚主义、马虎草率，给国家和人民生命财产造成重大损失的庸官、懒官，不但要追究负责人的行政责任，还应该追究其经济责任和法律责任。二是建立责任倒查问责制度，在实施问责处理时，规定给予通过批评、暂停职务、建议免职等问责种类，实行问责倒查追究，在对直接责任人问责的同时，也要对所在部门分管领导和主要领导进行问责。三是实施分类责任追究制度。“对尚未构成违纪的问题，一般采取诫勉谈话、通报批评、调离工作岗位和建议采取组织处理等方式实行责任追究；对因官僚主义，失职渎职，造成严重后果的或者其他违纪的行为，要追究直接责任人的责任，并按照党风廉政建设责任制的规定，追究有关领导的责任；对需要立案调查的，严格按照案件检查的规定程序办理。”［5］

⒊建立健全干部考绩制度。创建完备的干部效能评估制度，一是建立效能评估组织体系。应设立一个由行政效能监察部门及其工作人员、市民、企业、人大代表和政协委员以及特邀监察员等主体共同组成的评估委员会，拟订评估方案、制定评估计划、指导评估工作等，以保证评估的权威性和严肃性。二是建立科学的评估指标体系。制定一套科学、合理的评价指标体系是干部效能评价工作的核心。根据评估内容将评价指标逐一细化，逐项评价。在确定评价指标时，应由定性指标和定量指标共同组成。对于定量指标，应同时根据评估重点设定其指标权重值。三是运用行政效能评估结果。为增强绩效评估结果的效力，应当将评估结果与广大干部的奖惩挂钩，同时，要根据绩效评估的不同等次和不同程度，分别给予不同的奖惩，有效地发挥绩效评估的导向作用。

⒋建立有效的外部监督机制。一是构建统一的多维度监督体制。即建立包括监察、审计、政府法制监督在内的、统一的多维度监督体制，通过实现监督体制网络化，克服多部门分散监督的弊端，实现监督的整体效能。二是加大社会舆论对干部行政效能的监督力度。舆论监督以其信息传递的公开、迅速、广泛等特点，可以有效地抑制权力行使者的不良动机和行为。新闻媒体要注意反映民意，对庸官、懒官的某些行政不作为、行政效能低下等行为进行批评揭露，以促进政府行政效能的不断提高。三是增设效能投诉中心，主动受理群众投诉。组织各政府有关部门和服务行业，定期受理群众投诉，主动接受群众监督，对于举报属实的群众要给予适当奖励。

（三）完善治理“庸官懒政”的法律体系

党的十七大报告提出“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”因此，完善的法律体系是促进领导干部勤政高效的根本保证。首先，要制定全国范围内统一的行政效能监察规范性文件。借鉴并吸收国内外的有益经验，制定全国范围内统一的行政效能监察规范性文件，使我国政府行政效能监察走上制度化、规范化的轨道。其次，要形成具有可操作性的、配套的法制规范体系，使行政效能监察“有法可依”、“有法必依”，以其法制性、权威性促进其有效性的发挥。再次，各省市应该根据本地区的实际情况，制定相应的地方性法规。如湖北省武汉市针对干部队伍作风方面存在的突出问题，出台了《武汉市开展“责任风暴”、“治庸计划”的暂行办法》，在全市掀起“责任风暴”，全面提高了干部队伍的执行力。湖南省出台的 《关于影响机关效能和损害经济发展环境行为处理办法》，对需要问责的行为及处理方式作了十分具体详尽的规定。新疆维吾尔自治区出台的《关于治理“庸懒散拖贪”问题和进一步加强机关效能建设的实施意见》和《乌鲁木齐市机关效能建设责任追究和投诉处理办法（试行）》，明确了机关效能建设责任追究的具体情形和效能投诉的具体行为及处理办法，这些都是值得借鉴的成功经验和做法。最后，要抓紧对有关法规的清理，废除过时的规章制度，将实践中行之有效的各项规章尽快立法，使之更具有权威性。

（四）摒弃传统文化中的糟粕因素

一方面，要大力倡导广大干部继承传统儒家伦理文化中注重礼治教化与道德自律的精华。在儒家治国方略中，关于举贤任能的思想、关于勤政为民的观念都可以为广大干部自我认知，从而自觉提高其工作效能。另一方面，必须坚持党的“任人唯贤”的干部路线。毛泽东同志曾讲过：“共产党的干部政策，应是以能否坚决地执行党的路线，服从党的纪律，和群众有密切联系，有独立工作能力，积极肯干，不谋私利为标准，这就是‘任人唯贤’的路线。”［6］根据这条干部路线，在培养和选拔干部时，只能以德才兼备为标准，不能以老同事、老部下、至亲好友为标准，也不能以个人的好恶为标准。凡是德才兼备的，不论是哪个地方的、哪个部门的，都应一视同仁，不能有亲有疏。只有这样，问题才能从根本上得到解决。

［1］邵景均.重视对庸官懒官的治理［N］.人民日报，2009－12－23（07）.

［2］周湘智.如何治理庸官懒政——湖南平江“差额尽职”改革的启示［J］.中国人力资源开发，2010，（05）：77.

［3］邓玉琼.中国传统文化的缺陷对作风建设的负面影响［J］.中共贵州省委党校学报，2009，（06）：56.

［4］滕朝阳.伟大的遗产与现时的使命——重温邓小平1992年南方谈话［N］.南方日报，2007－02－05（02）.

［5］张俊峰.地方政府行政效能监察的现状及对策研究［J］.法制与社会，2007，（04）：409.

［6］毛泽东选集（第2卷）［M］.人民出版社，1991.

（责任编辑：高 静）

On the Phenomenon of Administrative Omission in Local Government and Governance

Han Rui，Li Jingping

Currently，the phenomenon of administrative omission in local governments has been spreading all over the country.The problem of administrative omission has become a prominent contradiction in civil servant management of local governments at different levels.According to the Science of Administration and Public Management，the article took the behavioural characteristic of commonplace officials as key point and used normative research methods such as literature review and case analysis to analyze the root causes of this phenomenon.Then，on this basis，the article proposes from four aspects of ideology，institution，legislation，traditional culture to governance the problem of administrative omission to completely solve this problem.

local government；the phenomenon of administrative omission；governance

D630.3

A

1007－8207（2012）06－0025－05

2012－01－05

韩锐 （1984—），男，陕西西安人，西安交通大学人文社会科学学院博士研究生，研究方向为行政学与廉政制度建设；李景平 （1958—），男，陕西礼泉人，西安交通大学人文社会科学学院教授，博士生导师，研究方向为廉政制度与文化建设。

本文系国家社会科学基金项目 “公务员薪酬对其廉洁行为影响机制研究”的阶段性成果，项目编号：11BZZ055；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目 “新一代管理创新理论与方法研究”的阶段性成果，项目编号：skzd11001。