乡镇政府公共服务供给能力的制约因素与提升策略——以江苏省镇江市高桥镇为例

□ 闰丙金，陆艳君

（⒈复旦大学，上海 200433；⒉中共上海市委党校，上海 200233）

乡镇政府公共服务供给能力的制约因素与提升策略
——以江苏省镇江市高桥镇为例

□ 闰丙金1，陆艳君2

（⒈复旦大学，上海 200433；⒉中共上海市委党校，上海 200233）

乡镇政府承担着规划和组织乡村公共设施、公益事业的建设，为农村提供公共产品和公共服务的重要责任，其提供服务的能力直接关系到农村的稳定和发展。本文探讨了乡镇政府公共服务供给能力的制约因素，在此基础上提出以下建议：建立城乡均衡的公共服务供给机制和乡镇政府公共服务问责制，促进乡镇经济发展，构建农村公共财政体系，提高政府工作人员的素质和能力，实现公共产品供给主体和方式的多样化，以提升我国乡镇政府的公共服务供给能力。

乡镇政府；公共服务供给能力；新农村建设

在工业化和城市化加速发展的背景下，要坚持统筹城乡发展，注重经济与社会的平衡，特别是针对目前农村地区公共服务薄弱的问题，应当积极推进农村公共服务供给体制改革，提高乡镇政府公共服务供给能力。然而，乡镇政府的公共服务供给能力受到外部资源状况、内部管理要素等诸多因素的制约。只有清楚了解这些制约因素，才能采取相应的措施，解决农村公共服务供给的瓶颈问题。本文以江苏省镇江市高桥镇为分析样本，探讨了影响乡镇政府公共服务供给能力的制约因素，并提出在新农村建设背景下提升乡镇政府公共服务供给能力的建议。

一、调研地公共服务供给情况和乡镇政府公共服务供给能力

（一）江苏省镇江市高桥镇公共服务供给情况

镇江市高桥镇位于镇江东郊长江北岸，南与镇江新区大港港口隔江相望，西临长江，与江心生态农业园区毗邻，北与扬州邗江区相连接。全镇总面积40.2平方公里，耕地1250公顷，辖6个行政村、1个居委会，素有江南鱼米之乡的美称。高桥镇气候宜人，温光协调，四季分明，水源充足，三面环江，交通方便。近年来高桥镇工业经济发展迅速，2009年实现工业总产值15.06亿元，工业销售14.31亿元，实现利税1.36亿元。

高桥镇近年来的公共服务供给情况主要包括：⑴建成日处理1万吨的污水收集处理系统并投入运行，实现了工业废水和集镇主要生活污水的集中处理和达标排放；全面开展镇村环境综合整治，投入1400多万元，大力实施集镇生态走廊和长江生态防护林工程；村村基本通上水泥路，镇村主干道路安装路灯200多盏，总里程达8.6公里。⑵全镇科技人员325人，其中初级技术职称261人，中高级技术职称64人；2009年新建了在全市堪称一流的镇中心小学，还有一所中学的教职工共有120人；镇卫生院拥有病床43张，医护人员65人；文体活动中心一个，影剧院一个；自来水普及率达98%。⑶在全市率先成立惠农植保专业合作社。2009年9月，正式成立高桥镇惠农植保专业合作社，发展会员216名，按片区划分服务队36个，并统一配置除草机6台，弥雾机38台，插秧机12台。该社以“高产、优质、高效、生态、安全”十字栽培方针为目标，实行“五有五统一”专业化服务，落实“一推四普及”技术措施，使该镇新型植保机械利用率达100%，降低农户防治成本10%以上，病虫草危害损失率控制在2%以下。⑷2009年，镇党委、政府协调市、区有关部门，对全镇6个行政村和342户农村贫困户进行结对帮扶。综合运用信息引导、医药救助、技能培训、介绍就业、扶持创业和项目帮扶等措施，帮助村集体和贫困户增加收入。全镇参加农村社会养老保险7880人，参加农村合作医疗保险12422人，参保率达72%。

（二）乡镇政府公共服务供给能力的内涵与要素

乡镇政府的公共服务供给能力是指在现有的乡村制度环境下，通过获取、配置和整合各种有形和无形资源，并通过一定的渠道和方式，为辖区公众提供所需公共产品与服务的能力。乡镇政府公共服务供给能力的要素主要包括：

⒈获取资金支持的能力。实现农村公共产品的有效供给，需要乡镇政府有较强的融资能力。乡镇政府的融资能力体现在三个环节：一是纵向融资能力。自分税制特别是农村税费改革以来，中央财政和省级财力在逐步增强，而地方特别是乡镇政府的财力在逐步减弱，农村公共产品供给的向上依存度越来越高。因此，乡镇政府的纵向融资能力对于农村公共产品的供给尤为重要；二是平行融资能力。通过适当的手段和一定的政策增加预算外收入是乡镇政府平行融资能力的重要体现；三是拓展融资能力。拓展融资是指乡镇政府通过一定的渠道和手段向外寻找公共产品资金支持。比如通过一定的政策工具吸引外部资金对本地公共产品进行投资。

⒉为经济发展提供规则和制度环境的能力。主要包括为乡镇企业提供政策和信息帮助、制定企业公平竞争和发展的规则、为乡镇企业和市场搭建平台、为企业提供一定的资金支持等。

⒊社会管理与服务的能力。主要包括：⑴预防和打击各种犯罪活动，防范和惩治乡村黑恶势力，开展乡村治安综合治理，确保公共财产和人民生命财产的安全；⑵为居民的生活保障提供应有的支持。比如加强对社会福利工作的指导、规划和协调；协助筹集社会保障基金，奠定物质保障基础；创办各种社会服务事业，解决涉及百姓日常生活的各项措施的问题；配合有关部门保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理等。

⒋满足农村居民公共需求的能力。公共服务的公共性、公平性和公益性决定了乡镇政府在向农村提供公共服务的过程中要承认农民是公共资源所有者的地位，充分考虑农村发展的不平衡性和农民需求的差异性，尊重民意，集中民智，关注民生，防止以“自上而下”、“恩赐”的形式取代农民的需求偏好。在农业投入与“三农”发展需求矛盾仍然较大的情况下，尊重不同地域、不同发展阶段的农民需求存在的差异性，以农民公共需求为导向，合理确定农村公共服务投入的先后次序和规模，优先解决农民共同关注的民生问题。

（三）新农村建设与乡镇政府公共服务供给能力

建设社会主义新农村是党的十六届五中全会通过并提出的一项重大战略部署。其目标是把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。

社会主义新农村建设的各项目标都与乡镇政府农村公共服务供给的融资、管理体制直接相关。只有加强乡镇政府的公共服务能力建设，才能使政府更好地转变职能，为广大农村提供适时高效的公共服务，树立良好的政府形象。新农村建设要求提高乡镇政府在农村与农业发展中各个方面的能力。其中最主要的就是完善农村的公共服务供给机制，实现传统型政府向服务型政府的转轨。然而，乡镇政府在职能转变过程中还面临着一些问题和困难。例如：乡镇公共服务事业建设落后于经济发展，造成了经济与社会发展的不平衡；公共服务机制不健全，公共服务的质量与人们的期望有相当大的差距；乡镇政府事权和财权不统一，用于服务供给的资金短缺等。这些问题和困难的存在，不仅降低了乡镇政府公共服务的效率，而且在一定程度上影响了乡镇政府的合法性。所以，在现时条件下如何解决这些问题，就成为建设新农村进程中急需解决的重要问题。

二、乡镇政府公共服务供给能力制约因素分析

（一）国家建构和现代化发展的制约

现代国家建构是民族国家和民主国家的双重化建构过程。然而，这一双重化的建构在我国是不同步的，且具有其特殊的历史逻辑，即先民族国家建构后民主国家建构。正是在这种逻辑下，建国以来，我国公共产品供给必然要经历由城乡二元到城乡一体化的体制变迁过程。在民族国家建构的逻辑下，我国实行的是一种“重工轻农”、“重城抑乡”的城市偏向政策，城市的公共产品和服务由国家提供，而农村的公共产品和服务由农民自己提供，这就致使农村公共产品和服务的供给存在严重不足的问题。如城乡公共卫生医疗，从卫生支出绝对额看，城镇是农村的2.22倍；从医疗卫生条件看，城镇每万人口拥有的医院病床数是农村的6.19倍，拥有的医疗卫生技术人员是农村的1.85倍，况且城里的医院设施比农村也好得多，平均每个医院的病床数是农村卫生院的8.63倍，卫生技术人员数量是农村的6.02倍。从城乡医院或卫生院的诊疗状况比较来看，城里医院的病床使用率是农村卫生院的1.86倍，病人在城里住院平均日数为10.9天，而在农村仅为4天，以药养医的现状，使得许多农民住不起医院。

据王小林等（2003）对山东省、四川省、内蒙古自治区122户农户进行的问卷调查显示，农村水利建设的投资主要来源于农户自身（见表1）。

表1 ：农田水利建设方式与筹资渠道

生产经营信息的获得也主要来自于农户自身 （见表2）。

表2 ：生产经营信息的获得途径

这些数据表明，农民更多地选择了自己解决问题，农村公共服务的主要供给渠道是农户自主安排的，乡镇政府的公共服务明显供给不足。

（二）压力型体制的制约

乡镇政权在国家政权体系中居于末梢地位，乡镇公共服务最终也成了国家公共服务供给链条的终端，因而乡镇公共服务供给体制成为了具有明显的垂直性、依附性和凝固性的压力型体制。这种压力型体制要求机构上下对应设置，导致了乡镇因人设岗、冗员充斥、机构林立、编制膨胀。同时，压力型体制下“财权向上集中，事权基本下移”的惯常逻辑使得乡镇政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称的矛盾十分突出。乡镇政府不仅要提供义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种公共物品，还要支持地方经济发展。而乡镇政府要履行的事权大都刚性强、欠账多，其所需支出基数大、增长快，无法压缩。由于农村各类基础设施供给长期严重不足、欠账累累，而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施，这对于乡镇政府来说可谓“负担沉重”：正常财政收入难以保证工资支出，使得“小财政”顶着“大建设”、“小财政”顶着“大机构”、“小财政”顶着“大教育”的现象十分突出。此外，压力型体制下的各项指标任务的完成情况是衡量乡镇领导政绩的重要标准，乡镇领导唯一能做的就是想方设法去完成上级分解下来的各项指标任务。各种硬性指标逐层下达，从县到乡再到村，村再将每一项指标落实到每个农民头上，“层层压指标、事事搞评比”，“部门出点子，政府拍板子，农民掏票子”，这种“政治承包制”和“考核连坐制”促使乡镇公共服务有些已变成了“为上级服务”。于是，政府机构和行政领导的机会主义行为增多，“政绩工程”和“形象工程”成为乡镇领导的最优选择。

（三）财政能力的制约

当前，我国乡镇财政体制的特征体现在以下几方面：一是必须体现上级政府和领导人的意志，即乡镇政府没有独立的财权；二是财权向上集中，事权下放的趋势，即财权、事权不对称。乡镇政府事权远大于财权，免征农业税在很大程度上限制了地方政府以公共产品投资的名义向农民收取费用，但并未减轻其相对应的事权。农业税的取消切断了乡镇财政收入最重要的财源，加之上级的转移支付有限，乡镇财权与事权的不对等导致了乡镇政府作为农村公共产品供给主体无力提供农村公共产品；三是乡镇财政收入和支出实际上仍属于包干体制，但包干基数的确定带有很明显的博弈性质，结果是加剧了乡镇政府的短期掠夺行为。在有限的财力下，乡镇政府一般在完成上缴、发放工资和维持基本的行政运转后，基本上无力提供公共产品和公共服务。

（四）公共服务执行者素质和能力的制约

一方面，作为公共服务供给的执行者，乡镇政府的领导干部和工作人员大都来自本乡镇或附近农村地区，素质参差不齐。近几年来，国家实行村官制度，鼓励一部分优秀的大学本科毕业生、研究生到基层工作，但其知识结构和服务能力很难在较短时间内适应农村社会管理工作的现实。当然，尚不健全的基层政府人才选任机制，使得基层政府基本上就是“熟人”团体，相应的专业素质和能力难以提供保质、保量的公共服务。另一方面，公共服务执行者的服务动机也是一个重要因素。个人利益和晋升压力使得许多政府官员都注重其在任期内的政绩，因此，建设“政绩工程”、“形象工程”就成为乡镇政府领导的基本行为逻辑。在政治前途面前，基层政府官员没有动力去为农村发展提供公共服务。

（五）公共服务供给方式的制约

乡镇政府提供公共物品的方式影响政府公共服务供给能力。目前，农村公共物品主要是由基层政府提供，供给方式单一。在单纯以政府为主导的治理条件下，不仅治理的效率低下，而且不能发挥基层民间组织的积极作用。在财政体制上，各级政府都向下级政府下派自己的责任，最终结果是将公共服务供给的负担全部推给了农民；在供给机制上，政府却又进行垄断经营，限制其他的经营主体进入。私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共服务供给领域。

三、提升乡镇政府公共服务供给能力的途径

（一）建立城乡均衡的公共服务供给机制

我国国家建构过程中的 “重工轻农”、“重城抑乡”策略是导致我国现阶段城乡公共服务供给不均衡状况的主要原因。因此，要提高乡镇政府公共服务供给能力，就要改变这种不均衡的供给体制，建立城乡均衡发展的公共服务供给机制，对农村实行适度倾斜的政策，这样才能从根本上提高乡镇政府公共服务供给能力，进而改善农村公共服务供给落后的状况。

（二）建立乡镇政府公共服务问责制

农村公共服务单位为提供公共服务支配着一定的资源。2001年农村税费改革以来，大量的农村专项资金项目由中央向地方以财政转移支付的形式下达，但现实情况表明，不少财政专项项目的执行效果较差，财政资金的使用效率不高。主要原因是农村公共服务的问责机制不健全，许多农村公共服务机构对其使用的专项资金不负责任，缺少必要的问责与监督。公共服务的问责机制可以通过两种途径建立：第一种途径是服务提供者和公众之间在市场上的互动。要实现这一目的，首先，必须引入竞争机制，打破农村公共服务提供者的垄断地位；其次，要采取有效措施尽可能地降低农村公共服务信息的不对称性。第二种途径需要作为国家权力机构的人民代表大会扮演重要的角色，它既要对公共服务提供者进行问责，同时又要对公众负责。根据当前实际，可实行中央对地方问责制度，包括上级政府对乡镇政府进行问责，也包括本级人民代表大会对乡镇政府的问责。此外还要加强对地方公共服务的审计和监察，建立以行政首长为重点的行政问责制度，健全政府职责体系，完善行政问责程序，规范行政问责行为。

（三）积极促进乡镇经济发展，健全农村公共财政体系

健全农村公共财政体系，就要保证有足够的资金来源。首先，政府要通过自身的力量来促进乡镇的经济发展，充分发挥自身优势力量，提高自身的经济效益，增加财政收入。其次，要进一步完善和规范转移支付制度。科学合理的转移支付制度是确保公共服务水平基本均等，促进各级政府事权、财权基本统一以及地区间经济均衡协调发展的制度基础。要合理调整转移支付结构，增加一般性转移支付的资金投入力度，加强对专项转移支付的管理，提高资金的使用效率。中央政府在制定相关政策时，要充分考虑县乡基层政府的承受能力，对于超出基层政府承受能力的，中央财政要对实施的转移支付予以必要补助；要完善省以下转移支付体系，建立省对县转移支付框架。根据转移支付的方式分别设计不同的转移支付制度，省对县的纵向转移支付按人均相关因素计算后，以县为单位，由省财政通过拨款方式弥补缺口。市、县间的横向转移支付要在省级财政的干预下，将经济发展快的县（市）财政收入的增量部分以一定比例补助给落后县（市）。最后，要完善财政管理体制，增加乡镇财力。根据乡镇经济发展水平的不同，采取分类改革的措施。对于欠发达乡镇或财政收支规模较小的乡镇，推行“乡财乡用县管”的财政管理方式，按照构建公共财政框架的要求规范乡镇财政的支出项目和范围，建立财政支出绩效评价制度，提高依法理财、科学理财的能力。对于乡镇债务的化解，要建立相应的激励约束机制，采取将乡镇政府性债务管理纳入领导干部任期经济责任审计范围等措施，加强对乡镇政府债务的管理。

（四）提高政府工作人员的素质和能力

⒈建立科学的人力资源管理体系。⑴应重视政府部门人力资源规划技术，配合组织发展的需要，预测未来所需人力资源的种类、数量和提拔使用的时机以及所需人力资源的培训等，进行前瞻性的规划，以期通过人力与需求的相互适应，达到组织目标。⑵政府组织在进行工作设计时，应以效率最大化为目标。可以通过机械型工作设计法来降低工作的复杂程度，也可采用激励型工作设计鼓励成员创新。⑶政府部门进行绩效管理时，要探索应用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能客观的评价，并在此基础上对政府绩效进行改善和提高。应加强和完善公共责任机制，使政府以管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。

2.推行政府雇员制。就是根据工作需要和职能变动调整政府雇员的人数，使用更多的兼职性、临时性人员和非常任的专业人士来提供公共服务和进行公共项目的运作。这一制度可以打破政府传统的录用人员办法，解决人员能进不能出及不能合理流动的问题，优化政府工作人员结构，给整个政府工作带来生机和活力。

⒊提高基层公务人员的公共服务素质。一要建立公务员岗位技能培训体系，对公务员进行农业知识、信息技术知识、法律知识、市场知识、公共管理知识等培训，丰富和提高公务员的岗位知识和技能。二要建立科学的公务员考评体系，重点解决评价什么、怎么评价和结果运用三个方面的问题，使公务员在一定的压力之下产生努力工作、认真服务的动力，提高他们的积极性和主动性，增强其为广大农村居民服务的本领。

（五）实现公共产品供给主体和方式的多样化

⒈对农村的纯粹公共产品的提供，应采取中央政府供给型模式。当前中国城市工业已经具备自我发展、自我积累的能力，工业反哺农业的时机已经成熟，中央政府应该加大对农业的投入力度，把农村具有全国性质的公共产品列入国家公共财政支出范围，统筹城乡发展。如农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等，由于其受益范围并不局限于农村区域，正外部性很大，属于纯粹公共产品的范畴，应由中央政府提供。而乡镇政府则须积极配合，保证中央的政策决策在基层社会中的贯彻执行。

⒉对农村的准公共产品的提供，根据其受益范围和排他成本的大小，可以采取乡镇政府与私人混合供给型。收益不外溢但排他成本较高的农村准公共产品，如中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及提供市场信息等，受地方政府决策目标和公共财力的制约，纯粹由政府供给难以顾及农户的需求偏好，从而形成供给不足和供给过剩并存的局面。相反，纯粹由农户私人供给因为组织成本和排他成本较高而难以实现有效供给，所以，最佳的模式是采取政府与私人混合供给。其资金筹措方式实行乡镇政府补贴和私人（私人组织或个人）出资，以解决此类公共产品供给资金不足的问题。在实际运作中，需要完善农村基层民主制度，建立农户的需求表达机制，对于供给何种公共产品以及供给的规模、结构都由农户民主决定，而非乡镇政府的意志所决定。

本文以江苏省镇江市高桥镇为例，分析了制约乡镇政府公共服务供给能力的主要因素，并结合乡镇政府的工作实际探讨了提升乡镇政府公共服务供给能力的途径。但这一问题涉及到我国“三农”问题的诸多因素，是一个复杂的系统工程。建立农村公共服务体制，改善农村公共治理结构，需要从多方面推进农村的综合配套改革，比如加快乡镇政府机构改革，加快县乡财政体制改革，加快建立农村义务教育、公共卫生和社会保障体制，建立中央与地方的公共服务分工体制，重新界定中央与地方的职责范围，强化公共服务问责制等等。在寻求综合改革的治理框架下，乡镇政府在新农村建设中的地位仍然是非常重要的，总体上讲，它是新农村建设的组织者和推动者，是公共产品提供的主导者，是农村公共服务供给的基层单位和主要载体。乡镇改革的方向就是要把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共产品，从行政管制转变为公共服务，从直接管理转变为间接管理。这样，政府的公共服务供给能力才能得到切实有效的提高。

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（责任编辑：牟春野）

Constraints and Promotion Strategy of Township Government′s Public Service Delivery Capacity——Taking Gaoqiao Township Government in Jiangsu Province as Sample

Run Bingjin，Lu Yanjun

Township government has the responsibility to build rural public facilities and to deliver public welfare as well as public services in rural areas，and its ability to deliver these services directly related to the stability and development of the rural.Gaoqiao township government of Jiangsu Province was taken for sample to explore the township government′s abilities of public services delivery and its influencing factors.Township government′s capacities of public service delivery were restricted by some factors such as national construction and modernization，the pressurized systems，financial capacity，quality and ability of civil servants who carry out the decision of public services.some systems should be adopted to enhance township government′s capacity of public service delivery such as Urban－rural balance of public service delivery mechanism，the township government public service accountability system，rural public finance system，quality and capacity of government staff to achieve the diversification of the delivery of public goods and services.

township government；capacity of public service delivery；new rural construction

C916.2

A

1007－8207（2012）06－0016－05

2012－01－14

闰丙金 （1970—），男，安徽固镇人，复旦大学社会发展与公共政策学院博士研究生、安徽财经大学财政与公共管理学院讲师，研究方向为社会管理与社会政策；陆艳君 （1988—），女，江苏镇江人，中共上海市委党校公共管理教研部政治学理论专业研究生，研究方向为政治理论、公共治理。

本文系教育部人文社会科学研究一般项目 “新农村建设中乡镇政府绩效提升约束因素实证研究”的阶段性成果，项目编号：09YJC630001；安徽省高等学校省级自然科学研究项目 “新农村建设中乡镇政府绩效提升阻碍因素实证研究”的阶段性成果，项目编号：KJ2009B101Z。