防止利益冲突与廉政预警模型设计研究

李成言

（北京大学 廉政建设研究中心，北京 100871）

防止利益冲突与廉政预警模型设计研究

李成言

（北京大学 廉政建设研究中心，北京 100871）

从世界各国反腐败的成功经验来看，构建廉政预警系统是十分必要的。近年，各级政府和国有企业结合本地本部门的工作实际，开展了各具特色的廉政建设创新活动，如北京市崇文区开展廉政风险防范管理工作、浙江省宁波市镇海区推行“廉情指数”、陕西省推行构建警示训诫防线、华北电网建设政治风险评估体系等。这些廉政创新活动有力地推动了我国廉政建设和反腐败工作的深入发展。如何结合国内外的研究和实践成果，构建一个更具实践性、可操作性和应用性的廉政预警体系，是一个富有创新意义的实践领域。

一

预警（early-warning）一词的本意是“事先警告，提醒被告知人警惕”[1]。预警源于军事，指通过预警飞机、预警雷达、预警卫星等工具来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥部，以提前采取应对措施[2]。预警工作存在于国家政治经济社会生活各个领域，包括经济预警、社会预警、环境预警、军事预警等。

所谓廉政预警，是指围绕廉政建设和反腐败的工作目标，运用科学手段和现代技术分析廉政风险信息、评估廉政风险状况和预测廉政风险趋势，采取有效措施提前防范和解决潜在廉政问题的理论、方法体系和工作过程的总和。其中，廉政风险信息收集是廉政预警的基础，廉政风险评估是廉政预警的核心，廉政风险防范和处理是廉政预警的重要内容。

为了深入了解廉政预警并突出其重要性，我们有必要厘清廉政预警与风险管理的关系。风险管理作为一种管理思想、管理技术和管理方法始于20世纪60年代，起初应用于企业管理和保险业。进入新世纪，面对各类风险的发展变化，风险管理的应用范围越来越广泛，其核心管理原理不断得到人们的认可，并被人们视为一种通用的管理科学。廉政预警是风险管理理论在政府廉政管理领域的具体应用，是指科学运用风险管理理论，通过系统的、动态的制度手段和政策工具解决廉政风险问题的工作机制、程序和过程。可见。廉政预警是一种特殊的管理功能和系统工具。参照政府组织风险管理（ORM）理论，风险管理可以分成四个不同层次：政治层、战略层、战术层和操作层[3]。在政治层，廉政风险属于一种政治风险，廉政风险管理具有鲜明的政治性。在我国，政治领导集体是廉政预警的决策主体，廉政预警决策是重要的政治决策，管理成效与国家政治体制、廉政法律法规体系、政府反腐决心等相关。在战略层，各级地方政府领导集体是廉政预警的决策主体，廉政预警是各级地方政府的重要政治任务，应该纳入当地的政治发展规划之中，作为一项重要的政治任务加以考虑。在战术层，具体的纪检监察部门是廉政预警的决策主体，廉政预警是实现反腐倡廉建设总体目标和战略规划的重要内容和途径。为了实现廉政预警，要相应地开展财务风险管理、项目风险管理、决策风险管理、人事风险管理、权力运行风险管理等相关工作。在操作层，各具体职能部门和单位是廉政预警的决策主体，廉政预警是日常业务工作和管理工作的重要组成部分。具体廉政预警工作包括制定工作计划、日常操作规程、监督管理细则等。这种分层理论，对廉政预警者来说：“最重要的启示在于：风险管理在组织的不同层次，可以意味着完全不同的内容。”[3]换言之，廉政预警要与各级政府和各职能部门的实际工作相结合，着力克服“两张皮”现象。对于经济组织来说，风险管理的目标是以最小的成本获得最大的安全保障，以减少风险损失。这完全基于成本收益的计算。但事实上，对于公共部门来说，廉政预警不仅要降低或消除廉政风险，这是廉政预警的经济成本问题，而且要实现政府的公共服务目标和公共政策目标，这是廉政预警的政治效益问题。廉政预警不是单单要解决廉政风险问题，而是要解决整个政府管理和政府发展过程中可能出现的相关风险问题。廉政预警不是单独存在的，它必须融入整个政府管理体系之中，这也决定了廉政预警与以往的反腐败工作是不同的，我们更有必要深入研究这个主题。

二

廉政风险与腐败风险是一对容易混用的词语。从字面上理解，廉政风险与腐败风险的意义是接近的，没有必要作严格的区别。但若深究下去，这两者之间是存在一定意义区别的。腐败风险是指各类腐败行为发生的可能性，而廉政风险是指廉政工作本身发生风险的可能性以及腐败对廉政形象产生损害的可能性。可见，腐败风险侧重于腐败行为的发生，重视结果影响；廉政风险侧重于廉政工作的成效，重视前提因素。廉政风险这个词容易用于评价当前政府部门廉政工作的整体情况，检验其是否存在腐败易发多发因素；廉政风险的外延比腐败风险要广，既包括了个人行为方面产生腐败危害的可能性，也包括制度建设、监督工作方面失效所产生的腐败可能性。

根据风险发生的特征，本文把廉政风险划分为以下几类：

一是伦理性廉政风险。伦理性廉政风险主要是指领导干部个人道德、行为方面所存在的风险。领导干部个人一旦发生这类风险，就很可能失去心理防线而走向腐败。广东省普宁市市委原书记丁伟斌曾忏悔道：“个人的意志薄弱和腐朽的人生观、世界观、价值观是我走上严重犯罪道路的最根本、最关键的因素。随着地位的上升，我不是把它看成责任加重，而是更多地把它看作是利禄的增加。我常想把我的非法收入都退回、上缴，但我又总无此勇气，存有侥幸心理。我常常要求自己不要追求太高的享受，但又总是跟别的干部攀比。”[4]这类廉政风险与领导干部的道德修养、个人意志、权力观念、利益观念等相关，心理上如果产生任何扭曲都有可能使领导干部身上潜伏着廉政风险。伦理性廉政风险不仅会侵蚀领导干部个人的道德意志，而且还会侵蚀整个官场风气。廉政风险的个体性和伦理性为廉政预警提供了思路，这要求我们要关注领导干部个体的行为、心理和思想动态。

二是结构性廉政风险。结构性廉政风险主要是指政府部门在廉政制度机制建设方面所存在的风险。在现实中，廉政制度建设不可能一蹴而就，廉政制度执行也不可能一劳永逸，制度建设和执行方面存在的任何漏洞和缺陷，都可能造成廉政风险。湖北省驻港办事处原主任金鉴培曾袒露：“我们派驻机构本来已有一套比较完善的管理制度，其中对资金的支出，长期以来实行的是比较严格的联签制度，即当时宜丰公司要从银行支取一分钱，光有我这个总经理一人的签字还不行，还必须另一名法定的银行联签人联审签字后，银行方才支付。然而，当我以个人名义违规向公司借款时，在我的‘压力’下，加上同志们对我的信任，有关人员按照我的要求都帮我签了字，还帮我保了密。”[4]结构性廉政风险与整个行政体制发展和政府执行力建设相关。结构性廉政风险预警具有基础性意义，防范结构性廉政风险有利于为整个预警管理提供一个良好的制度环境。

三是功能性廉政风险。功能性廉政风险是指政府部门在廉政监督制约方面所存在的风险。政府部门对领导干部负有监督管理责任，但受现行监督体制的限制，个别领导干部的个人意志和行为可能凌驾于组织监督之上。广西壮族自治区贵港市原副市长李乘龙曾坦言：“在现行监督体制下，玉林市公、检、法的领导都是我任命，他们用的是市里的钱，对市委、市政府主要领导不敢监督。我的权力太大，稍不注意，权力就会转化为金钱，监督机构对于我形同虚设。”[4]监督功能和制约机制的缺失和弱化，会使领导班子的集体行为和领导干部的个人行为超出监管界线，产生违法违纪后果。功能性廉政风险预警具有关键性意义，防范功能性廉政风险应该是当前建构廉政预警体系工作的重中之重。

四是关联性廉政风险。关联性廉政风险是指社会环境和市场主体可能给政府部门带来的风险。关联性廉政风险是一个环境影响后果，从表面上是风险主体的被动行为，但究其本质，它的根源仍在于风险主体自身。公安部原副部长李纪周曾忏悔道：“我只有一个女儿，一直对她过于溺爱。她要去美国，我虽然不太同意，最后还是妥协了。她在美国生活遇到困难，我不惜一切，明知不对，接收了赖昌星的50万美元的贿赂。”[4]湖北省驻港办事处原主任金鉴培也曾忏悔道：“由于身居要职，我身边必然会出现一些企图与我搞‘交易’的人……这些超乎正常工作关系和人际关系的人看准了我身上可以利用的弱点，帮助我架设了权钱、权色交易的渠道，‘甜甜蜜蜜’地把我送上了死亡之路。”[4]随着经济社会的发展，领导干部面临的外部诱惑越来越多，处理不当，把握不住最基本的行政伦理准则，他们将会坠入腐败深渊。防范关联性廉政风险具有保障性意义，防范关联性廉政风险有利于行政组织文化建设和伦理建设。

廉政信息收集工作直接关系到廉政预警工作的质量。廉政信息的来源相当广泛，我们如何确定选择标准呢？在这里，选择标准主要看廉政风险的潜在性。利益冲突即是一种潜在的廉政风险。发现易被人忽视的信息，有利于廉政风险预警工作的开展，且可增强预警成果的创新性。

三

要有效预防腐败，提高反腐倡廉工作的成效，设定一套科学的廉政评价和廉政预警评估指标体系显得日益重要。目前，学术界和理论界在廉政预警体系指标设计方面给予了较多关注，这符合当前廉政建设的任务。在国内实践界，一些地方针对本地实际，进行了廉政预警体系的创新，比较典型的创新工作有北京市崇文区开展廉政风险防范管理工作、上海松江区新桥镇实行村级廉情指数动态预警、陕西省推行构建警示训诫防线，浙江杭州市总工会在系统内组织开展的“我的岗位廉政风险”大讨论活动，等等。这些实践活动丰富了我国廉政建设的政策选择。廉政评测标准和预警评估指标的细分程度高，使预警评估工作具备较强的可操作性。

目前，评估标准设计较为详细的也不少，如黑龙江大庆市肇源县在建立乡（镇）村主要领导干部廉政指数评价体系时，设定了落实党风廉政建设责任制、落实廉洁自律有关规定、领导干部作风建设和规范权力运行4个一级指标，并把一级指标分别细化为“一书、一督查、一谈、一报告”，个人重大事项报告、出勤和请销假、公车管理、楼堂馆所建设、公款消费、私设“小金库”、礼品礼金和借机敛财，严明政治纪律、上廉政党课、深入调研、解决群众关心的难点问题，述职述廉、民主生活会、“三重一大”事项决策、个人廉情档案、个人廉情纪实等共20个二级指标，按百分制分解到项。确定80分以上（含80分）为廉政，60分以上（含60分）、80分以下为比较廉政，60分以下为不廉政。上海市松江区新桥镇村级廉情指数动态预警测评标准，分为控制性评价（100分）、激励性评价（加分）和廉勤性评价（扣分）三个类型，设定教育与培训、制度与措施、监督与管理、遵纪守法、作风建设、创新工作、查办案件、党政纪处分和刑事责任9个项目，并把这些项目进一步细化为党风廉政宣传教育活动正常、廉政文化活动开展有成效等28个三级指标，按百分制分解到项。确定得分在90分（含）以上为四星级（良好），80（含）至89分为三星级（三级预警），70（含）至79分为二星级（二级预警），70分以下的廉情为一星级（一级预警）。

能不能简化预警评估指标呢？有没有简便方法呢？这是一个现实问题。预警指标设计是廉政预警体系的核心。廉政预警指标模型的设计离不开以下主要原则：一是科学性原则。预警指标是否科学，直接关系到预警工作的质量，关系到能否准确反映廉政风险实际所达到的预警状态。科学性原则要求廉政预警指标的设计选择、标准确定的依据以廉政风险为基础，充分考虑借鉴当前我国学术界公认的具有通用性、权威性的评价标准。二是整体性原则。该原则要求在具体设计廉政预警指标时，把廉政建设作为一个整体系统，既要反映廉政体系自身的运行状态，反映廉政资源的合理利用程度，也要反映社会政治经济文化发展对廉政工作的要求和影响。三是简便性。该原则要求在设计廉政预警指标体系时，要优先选择敏感性高的指标，不必面面俱到、过于复杂，以便于操作。四是预测性。该原则要求指标数据经分析和整理后可以对廉政风险程度进行研判，及时预测苗头性、倾向性信息。该类预测信息在一定时期内，应对相同或相似的廉政风险也具有一定预警作用。

针对这些原则，结合廉政预警实践，本文认为应以防止利益冲突为核心来构建廉政预警模型。具体地说，廉政预警指标模型的主要内容包括以下模块：

利益冲突模块。公职人员在执行某一公务或进行某一公共决策时，若该公务或决策与其私人利益有关联时，就会发生利益冲突。防止利益冲突是国际社会建立廉政法律法规的一个核心。公众之所以对有些人事任免、政府采购、工程招标、行政审批事项不信任，根源就在于决策官员在政策决定中存在利益冲突。以是否存在利益冲突情形预警廉政风险具有现实性和可行性。具体指标采用是非判断法，考察领导干部是否存在利益冲突情形，只要存在，不管程度大小，有心或无心，即可发出相关预警，要求相关人做出说明。

社会舆情模块。社会公众的态度和信访是领导干部行为的晴雨表。社会公众的态度和信访不一定都是符合事实，但社会公众处于社会基层，对政府各项政策实施具有切身利益感受，对领导干部也最有发言权，他们所反映的问题是重要的廉政预警信息。分析这些信息，可以为判断某一地区、单位、岗位和领导干部个人的廉政状况提供参考。收到社会舆情信息，并可要求相关人员做出解释和回应。具体指标包括信访情况、民意调研情况等。

岗位分析模块。岗位是权力与职责的统一。不同的岗位承担着不同的职责。工作人员一般会根据工作需要作出调整，从一个岗位转至另一岗位，若对人直接进行风险预警显得主观化和具有不确定性，而对岗位风险进行监测则显得客观化和具说服力。故，该模块主要考察与岗位相关的规章制度、权力规范情况。

特定事件模块。腐败的发生不是一朝一夕的事，有一个发展过程，在这个过程中，当事人肯定会出现一些异常行为或涉及一些异常事件。这些行为或事件往往是重要的预警信息。把这些信息纳入预警模块，可以扩大预警范围，提高预警效力。

其实，社会舆情模块、岗位分析模块和特定事件模块的核心仍是利益冲突，只不过侧重点不同而已。它所针对的是预警对象的具体利益冲突行为。

根据上述说明，现将全部预警模块列表如下。

表：廉政预警指标模型示意表

[1]陈秋玲.城市经济预警机制[M].北京：经济管理出版社，2009.

[2]杨有振，王有光，段宏亮.中国商业银行风险预警体系的构建[M].北京：经济科学出版社，2006.

[3]马丁·冯，彼得·杨.公共部门风险管理[M].天津：天津大学出版社，2003.

[4]敏新.贪官忏悔录[M].北京：中共中央党校出版社，2004.

2011-11-28

李成言（1950— ），男，黑龙江虎林人，北京大学政府管理学院教授，博士生导师，北京大学廉政建设研究中心主任。