我国农村公共物品供给存在的问题及政策建议

邹童芳

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠233041）

我国农村公共物品供给存在的问题及政策建议

邹童芳

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠233041）

农村公共物品供给问题一直很受人们的关注，虽然目前我国农村公共物品供给不足状况得以缓解，但是在许多方面仍然存在不足，这制约着我国农业产业化、规模化、经济化发展。文章通过对农村公共产品供给现状进行梳理，指出我国农村公共品供给不足的问题，并分析了产生问题的原因，进而提出解决农村公共物品供给的对策。

农村公共物品；供给机制；公共财政

一、农村公共物品的界定

（一）根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品，公共物品是和私人物品相对应的，由市场供给用来满足个别人需要的商品和服务称之为私人物品；由国家机关和政府部门，即公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和服务称之为公共物品。公共物品具有非排他性和非竞争性。

农村公共物品是相对于农村私人物品而言，用于满足农村公共需要，在消费上具有非竞争性和非排他性的社会物品。农村公共物品是公共物品的一种特殊形式。

农村公共物品范围及分类：农村纯公共品指在消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性，从而应当由政府免费提供的产品。包括农村基层政府（县、乡级）管理服务、农村基础设施建设、农村义务教育、农村发展规划、农村信息系统、农村基础科学研究、农村环境保护、计划生育，农村治安等；农村准公共品指介于纯公共品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争和非排他性的产品，包括农村电网、农村公路建设、农村文化建设、农村公共卫生、农村教育等。

（二）农村公共物品的特性

谈到农村公共物品的供给就不得不和一般的、城市的公共物品供给做一下比较，这样能使我们更加深入地了解农村公共物品的供给。

1.城乡公共物品的供给规模不同。由于过去“重城轻乡”体制的束缚，农村公共物品供给规模远落后于城市，农业基础设施建设滞后，农业生产“靠天吃饭”的局面并没有根本改变。

2.供给体制不同。城市所需公共物品由政府预算安排且供给资金较充裕，而农村公共物品供给多由农村县乡政府安排，虚报财政收入和支出现象很严重，很容易挤占本应用于支持农村公共物品供给和社会发展的支出。

3.对公共物品的选择与偏好不同。目前我国城市公共物品的管理，具有比较健全完备的管理体系，城市居民不仅能够享受到越来越多的公共物品，还可以通过听证会的方式表达自己对公共物品的选择、偏好，很多偏远农村地区至今连基本的水、电、道路等设施都没有享受到。

二、我国目前农村公共物品供给的现状及成因分析

（一）目前我国农村公共物品的供给现状

1.供给不足、供给效率低下

第一，农业基础设施建设不足。建国后，我国长期实行“以工补农”的政策，中央政府对农村的基础建设投入不足。

表一

第二，健康与医疗保障不足。

表二

第三，农村义务教育投入不足。

实行九年义务教育是我国的一项基本国策，目前我国农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持，税费改革后农村义务教育投入不足问题更加严重，偏远地区农村中小学校舍破陋，教学设施简陋，教学质量低下，教师工资拖欠严重，导致农村后备人才缺乏，不能适应现代化农业发展的需要，必将阻碍农村经济的发展。

2.我国农村公共物品供给的地区性差异显著

中西部地理资源之间的差异是造成我国农村地区公共物品供给失衡的主要原因。东部沿海地区经济发达，政府财政收入较充足，政府就有能力加大农村建设，有能力提供较多的公共物品，而西部偏远地区则受交通、资源等制约因素的影响，经济落后，农村公共物品供给严重不足。

3.供给体制存在缺陷

我国现行的农村公共物品供给实行的是自上而下的供给决策机制，即农村公共物品供给的项目与数量完全由上级政府（通常情况下，为县以上行政部门）决定，而不是根据农村的真正需求来决定的。这种供给机制缺乏农民的需求表达，易导致农民不需要的公共物品的供给过剩，浪费了本来就不足公共产品资金。

（二）成因分析

1.国家财政对农村和农业的支出比例过低

我国是一个农业大国，农业人口9亿多，占总人口约70%，而我国财政对农业农村的投入仅占到财政总支出的10%左右，这一比重是相当低的，严重影响了农村公共物品的供给。

表三

2.农村公共产品的供给渠道单一

长期以来公共产品在城市形成了多种多样的供给渠道，而在广大农村，由于经济发展水平和传统观念的影响，公共物品一直由政府提供着，而政府又由于财力和利益分配等多种因素的限制，没能有效地提供公共物品。在农村公共物品的供给中应发挥农村自治组织和非盈利组织的作用。

3.从公共产品的供给决策过程来看，在农村没有建立起完善的需求表达机制

当前农村管理体制采用的是“村民自治”的模式，俗称 “海选”，就是将村民个体的偏好汇总为村集体的偏好，是村民自主投票产生村领导的方式；而且在农村税费改革完成下，“一事一议”以成为新新形势下农村公共事务的决策方式；二者的有效结合使得农村公共物品更体现出“公共选择”的意味。但是，在现实的执行过程中农民的需求主体具有很强的分散性，外出务工等人员流动很大，很难将个人的需求汇总为集体的需求，并且成本也很高。有时，农民投票表决时往往由于种种其他的外部原因，往往并不能表达出自己的真实需求。因此，我国农村民主要走的路还很长，重点是完善民主机制，提高农民素质。

三、改善我国农村公共物品供给的对策

（一）健全农村公共财政体制，增大财政支农力度

农村公共财政体制的建立和完善是一项长期的系统工程，增强农村公共产品的供给，就要增加财政支农力度，国家应本着公平的原则，对贫困地区通过转移支付的形式对农村公共产品包括农村基础设施建设包括农村基本公共服务水平，农村基本医疗服务能力，农村公共文化。农村社会保障体系，农村公共交通的供给给予支持，使财政支出更多地倾斜“三农”。

（二）扩大农村公共物品供给的渠道

在目前农村公共物品供给渠道单一的困境下，我们应积极探索创新机制，可以在明晰产权的情况下，通过引进民间资金构建多元化的供给机制，这样能够减轻基层政府的财政负担，同时可以通过收费方式来进行排他的准公共产品建设，通过市场机制来收回投资，政府仅起到监督和指导的作用。

（三）充分发挥政府的职能，建立自下而上的农村公共物品供给机制

充分考虑农村公共需求者偏好的农村公共物品供给决策机制才是更加有效的。对于基层政府来说，可以根据自己的实际需求情况决定农村公共物品的供给。这种供给决策体制主要是自下而上的，是民主表决决策通过的，得到普通群众认可和自觉服从的，而且运用法律法规保障决策过程透明、公开、公平，坚决杜绝权利腐败行为，将社会资源的使用置于严格的社会监督之下。

（四）改革基层政府的管理体制，通过村务公开、民主管理，完善农村公共物品供给决策机制

增强乡镇府的经济和社会服务功能，弱化其行政职能，并且进一步完善村务公开内容。要根据当前农村发展的新形势、新情况，结合实际，按照中央和省有关要求，对现有的村务公开内容进行补充和完善。真正贯彻执行《中华人民共和国村民委员会组织法》，实行村民自治，保障村民的知情权，引导他们自愿参与到这些公共事业建设的决策中，保障农村公共物品的有效供给。

总之，我国不同区域的农村经济发展水平、社会风貌、传统文化差异很大，因此不能迷信某一种理论，或某一种制度，必须根据各地实际情况，因地制宜，探索出适合本地区的公共物品供给模式。按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，扎实推进社会主义新农村建设。

[1]中国财政年鉴[M].

[2]中国农业统计年鉴[M].

[3]中国统计年鉴[M].

[4]张力.新农村建设中公共物品供给问题思考[J].生产力研究，2008.

[5]杨瑞梅.我国公共物品供给的多元性思考[J].南京行政学院学报，2007.4.

[6]沙新华，李呈阳.当代农村公共物品供给制度变迁及走向[J].河北学报，2009.1.

[7]朱钢，贾康.中国农村财政理论与实践[M].山西经济出版社，2006.

[8]论新农村建设与农村公共物品供给制度创新[J].

[9]石洪斌.农村公共物品供给研究[J].农村公共物品供给研究（新农村建设丛书），2009.