缅甸改革及其前景刍议*

肖 克

近年来，东南亚国家缅甸因其改革进程而备受世界关注。2012年，缅甸改革加速。4月3日，缅甸议会补选结果宣布，昂山素季所领导的反对党全国民主联盟(National League for Democracy，简称民盟，NLD)大获全胜。4月13日，英国首相卡梅伦访问缅甸，成为自1962年奈温通过政变上台以来首位到访的西方国家政府首脑。6月，昂山素季出访欧洲，补领了1991年的诺贝尔和平奖，并成为以非国家领导人身份在英国国会讲演的第一人。9月，吴登盛(U Thein Sein)总统赴美出席联合国大会，并成为46年来第一位访美的缅甸国家元首。①“At U.N.，Myanmar Leader Highlights steps to Reform”，The New York Times，September 27，2012.中国国家副主席习近平在会见来访的缅甸总统吴登盛时表示，中国愿同缅方“开展治国理政经验交流”。②“习近平会见缅甸总统马来西亚副总理和菲律宾总统特使”，《人民日报》，2012年9月22日。中国是缅甸的邻国和重要贸易伙伴，缅甸的稳定和发展对中国具有重要意义，认识和掌握缅甸的改革情势，有助于我们更好地了解缅甸，并为中缅关系的发展提供参考。

一

缅甸正在进行的改革是以政治自由化与民主化为核心，涉及政治、经济、社会等领域的全面改革。在政治领域，缅甸在2010年举行大选，选出自1962年以来首届真正意义的文官政府，初步实现了军政府“还政于民”的目标。军人出身的吴登盛带领成立不久、有军方支持的联邦巩固与发展党(Union Solidarity and Development Party，USDP)，在主要反对派——昂山素季领导的全国民主联盟缺席情况下获得议会选举胜利。吴登盛当选总统后，采取一系列措施实行自由化和民主化改革，包括释放反对派领袖昂山素季、允许全国民主联盟注册为合法政党等。为了回应人民对腐败问题的强烈不满，缅甸政府出台系列反腐措施，缅甸议会也通过法律大幅提高国家公务人员待遇，希望通过“高薪养廉”的方式减少腐败。

在一直影响缅甸政局稳定的少数民族独立武装问题上，缅甸政府的政策、措施也有重大调整。缅甸政府2011年11月开始同克伦、克钦、掸族等少数民族举行和谈，2012年初与克伦民族解放军签订停火协议。①“Burma government signs ceasefire with Karen rebels”，BBC News，January 12，2012.在签订停火协议的第二天，总统吴登盛就签发政令，命令缅甸联邦军队除了自卫外不得主动向任何少数民族军队发动攻势。2012年7月，吴登盛总统签署特赦令，特赦12名民族武装领导人，提出全国民族和解不排斥任何非政府政治或武装组织，并在7、8月间进行包括副总统和多名强力部长人选在内的大规模政府重组。②“Burma:Vice President Tin Aung Myint Oo resigns”，BBC News，July 4，2012;“Burma president announces cabinet reshuffle”，BBC News，August 27，2012.缅甸政府之所以与少数民族及其武装组织实行和解，除了为国内改革创造和平环境外，还因为结束国内武装暴力冲突也是西方解除对缅制裁的条件。

在经济领域，缅甸进行了大刀阔斧的改革。在议会初选结果宣布当天，缅甸政府举行了首次外汇拍卖，力图使缅元的官方汇率符合市场汇率;提升天然气等自然资源出口的力度和效率;改革银行等金融机构;鼓励私营经济发展;鼓励私人投资和外国投资，并重新制定或修改了外国投资法和税收法等法律。③Vikram Nehru，“Myanmar’s Five Economic Priorities”，Carnegie Endowment，http://carnegieendowment.org/2012/04/23/myanmar-s-five-economic-priorities/afrq.(上网时间:2012年6月3日)在货币政策方面，缅甸原来的货币兑换系统非常复杂，既有官方汇市，也有民间非法汇市，还有一些获得官方许可的外国金融机构也可进行外汇兑换活动，从而形成多层面的货币价格，官方和黑市的汇率差异极大，严重影响国家经济活动和政府信誉。吴登盛政府成立后，采取措施，变1977年以来缅甸元与美元间的固定汇率为“有管理的浮动(managed float)汇率制”。

在社会领域，缅甸政府明显放松监控力度，释出公民自治空间。首先是多年遭禁的反对党领袖昂山素季的照片出现在一些媒体的头版上。然后，从2011年6月起解除对体育、娱乐和彩票等期刊的审查，④“缅再放宽54种非新闻类刊物”，［新加坡］《联合早报》，2011年12月12日，第4版。同年9月解除对“美国之音”、“缅甸民主之声”等外国网站的封锁。⑤Andrew Buncombe，“Burmese junta relaxes access to foreign websites”，The Independent，September 17，2011.2012年8月20日，缅甸政府宣布废除出版物的审查制度。⑥“Burma abolishes media censorship”，BBC News，August 20，2012.在人权方面，缅甸政府于2011年9月组建由15名退休官员和学者组成的国家人权委员会(NHRC)，并表示该委员会将独立运作，不受政府影响。⑦“Burma sets up human rights commission”，BBC News，September 6，2011.紧接着，该委员会写信给总统吴登盛，建议释放所有政治犯。2011年以来，缅甸释放了上万名囚犯，其中有一些是政治犯。2011年12月2日，《和平集会与游行法案》经总统签署后成为法律。该法规定，缅甸公民在提前5天获政府批准的情况下，可以在除政府大楼、学校、医院和大使馆之外的地方进行和平集会、示威与游行。⑧“总统签署新政令缅甸允许和平示威”，［新加坡］《联合早报》，2011年12月4日。

这一系列涉及政治、经济和社会等全方位的改革取得了立竿见影的效果。随着改革的推进，国际社会对缅甸经济环境的信心大增，甚至可口可乐公司在60年之后也重返缅甸。⑨“Coca-Cola returns to Burma after a 60-year absence”，BBC News，June 14，2012.缅甸吸引的外资金额从2009-2010财政年度的3亿美元迅速增长到2010-2011年度的200亿美元，增速高达667%。⑩Joseph Allchin，“Taste of democracy sends Burma's fragile economy into freefall”，The Independent，September 20，2011.随着外资大量流入，缅元升值1/4，缅甸政府废除出口税、放松进口限制。⑪Joseph Allchin，“Taste of democracy sends Burma's fragile economy into freefall”，The Independent，September 20，2011.改革的政治效果更为突出。缅甸政府与主要反对党——民盟相互承认对方的合法性，民盟同意参加议会补选。至此，政党合法竞争问题得到初步解决，体制外竞争变为体制内竞争，困扰缅甸几十年、影响政治稳定的最大障碍由此初步去除。2012年议会补选，反对党全国民主联盟大获全胜，获得全部45个席位中的43席(民族院4席，人民院37席，地方议会2席)，昂山素季顺利当选下院——人民院议员。①“Burma gets ASEAN poll monitor boost”，Democratic Voice of Burma，March 20，2012.作为多数党领袖的总统吴登盛与反对党领袖昂山素季互相信任，并就改革方向和步骤达成基本共识。尤其是，曾获1991年诺贝尔和平奖的昂山素季在多年软禁生活结束后，依靠其较高的国际声望和在西方的影响力，吸引世界目光聚焦于缅甸改革，寻求广泛的国际支持。2012年6月，昂山素季访问欧洲的瑞士、法国、挪威、爱尔兰和英国等国，以及联合国劳工组织和诺贝尔和平奖委员会。②“Suu Kyi gives historic Parliament address”，BBC News，June 21，2012.9月，昂山素季赴美访问期间，得到奥巴马总统等美国政要接见，并获美国会授予的国会金章(象征平民最高荣誉);同时在联合国总部受到安理会秘书长潘基文的接见。③“Burma's Aung San Suu Kyi given US Congressional medal”，BBC News，September 20，2012;“Ban hails Aung San Suu Kyi's role in Myanmar's reconciliation，reaffirms UN support”，UN News Center，September 21，2012.在国际上，缅甸的改革得到了普遍承认与赞许。2011年初以来，各国政要纷纷访问缅甸，西方国家表示将解除自20世纪80年代末90年代初以来对缅甸实行的全面制裁。2011年底，美国国务卿希拉里·克林顿访问缅甸，成为50年来访缅的最高级别美国官员。希拉里表示，如果缅甸今后在民主改革方面取得进展，美国愿意减轻制裁;2012年4月欧盟外交事务高级代表凯瑟琳·阿什顿访问缅甸，表示欧盟将暂时解除(1年期限)除武器禁运外所有对缅甸的制裁;4月13日，英国首相卡梅伦访问缅甸，并对缅甸的民主改革给予肯定。④“David Cameron calls for Burma sanctions to be suspended”，BBC News，April 13，2012;“US to ease sanctions against Burma”，BBC News，April 5，2012;“EU foreign policy chief Ashton visits Burma”，BBC News，April 28，2012.

二

所有改革都有复杂的原因，是合力作用的结果。缅甸的改革也不例外。横向考察可以发现，缅甸改革的原因主要有三个方面:内部因素、区域(东盟)因素和国际压力。内部因素影响缅甸的政治稳定和治理效果，国际因素决定缅甸的国际政治空间，地区因素对两方面都有一定影响。

缅甸改革的最重要原因在于其内部，主要是缅甸军政府执政陷入合法性危机，其统治日益不稳。所谓政治合法性，实质就是“我为什么要遵守你的统治和管理”的问题，它决定一个政权的稳定性。合法性大致包含意识形态、程序正义和统治效果三方面内容，但是由于意识形态的抽象特征，合法性的标准往往就只有程序正义和统治效果两方面。程序正义的核心是政府权力来源，统治效果的核心是民生，缅甸军政府遭到指责和抵制最多的地方就在这两个方面。在统治权力来源上，缅甸军政府是通过奈温1962年的军事政变获得政权的，没有合法性基础。此后直至2010年大选，缅甸政权一直掌握在军人手中。军政府对内压制反对派，镇压少数民族武装，民享政治权利极其有限。当一个政权面临合法性危机时，往往着力于提高政治绩效，希图以治理绩效掩盖关于权力来源的合法性争议。可是，缅甸政府在这方面也乏善可陈。1988年的大规模抗议活动就是因民生问题而起:物价飞涨，通胀率一度高达400%，城市贫民和靠政府薪水生活的人生活状况急剧恶化。缅甸学生举行了大规模游行示威活动，工人和知识分子也纷纷加入，并提出废除一党制、实行多党制和民主化的要求。⑤赵天宝:“论缅甸政局的发展前景”，《云南大学学报》(法学版)，2009年，第4期，第104页。另外，由于军政府不承认1990年大选的结果而招致西方国家的经济制裁，令缅甸经济情况恶化。这对自1987年就位列世界最不发达国家名单的缅甸来说，无疑是雪上加霜。至2010年，缅甸GDP只有383亿美元，人均GDP仅648美元。⑥“缅甸国家概况”，http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/gjhdq/gj/yz/1206_23/.(上网时间:2012年5月20日)因此，为使其统治具有合法性从而保持权力，同时促使西方解除制裁，缅甸政府启动了自上而下的政治转型过程。缅1993年启动制宪进程，2003年推出七步走的“民主路线图”，2008年公投制宪并最后通过新宪法即《缅甸联邦共和国宪法》，2010年起进入实质性政治改革阶段。

缅甸改革的外部原因在于，多年来西方制裁对缅甸拓展国际空间、融入国际体系构成重大障碍。随着全球化深入发展，自外于国际社会的“孤岛”式国家生存难以为继、发展更是乏力。西方制裁使缅甸陷入困境。缅甸军政府的合法性不受承认，美国与欧盟从自身价值观出发对缅甸民主人权状况大加指责。缅甸经济上贫穷落后、基础设施不发达、劳动力失业的状况日益严重，进而危及政治稳定。2007年爆发的“袈裟革命”就是由于人们抗议汽油涨价引发的。缅甸是一个佛教盛行的农业国，对占人口多数的农民来说，在工业水平很低的情况下，比较好的出路就是参军入伍或者出家为僧。具有农民背景的士兵与僧侣是缅甸政权的社会基础，农村和农民经济状况的恶化可在一定程度上动摇缅甸政权。从这个意义上说，美欧的经济制裁客观上带来了缅甸政府民主转型的压力和动力。

表1 1988年政府镇压抗议活动后与2010年大选后西方对缅甸制裁情况

与此同时，缅甸还面临东盟促其改革的压力。作为东盟成员国之一，缅甸理应在政治社会等方面符合东盟的一些标准，更不要说在西方严厉制裁的情况下，缅甸需要东盟这个除双边外交外最重要的国际舞台及与西方打交道的途径。换句话说，东盟对缅甸具有重要的政治和外交意义，也具有不可或缺的经济意义。据国际货币基金组织(IMF)统计，2000-2010年，缅甸对东盟其他国家的出口额占其外贸总额43.7%，进口额占45.1%。①范宏伟:“东盟对缅甸‘建设性’基础政策评析”，《国际问题研究》，2012年，第2期，第32页。同样，缅甸是东盟的重要成员，它的稳定与发展对东盟地区局势非常重要。来自缅甸的毒品输出、武器走私、难民流出等问题一直是东盟各国担心和防范的，这些问题的妥善解决需要缅甸的配合。另外，东盟还一直担心，对缅甸的过分排斥有可能促使缅甸倒向中国。东盟及其成员都需要一个稳定的缅甸。

作为政府间组织，东盟决策程序的特色之一就是“以协商、共识为基础，不采用更具法律意义的投票表决方式”，成员国之间“努力在‘求同存异’中达成最后的妥协”。②郑先武:“东南亚区域间主义的历史考察”，《南洋问题研究》，2011年，第2期，第29页。这种在协商妥协基础上“用一个声音说话”的决策方式也给作为东盟内唯一军人执政国家的缅甸以极大压力。该决策方式反映在东盟对缅政策上，就是泰国提出并主导实施的“建设性接触”政策。这一政策将缅甸问题视为区域问题置于东盟框架内加以解决，并适当借助国际力量。缅甸议会补选结果刚刚宣布，东盟就通过要求解除对缅制裁的决议。③“Asean summit confirms support to lift Burma sanctions”，BBC News，April 4，2012.同时，东盟积极向缅施加压力，促其改革。泰国、菲律宾等国就经常对缅民主和人权问题进行批评。早在1999年的东盟外长年会上，泰国提出的“建设性接触”政策两条措施之一就是东盟对缅进行集体干预，督促缅政府与民主派对话，以避免缅局势的恶化对地区安全造成不利影响。①李晨阳:“缅甸与东盟关系:1988年以来的回顾与展望”，《东南亚纵横》，2000年增刊，第90页。另外，从东盟决定吸纳缅成为东盟成员时起，东盟就一直承受着欧美的压力。1997年东南亚金融危机使东盟各国认识到其经济对欧美等西方国家经济和市场的依赖，故转而敦促缅改善民主与人权。2003年昂山素季再次被软禁，缅民主进程又一次停滞不前时，一些东盟国家内部纷纷成立类似“缅甸问题东盟议员组织”的机构，宣称若缅民主改革还没有进展，应该停止其成员国资格。

三

缅甸改革的实质是以军政府为主体、自上而下进行的“防御式改革”。通常，最有可能出现的改革有两种:一种是由体制中的温和派领导，另一种可能就是体制外的反对派领导。缅甸改革的主导力量无疑是掌握权力、控制社会的军政府及其继承者。自奈温发动军事政变推翻吴努政府以来，缅甸政权一直是典型的军事威权政权。1962年，奈温夺取政权，废除宪法，成立“缅甸联邦革命委员会”，排除民选制度，开始军人独裁。之后，奈温自任“缅甸社会主义纲领党”主席，开始一党专政，“缅甸联邦革命委员会”更名为“缅甸联邦社会主义共和国国务委员会”。1988年，苏貌掌权，将执政党更名为“缅甸民族团结党”，建立“缅甸联邦恢复法律和秩序委员会”，继续一党独裁。1992年，丹瑞上台，将委员会更名为“缅甸联邦和平与发展委员会”，继续一党专政。尽管执政党和实际最高权力机关不断更名，但缅甸国家政权始终掌握在军队和军人手中，国家的实际掌控者奈温、苏貌、丹瑞都是高级军官。缅甸军政府在政治上成立军人政党作为全国唯一合法政党，在经济上完全实行中央计划，在某些时期对关键生活资料实行配给制，在社会文化上打压多元性，对少数民族实行以压迫为主的政策。这种威权统治导致经济恶化和民众不满，最终引发1988年和2007年的两次大规模抗议运动，并遭到以美国为首的西方国家全方位的严厉制裁。缅甸军政府在威权统治陷入僵局后，逐步寻求改变。加之军队主要领导人年高体弱，为了防止未来军队地位和权力被削弱，缅甸军政府遂主动实行宪政民主改革。因此，缅改革起点是威权政府释放权力空间的一种“防御性”改革，其目的是为了缓解压力、继续保持自身利益。

缅甸改革的顺序是，先整体后局部、先政治后经济社会。对于涉及全局的改革来说，依次选择的领域顺序与轻重缓急绝不是个无关大局的问题，在某种程度上甚至可以决定改革的成败。任何国家的政治体系都需要在决策规则、制度安排、政治参与障碍的移除、选举要素等方面达成共识以及谅解或者默契。在这方面，缅甸选择了先政治、后经济、再社会文化问题，具体到政治领域的顺序大致就是整体结构性问题、民族区域性问题等。从改革进程看，2003年七步走“民主路线图”出台、2008年新宪法在公投中通过和2010年大选后文官政府成立三个事件具有里程碑意义。缅甸选择的改革路径是:通过宪政公投获得民众对新的政治结构的认同，再将反对党民盟等纳入体系内，消灭制度外的政治反对派，然后借民主和解东风，促进民族和解，同时推进经济与金融改革，最终赢得国际社会认同。与中国改革开放始于经济领域不同，缅甸的改革具有直接且明确的政治目的，其直接目标就是增强统治合法性、缓解执政压力和快速融入地区与国际社会。改革的稳步推进自然会扩展到经济等领域。进入2011年后，缅甸的经济改革加速，反腐败、汇率改革、税收改革和鼓励外国投资的法律相继出台。如果说2011年是缅甸的“政治改革”之年，那么从2012年开始，经济改革在缅甸政府的计划中占据了更重要的地位。2012年6月19日，吴登盛总统发表电视讲话，称之前“政府专注于政治改革和民族和解”，“改革的第二阶段将专注于经济发展，国家在经济中的作用将降低，外国投资会被鼓励”。②“Burma President Thein Sein pledges economic reform”，BBC News，June 19，2012.吴登盛还宣布将建立“私有化委员会”，其主要任务将是在政府主导的经济领域中提高私人投资的水平。此外，民众生活也开始出现多元化苗头。例如，在经历了几十年的禁止之后，最近缅甸政府允许一些染发纹身的女子乐队成员公开露面，这在以前是不可想象的。①“Pop go Burma's taboos:girl band dyes its hair as Aung San Suu Kyi visits Britain”，The Telegraph，June 23，2012.

缅甸开始改革以来，其经济政治社会等领域的发展都取得了巨大成效，但是其政治结构和社会结构方面的深层次矛盾逐渐浮出，缅甸改革的前景将在很大程度上取决于这些矛盾的解决方式和程度。目前，缅甸改革面临的最大难题有两个，即民族和解问题和宗教争端问题。

民族和解问题实际上是国家认同问题。主权国家是民主的先决条件，关于国家性的共识，在逻辑上优先于民主制度的创建。罗伯特·达尔说过:“民主程序的标准是以单位自身的正当性为前提的。如果单位自身(被认为)不正确或者缺乏正当性，那么民主程序就不能简单地使其具有正当性。”②Robert Dahl，Democracy and Its Crisis，New Haven:Yale University Press，1989，p.207.没有国家，就无所谓公民权;而没有公民权，就不可能有民主。缅甸是个多民族国家，由于长期遭受殖民统治和二战期间出现大量地方抗日武装等历史原因，国内民族矛盾突出，缅甸北部、东部和西部诸邦都爆发过民族分离势力武装反政府运动。自1948年缅甸独立起，其国内的克伦族、克钦族、掸族、果敢(汉族)等都先后与政府军爆发过军事冲突。缅甸共有15个省级区划，除了首都内比都所在内比都联邦特区(Naypyidaw Union Territory)外，还有7个省和7个邦。这7个邦位于较偏远地区，经济发展水平较低，居民主要是少数民族，拥有较大自治权利和实际上独立于中央政府的武装，并且很多少数民族都成立了民族政党，参与议会角逐(见表2)。缅甸新政府成立后，在吴登盛总统的领导下，2011年6月与第二大少数民族武装克钦独立军爆发停火17年来最严重冲突，③“Old tension bubble in Burma”，BBC News，June 11，2012.2012年初政府与克伦民族联盟领导的克伦民族解放军签订停火协议、结束了持续60多年的武装对峙;同时，按照2008年宪法组成的立法机构两院之一为民族院，显示了缅甸政府政治解决民族问题的诚意。缅甸政府实行改革的主要目的之一，就是通过“还政于民”，以民主进步促民族团结，在全国范围创造民族和解氛围。从现实看，兼顾国家认同与民族自治的有效方法应该是坚持以《彬龙协议(The Panglong Agreement)》④该协议于1947年2月由昂山素季的父亲、缅甸国父昂山将军与掸族、克钦族、钦族的代表在缅甸掸邦彬龙共同签署，是缅甸近代史上关于少数民族自治的重要文件，主要内容是允许各少数民族地区在国家政治中享有充分自治，并且各少数民族地区人民享有民主国家公民所享有的各项权利和特权。后来，由于昂山被刺杀，该协议尽管被政府通过，但并未得到贯彻执行。各少数民族一直将其作为争取民族权利反抗政府的依据。参见http://www.burmalibrary.org/docs/panglong_agreement.htm.(上网时间:2012年7月1日)的原则和精神为基础，承认各少数民族的充分自治权利。最近一段时间，吴登盛总统和昂山素季在阐述各自关于缅甸国内少数民族问题的解决办法时不约而同地提到要“签订《新彬龙协议》”，或强调“遵守《彬龙协议》精神”。⑤“Aung San Suu Kyi’s ethnic-minority problem”，The Economist，July 7，2012，p.28.未来，以克伦和克钦族为代表的分离势力对缅甸的国家认同程度、缅甸政府给予少数民族地区自治权利的限度以及双方之间的关系，军队是否遵循文官政府的民族和解政策等，都会影响到缅甸国内环境与秩序，甚至将决定缅甸的国家统一性。

宗教争端一直是困扰缅甸政府的重大问题，宗教信仰分歧弱化了占人口少数的基督徒和穆斯林的国家认同感。缅甸不仅多民族聚居，而且宗教信仰多元。由于历史原因，宗教冲突与民族矛盾相互交织、十分复杂。缅甸境内佛教徒占总人口85%以上，基督教徒占5%，穆斯林8%，印度教徒0.5%。⑥根据中华人民共和国外交部网站(http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/gjhdq/gj/yz/1206_23/)和中国驻缅甸大使馆网站(http://www.fmprc.gov.cn/ce/cemm/chn/ljmd/mdzj/t256864.htm)信息整理。占人口绝大多数的佛教徒与作为少数的基督徒和穆斯林之间的矛盾，一直是内部争斗和仇杀的主要原因。佛教自公元10世纪正式传入缅甸至今，一直是官方宗教，信徒主要是占缅甸人口大多数的缅族。基督教在缅甸的广泛传播主要是在1886年英国对缅实行殖民统治后，信徒以克钦族和克伦族人为主，大多生活在经济水平不发达的山区，但是由于历史上受到教会学校教育和在英国殖民机构任职的传统原因而具有较高的文化水平，并与境外基督教组织和人权组织有密切联系，其对缅甸的国家认同常有摇摆性。

克钦独立军和克伦民族解放军一直都是令缅甸历届政府头痛的武装反抗力量。佛教徒与基督徒的矛盾源自英国殖民统治时期。英国殖民当局在缅采取“分而治之”方式，培植少数民族克钦人和克伦人为其代理，压迫人口最多的缅族人，并吸引这些少数民族信仰基督教。英国殖民统治终结后，原来受压迫的缅族将仇恨发泄到克伦、克钦等族身上，克伦、克钦等族依仗殖民时期掌握的武器装备与军队进行长期对抗，民族矛盾与宗教矛盾因此相互交织并不断加深。由于对国家认同存在差异，克伦、克钦等少数民族内部的基督教信徒与佛教信徒之间也有分歧，基督徒主张独立，佛教徒主张适度自治，由此引发了一些少数民族内部的矛盾和斗争。伊斯兰教信徒主要是若开邦的罗兴亚人，人数很少，文化水平和生活水平更低，且没有独立武装力量，在军政府时期受到压制，更因为大多为来自孟加拉国的难民后代而多次遭遇政府的大规模驱逐。①林锡星:“缅甸的穆斯林与缅孟关系”，《东南亚研究》，2004年，第2期，第32页。2010大选后，随着改革深入，以往穆斯林被压抑的要求被激发，进而引发民族之间的矛盾乃至流血冲突，引起国际社会对缅甸改革的关注和担心。②“Burma unrest:UN body says 90000 displaced by violence”，BBC News，June 20，2012.佛教徒与基督徒之间的矛盾更多与政治有关，可以简化为主体民族与少数民族的民族矛盾;佛教徒与穆斯林之间的矛盾更多与宗教本身的认同差异有关，是除穆斯林外的缅甸人与穆斯林之间的矛盾。在其他缅甸人看来，罗兴亚穆斯林根本不是缅甸人，不应该具有缅甸公民资格。另外，缅甸的基督徒和穆斯林聚居的贫困山区是罂粟的主要种植地，那里常常是反政府成员和思想的输出地，这些地区的贫困落后和分离倾向严重制约了缅甸国家的经济和社会改革成效。

表2 缅甸少数民族政党、武装概况

随着全球化的加速发展和互联网等信息技术的广泛应用，缅甸民众尤其是基督徒有更多机会和渠道与国外教会、人权组织联系，基地组织等极端主义和恐怖主义组织也乘机向缅甸渗透。这些对缅甸的政治社会稳定无疑具有负面影响。

四

任何改革都不会一帆风顺，经历了40多年军人统治的缅甸正在进行的改革更需要冲破很多束缚。从改革进程和国内政治生态看，缅甸改革的前景尚存变数，确切走向在很大程度上取决于下列因素或问题的变化。首先，以军方和吴登盛为首的联邦巩固与发展党和昂山素季领导的民盟之间围绕议会控制权的政治博弈将会加剧。在2015年下届议会选举前，缅甸国内两大政治力量将会加速整合更多政治力量，力求在新的议会选举中获得对本党最有利的结果。对军方和巩发党来说，2012年4月民盟在议会补选中大获胜利令人震惊，是认识民心向背的一次难得时机。如果巩发党在2015年再次惨败的话，军方和巩发党的政治合法性将会进一步降低，这有悖于其改革初衷，有可能给缅甸政局带来更大震荡。对昂山素季和民盟来说，由于没有参加2010年议会选举，补选的胜利并不能带来任何左右重大决策的地位和权力，但议会却是民盟在目前政治格局下可以利用的惟一体制内政治平台，因此他们必须全力争取更多议席。在这样的态势下，巩发党与民盟都将利用一切机会和事件，造声势、壮力量。巩发党的优势在于:掌握政权，具有执政经验，背后有军方撑腰;民盟的优势在于他们从未执政，因此没有政治“原罪”，在国内树立了“民主斗士”的形象，其领袖昂山素季在世界上享有一定声望。有鉴于此，巩发党的策略将是进一步促进和解、提高政效。民盟则会针锋相对，以主要反对党身份加速介入国内政治、巩固其在国内的政治基础，同时将会更加重视利用西方的支持、扩大国际影响，并游说西方国家压吴登盛政府进一步改革。昂山素季之前一直被视为缅甸各少数民族利益的代言人，但在进入体制内成为议员后，一些少数民族逐渐对她失去信任，甚至认为昂山素季“背叛”了他们。2012年9月，掸族领袖吴昆吞乌(U Hkun Htun Oo)在领取美国国会民主奖期间说，昂山素季已经不再代表人民，并表示对她失去信任。①“Suu Kyi Neutralized:Shan Leader”，The Irrawaddy，September 20，2012.在罗兴亚人是否属于缅甸人这一敏感问题上，昂山素季一直没有明确表态，以致遭到一些批评。她的不表态被视为从民主战士向执政党转型的努力，其目的是在下届议会选举中争取获胜，故而不能得罪占人口大多数的佛教徒。

其次，随着改革深入，军队继续大力支持改革的可能性减弱，从而会增加未来爆发宪法危机的可能性。南欧、东欧和拉美许多国家的民主转型历史已经证明，以军事威权政治为起点的改革，要想取得成功，必须较彻底地去除军队的干预，使之受文官政府控制，例如阿根廷、葡萄牙和希腊等国。相反，如果保留军队对政治的巨大影响，则国家的民主转型必然举步维艰，必会受到军事政变的威胁，例如巴基斯坦。2008年公投通过的新宪法给予了军队极重要的政治地位。该宪法既有许多维护军队权威的条款，更规定成立超越总统地位和权力的国防与安全委员会。该委员会由11名成员组成，至少6人应由军方任命或者必须为军人。从缅甸国内民众、东盟组织及国际社会的呼声和期待来看，军队放权都应该是民主化改革的核心内容。从目前形势看，一旦以民盟为代表的国内反对派力量壮大到获得议会多数席位的地步，它就会提出修改宪法甚至总统直选的要求，那么缅甸就很可能陷入宪法危机。届时缅甸军队将面临继续改革但失去权力，或者不惜中断改革重新回到军事威权政治时代的选择，而无论哪种选择，都将付出高昂代价。2012年7、8月吴登盛内阁大幅人事调整后，一批改革派人物取代了保守派人物掌握了宣传与工业等部门，这显示政府推进改革的决心，但因被取代的保守派人物大多是退役甚至现役高级将领，在军队中影响力很大，他们是否会对未来改革构成阻力值得关注。

第三，大国力量博弈将在一定程度上影响到缅甸的改革前景。缅甸是东南亚地区大国，人口众多，自然资源丰富，又与中国和印度相邻，具有重要的地缘战略地位，是世界主要大国必争的重要战略区。对中国和美国来说，确保缅甸的发展是其对东南亚政策的核心之一，也是两国发展对东盟关系的必要环节。美国的战略意图是，将东盟纳入自己的国际战略体系，使其成为在中国南部的“守望者”，并与中国东部的日韩和西部的中亚诸国合作，形成对中国的战略包围圈，保持对中国的遏制。而东盟内部近些年流行的“中国威胁论”及其成员国马来西亚、越南、菲律宾等与中国之间的南海纷争，给美国的介入提供了机会。对中国来说，缅甸是与中国在海陆国界上均不存在重大争议的少数邻国之一，两国友好关系源远流长，加之缅甸北部克钦难民问题、油气资源开发等直接影响中国西南地区稳定和发展。因此，一个和平、稳定、发展的缅甸符合中国的利益。相对而言，美国更重视缅甸民主转型和经济私有化;中国更看重缅甸的民族和解、经济发展与稳定。对缅甸自身来说，以“正常国家”身份融入国际体系很大程度上取决于美国对其改革的认可;而中国作为地区大国和缅甸的最大邻国，对缅政治、经济、难民等问题的影响更加直接，更具有决定性。缅甸在二战中一度沦为日本的殖民地，缅甸目前的改革也吸引了日本的注意力，日本希望不断扩大其对缅甸的影响。另外，印度近几年施行“东进战略”，力求将安全边界从传统的“亚丁湾至马六甲海峡”延伸到南中国海，甚至整个西太平洋，缅甸成了印度“东进战略”陆上的战略重点。印度对缅的关注与合作肯定会不断加强。可见，缅甸已经不可避免地卷入了大国博弈中，其改革也需要这些大国的承认与支持。缅甸未来的国际战略无疑需要兼顾与各大国的关系，这肯定会影响缅甸改革的力度、进程甚至方向。○