社会管理创新视角下地方政府促进社区社会组织发展的有效路径研究——以C市A区社区社会组织发展为例

张旻宇

（长沙民政职业技术学院社会管理学院，湖南长沙410004）

要推动社会管理创新，真正实现“社会管理社区化、社区管理社会化”目标，就必须进一步转变政府职能，逐步实现社会管理主体多元化，就需要积极培育、扶持和引导社区社会组织可持续发展，促使更多社会组织参与社会管理，不断满足社区居民多样化和个性化服务需求。

一、地方政府促进社区社会组织发展依据

1、理论依据

⑴社会资本理论

“社会资本的本质就是参与网络所具有的信任、互惠和合作等特征，信任、互惠、参与等构成社会资本的三大基本要素”[1]。而社区社会组织发展不仅能培养社区居民的参与意识，而且还能培养居民之间的信任与互惠意识，为社区的和谐、文明、有序不断积累更多社会资本，推动社区良性循环发展。

⑵治理理论

“治理理论认为治理是各种公共的或私人的、个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作”[2]。由此可见，要最大化实现社区公共利益，满足社区居民多样化需求，就必需社区社会组织参与提供公共产品与公共服务。

2、现实依据

⑴中央推行社会管理创新

2004年6月，中共十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；2007年，中共十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年2月，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班上，再次将十七大报告中提出的三个“最大限度”作为社会管理创新的总要求，即最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，这为社区社会组织的发展提供了良好的外部机遇。

⑵有雄厚的财政经济基础

近年来，伴随中国经济的快速发展，地方政府的财政收入大幅度增加，这样就为政府扶持社区社会组织的发展提供了雄厚的财政支持基础。本文仅以湖南省长沙市2005-2011年财政收入和GDP总数[]为例加以说明，2005年至2011年长沙市财政收入从139.38亿元增加到668.11亿元，见下表。

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二、地方政府促进社区社会组织发展的举措梳理

1、降低了社会组织的注册登记门槛

A区所在区政府先后制订了《社区管理社会化扶持奖励办法》[]和《社会组织培育发展与监督管理办法》[]，明确规定：“凡在该区注册登记的社会组织，属于社会团体性质的，其注册资金由规定的最低3万元降低为3000元；社会团体由规定的有50人以上的个人会员或30个以上的单位会员（个人单位混合组成的，会员数量不得少于30个）降低为有30人以上的个人会员或10个以上的单位会员（个人单位混合组成的会员数量不得少于10个），社区社会组织可以备案形式注册成立”[]，同时免收其成立、变更登记公告、注销等费用。这些措施在一定程度上促进了社区社会组织蓬勃发展。

2、支持社会组织的成立与运行

《社会组织培育发展与监督管理办法》中也明确指出，社区居委会对社区社会组织的成立和发展给予指导，并提供人力、财力、物力上的支持。笔者在调查中也了解到了这一情况，社区居委会都为社区社会组织提供了一定的办公场所与设备，在社会组织申请活动经费时，社区居委会也给予了力所能及的帮助，但并没形成制度化和规范化的财政扶持制度。同时该区对社区社会组织尝试以奖代补举措，支持鼓励社会组织发展，2012年做了100万元财政预算，年终依据社会组织开展活动效果情况评选并给予每个社区社会组织3000-5000元不等奖励。

3、鼓励社会组织服务专业化

大力鼓励支持社会组织走专业化发展道路，文件中明确提出：“鼓励支持现有公益服务性社会组织引入专业社会工作，运用社会工作理念、知识、技巧开展公益性社会服务”[]。同时“免费为其社会工作专职从业人员提供继续教育和职业教育培训，组织参加全国社会工作职业水平考试，并对被评为助理社会工作师、社会工作师的社会组织专职工作人员一次性分别给予800元、1200元的岗位奖励”[]。这些措施为促进社区社会组织的专业化发展提供了外部激励。

三、地方政府促进社区社会组织发展存在不足

1、经费保障不足

目前政府虽然出台了具体的扶持社区社会组织的发展举措，但对社区社会组织的经费保障并没有形成制度化预算拨款制度，即使进行了一定的财政扶持，也难以满足社区社会组织开展日常活动的需要，导致社区社会组织对社区居委会依赖性过大，多数情况下只能按照社区居委会的意图开展工作，并成为社区居委会部分工作的承接者，而社区社会组织的独立性和自主性则没有得到体现，不能主动根据社区居民的需要拓展服务项目和创新服务内容。

2、政策配套滞后

社区社会组织日常工作开展缺乏政府明确具体的政策保障支持，没有社会募捐资格，活动经费缺乏，开展活动更多依靠劝导、说服等软手段，活动成效受到影响，如社区红白理事会主要的工作是制止社区治丧搭棚扰民问题，由于缺乏全市统一的社区治丧管理规章，碰到不买账的社区居民治丧时，也无可奈何，这在一定程度上影响了社区社会组织的威信问题。

3、宣传力度不够

地方政府在中央推行社会管理创新的大背景下已开始重视社区社会组织的发展与培育了，但笔者在座谈中发现无论是通过广播电视还是网络对社区社会组织的宣传都不够，导致整个社会和社区居民对社区社会组织的知晓度和信任度都比较低，大部分社区社会组织开展工作得不到社区居民的支持与参与，直接影响到了社区社会组织固有作用的发挥及社区社会组织的发展壮大。

4、培训执行不实

当地政府虽然也制订了对社区社会组织培训方面的规划，但从实际执行来看，对社区社会组织成员培训并没有得到有效执行与实施。笔者通过在A社区座谈中了解到，无论是对协会会长还是对普通协会会员的培训都不到位，甚至根本就没有培训，即使有培训也是浮在面上，专业性培训非常缺乏，培训内容多集中在活动开展安全及注意事项等方面，协会会长对于国家社会团体相关法律法规和内部组织机构设置等专业知识了解不多。

四、地方政府促进社区社会组织发展的有效路径

1、设置发展扶持资金

目前制约社区社会组织发展的最大困难是资金缺乏，无论是《社会团体登记管理条例》中规定的“地方性社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上的活动资金”成立登记要求，还是社区社会组织成立前的筹备及成立后的日常管理与运行都需要最基本的经费投入与保障，而社区社会组织本来就是根据社区群众生活需要而成立的，具有公益性，完全是在社区居委会协助下成立的，协会负责人也是出于公益与热心，如果没有专项扶持资金支持，社区社会组织的持续发展肯定难以为继，这种公益与热心也难以持久，社区社会组织的发展就成为一句空话。因此，政府应设置社区社会组织发展扶持资金，并纳入到政府年度财政预算，对每个社区社会组织给予相对固定的扶持资金，引入社会第三方考核评价，以保障其正常可持续发展。

2、注重运行政策配套

社区社会组织的可持续运行，除了良好的内部管理外，外部因素影响也很大。社区社会组织开展活动更多是建立在自愿基础上，不具备强制性，更多的是采用劝导等手段，如果缺乏良好的社会政策环境保障，其活动的影响与效果必将受到影响，如宠物协会与红白理事会，如果缺乏全市统一的宠物（狗）管理和社区治丧管理具体规定，协会活动开展就缺乏硬性的约束和执行保障。因此，政府在大力扶持社区社会组织发展、让其承担起政府转移出来职能的同时，也要考虑执行这些职能所必须的硬性保障条件，切实为社区社会组织顺利开展活动创造良好的外部环境。

3、突出社区形象宣传

社区社会组织的独立运行需要多方面保障，但社区居民的认可与信任是社区社会组织运行的必要前提条件。在目前社区居委会主导社区管理的情况下，政府应加大社区社会组织活动与作用的宣传，可以通过报纸、广播、电视、互联网等多种媒体向社区居民推介宣传社区社会组织，也可组织社区社会组织展、社区社会组织活动日、社区社会组织爱心义卖、社区社会组织文艺汇演、优秀社区社会组织表彰大会等多种活动形式，展示社区社会组织的风采与作用，扩大在社区居民中的影响度与知名度，增强社区居民对社区社会组织的了解与认可，促使更多社区居民积极关注、支持、参与社区社会组织发展，不断提升社区居民对社区社会组织的信任度，为社区社会组织在社区的生存与发展壮大奠定基础。

4、加强人才队伍建设

（1）加强从业人员专业知识培训

目前，社区社会组织更多的是充当社区居委会的信息员、部分职能的承接者和社区问题的协助解决者角色，更多的是被使用和替社区居委会做工作，而对于会长及会员相关协会社团知识、社会组织管理知识、活动开展等方面的培训较少，这都影响了社区社会组织自主性开展活动和独立运行。因此，街道办事处或社区居委会可根据社区社会组织的发展状况，定期组织举行相关专题知识培训和业务研讨，不断提高社区社会组织活动开展质量和日常管理水平。

（2）加强社区志愿服务队伍建设

社区社会组织的快速发展需要大批社区志愿者的积极参与，志愿者数量决定了社区社会组织的发育程度及发展质量。“美国社区非政府组织最突出的发展就是志愿者大规模参与社区服务管理、运行和日常活动”[]。而社区社会组织的持续发展也需要志愿者队伍不断发展壮大，并与此相适应。由此可见，政府大力加强社区志愿服务理念宣传教育、培养志愿者队伍势在必行。当友爱、互助、奉献的志愿服务理念渗透到社区居民日常生活中每一个环节并被普遍接受时，社区志愿者队伍的发展壮大也就水到渠成。同时在社区日常生活中，应把志愿服务活动制度化、多样化、层次化，纳入到社区日常管理的重要工作内容，在活动开展中传播志愿服务理念，强化志愿服务精神，为社区社会组织的持续发展提供足够的志愿者队伍保障。

5、构建社区党委领导服务体系

《中华人民共和国宪法》规定：社区居委会是基层群众性自治组织，这种性质就决定社区居委会不能领导、指导社区社会组织开展活动，因为社区社会组织也是群众性自治组织，两者之间不能有领导与被领导的关系，所以根据目前社区的实际情况，只能构建社区党委领导下的社区社会组织服务体系，建立社区社会组织联合会，社区党委书记兼会长或理事长，各协会会长为理事，社区社会组织联合会就可以名正言顺地领导社区社会组织开展活动了，对社区社会组织进行业务上的指导，这样从政策和法律上都理顺了社区社会组织的管理机制。

6、逐步实现日常管理规范化

依据中国城乡社区实际情况，完全按照1998年10月国务院颁布实施的《社会团体登记管理条例》要求、筹备建立社区社会组织是不现实的，也是不可行的。在目前，要认真考虑中国特有国情，认可并承认现有社区居民成立的社区社会组织的合法性，在做好现有工作基础上，分阶段逐步推进社区社会组织走向规范化和制度化，这是比较理性的选择。不能因为其不具备社会团体登记条件就一律给予否定或断定其非法，打击其积极性，而应鼓励其发挥积极作用，扩大在社区居民中的知名度，等其运转1-2年步入正轨后，引入专业社工或对现有协会会长进行专业和业务知识培训，逐渐过渡到相对规范的社会组织管理阶段。

[注释]

[1]周红云.社会资本及其在中国的研究与应用[J]经济社会体制比较（双月刊），2004,（2）：139.

[2]俞可平.民主与陀螺[M].北京大学出版社,2006.81-82.

[3]长沙市2006年政府工作报告[EB/OL].http://www.changsha.gov.cn/xxgk/szfxxgkml/gzbg/201004/t20100426_118849.html,2006-04-18.

[4]中共A委员会办公室、C市A区人民政府办公室.关于印发《A区社区管理社会化扶持奖励办法》的通知（试行）[Z].2010.

[5]中共A区委员会办公室、C市A区人民政府办公室.关于印发《A区社会组织培育发展与监督管理办法（试行）》的通知[Z].2011.

[6]中共A区委员会办公室、C市A区人民政府办公室.关于印发《A区社区管理社会化扶持奖励办法》的通知（试行）[Z].2010.

[7]中共A区委员会办公室、C市A区人民政府办公室.关于印发《A区社会组织培育发展与监督管理办法（试行）》的通知[Z].2011.

[8]中共A区委员会办公室、C市A区人民政府办公室.关于印发《A区社区管理社会化扶持奖励办法》的通知（试行）[Z].2010.

[9]刘莹,肖志鹏.社区行政：非政府组织公共行政-美国社区行政非政府组织行政的启示》[J].长春工业大学学报（社会科学版）,2004,16(3).