利用水价机制促进生活节水的思考

韩 鹏

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

1 天津与节水

天津市人均水资源量仅为160 m3，不足全国平均水平的1/10，远低于1 000 m3的国际缺水警戒线。为了解决水资源短缺这一严峻问题，天津市开展了多年的探索与研究。2003年，天津市在全国率先开展了节水型居民小区创建活动；2004年在全国率先制订了 《天津市建设节水型居民生活小区标准》，于2006年正式颁布实施，成为第一部以地方标准形式颁布实施的节水型小区标准。2005年天津市被中国住房和城乡建设部命名为 “全国节水型城市”，并被水利部确定为南水北调东中线受水区全国第一个省级节水型社会建设试点，对全国其他各省市节水型社会建设具有良好的示范作用。

2 水价调整

水价是一项激励节约用水和促进高效用水的重要政策手段。目前，国内各省市的水价和污水处理费普遍偏低。长期以来不合理的水价机制一直未能充分反映出水资源的稀缺及水资源管理的成本，造成了用水效率和控污效率低下。建立市场机制，应用价格杠杆，实行水价改革势在必行。根据中国水网不完全统计，2010年全国共有59个地方 （52个设市城市、3个县城、4个市区及重点城镇）对居民生活用水供水价格、污水处理费进行了调整，其中15个地方同时调整了供水价格及污水处理费、29个地方调整了供水价格、15个地方调整了污水处理费。水价中供水价格的调整幅度从11.51%到41.67%不等。

天津市在控制工业生产用水上有一套完整的水价体系，对于工业用水和非生活用水超过用水指标部分实行加价收费。自1996年至2011年，工业、行政事业和经营服务用水价格由0.95元/m3调整为7.50元/m3；生活用水水价上涨了9倍，从0.68元/m3上涨到4.40元/m3。南水北调通水后，居民生活用水水价预计在4～5元/m3的价格区间之内。2011年6月底，我国31个重点城市水价如图1所示。

图1 我国31个重点城市居民生活水价（含污水处理费，2011年6月底） 水价/（元·t-1）

3 水价制定

水价作为经济杠杆，是用水可持续发展的重要保障手段。然而，水价的制定却是一项复杂的工作。世行报告[1]显示，水价改革在整个世界范围内都受到了来自社会上和政治上的反对。只有通过科学制定和良好管理，才能便于居民住户更好地接受和理解。对于家庭总收入中用于水与卫生方面的支出所占份额，普遍认为最大应该在3%～5%，由此可见家庭的经济承受能力就成为了问题，尤其对于那些在各城市和乡村中的低收入家庭而言，这个问题更为严峻。2004年法国水学会报告[2]指出，当此数值超过3%时，水费就被视为家庭住户收入的负担。在很多文献中，通常以2%作为纲领性数值。然而，这一标准并不一定在各地通用。由于未考虑到当地的实际条件，此数值应仅作为一项指示性标准[3]。经济合作与发展组织2007—2008年调查显示出一些国家的供水及污水处理费占可支配收入的比例，如图2所示。其中，最低为韩国，占1.0%；最高为波兰，所占比例高达7.9%。中国水网调研的171个样本城市居民生活用水到户水价平均值为2.3元/m3，全国36个大中城市人均居民水费支出在可支配收入中的占比算术平均值仅为0.69%。可见，我国的居民生活水价仍有很大的上涨空间。

对于未来水价进一步上调，居民的接受程度如何？通过2010年4月在天津市市内6区进行的调查显示，在300个居民住户样本中，以当时水价3.90元/m3为基准，当水价上涨20%以下时，有80.3%的住户表示可以接受；当水价上涨20%～40%时，有11.0%的住户表示可以接受；当水价上涨40%～50%时，有1.0%的住户表示可以接受；当水价上涨高于50%以上时，有7.7%的住户表示可以接受。由此可见，绝大多数的居民可以接受水价小幅增长，而对大幅增长则接受困难。其原因有以下几点：①人们已经习惯于低水价，而低水价实际是一种长期以来的福利形式。②前几次的水价上调均为缓步上调，所以预计以后的水价上调幅度也不大。③国内各大城市中，天津的水价已经高居前列，水价再次上调可能会导致与平均水平失衡，并引起居民住户的心理不安。④其他一些国家中居民总收入中水费所占比例较高，国内绝大多数居民并不知晓，也没有横向比较。

图2 一些国家的供水及污水处理费占可支配收入的比例（2007-2008年）

经济合作与发展组织在1999年的一份报告[4]中指出，对于合理的水资源费征收制度，普遍认同的标准包括分配（经济）效率、公平性、财政必备条件、公共健康状况、环境功效、消费者的可接受性及理解力以及行政管理成本。由于住户之间的经济条件差别很大，水价的进一步上涨会造成低收入户的经济负担和心理负担。为了保护经济弱势群体，世界各国政府都采取了各种形式的措施。2004年，经济合作与发展组织报告[5]把这些措施分为两类，即收入扶持措施和税费相关措施。根据特定城市的不同政策，对低收入家庭提供每月补助、减免水费和返款服务。如何在水价政策的制定上进一步体现对低收入群体的保护，是水价机制改进的一大突破点。《国家发展改革委、住房城乡建设部关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》中明确指示要做好对低收入家庭的保障工作。为避免调价对低收入家庭产生较大影响，各地在调整水价时要充分考虑低收入家庭的承受能力。要根据水价调整的影响，对低收入家庭因地制宜地采取提高低保标准、增加补贴等多种方式，确保其基本生活用水，保障其基本生活水平不降低。

4 水价机制

阶梯式水价，是指将水价分为不同的阶梯，在不同的定额范围内执行不同的价格。使用水量在基本定额之内，采用基准水价，如果使用的水超过基本定额，那么超出部分采取另一阶梯的水价标准收费，随着用水量的增多水价越高。增长型阶梯水价下，用水每上升到一个阶梯，水价就会随着上调。由于多用水就会最终导致边际费用增加，所以增长型阶梯水价对于约束用水颇有效果。与不灵活的单一定价体制相比，阶梯水价灵活而且合理，可以促进高效用水，更加明确用水的再分配。上部阶梯反映水的边际成本，底部阶梯可以施行补助并保护低收入户。

除了阶梯水价，还可以由每年各时段的用水量波动引入季节性水价制度。用水户在用水高峰时增加了供水负担，所以应该担负供水能力成本。在用水高峰期，对用水户征收较高水价可以补贴给城市供水系统，施行季节性水价机制合情合理。

阶梯式水价已在深圳、厦门、银川、宁波等城市推广，也在太原等城市进行试点工作。在天津，非生活用水已经施行了阶梯水价管理。对于居民实际生活用水，也可以设计并引入阶梯水价。然而，施行居民生活阶梯水价尚存一些潜在问题。首先，阶梯水价的梯级如何确定和起始分段水量的标准如何界定，说法不一。有的学者建议以等比数列或指数算法计算水费。2007年世行报告[1]推荐，对于居民消费者而言，第一阶梯应该设置为每人每天约40 L水，从第二阶梯起逐渐上调到全额边际机会成本水平。其次，从具体的计费实施方面来看，还存在着很大困难。计量计价需通过水表测定实际用水量，而现阶段在天津一方面尚未完全实现“一户一表”，另一方面有些住户的水表老化失修、运行失准。为了实行阶梯水价，水表更新给市政府带来了巨大的财力和人力负担。此外，阶梯水价并不一定确保公平性。当以每户为单元收取水费时，居住密集的人口大户用水量大，因此阶梯水价会对他们十分不利[6]。如果阶梯水价按户人头计量实施，就能更好地体现公平性，然而在实际管理中太难于操作。

5 配合水价机制的其他措施

在多数情况下，用水需求都被视为非弹性（刚性较强）。根据2010年对南水北调41个受水城市的研究计算[7]表明，用水的平均价格弹性为-0.17。这说明，当生活用水水价上涨10%时，用水量降低1.76%。因为水价的非弹性，在控制居民用水需求增长上，利用水价调节职能在一定程度上可以起到促进节水的作用。水价政策需结合其他激励政策，多管齐下。如，在利用水价政策的同时，推广节水器具，提高公众节水意识，可以进一步促进居民生活节水。除了政策性调控手段以外，非政策手段对于节水和降低需水要求也非常重要，如强制或自发采用节水工艺、强令性用水限制以及混合型非政策水资源保护计划[8]。

自2003年起，天津市开始了居民用水器具改造工程即“节水型器具进万家活动”，在试点区免费发放新型龙头，对居民小区节水器具升级改造。为了不增加居民的经济负担和对后期维修的顾虑，实行免费更换、免费安装、便捷保修。2003—2007年，已有27个居民小区的16 578户居民从此项活动中受益，市内六区及塘沽区共更换新型节水器具31 315件。但是，由于没有足够的政策支持和持续的资金保障，此项活动尚不能覆盖整个市区，只在部分区域进行了节水器具改造更新。在水价调整的同时，如果能通过某些节水活动让政府和住户共同分担成本，形成合力，就可以为进一步推进节水活动提供财政支撑。

水价政策的制订和推行需要循序渐进。水价调整方案的制定和出台，必须借鉴其他城市标准，结合自身城市发展实际，充分听取社会各方面的意见，加强与听证参加人及社会各界的沟通，提高水价决策的透明度，才能使水价标准科学合理、切实可行。在管理上，必须确保项目运行和资金使用的透明性，并充分调动居民住户参与的积极性，使政策的实施和推广更加顺畅。

开展节水活动作为一项长期策略，需要整个社会的共同努力。要积极运用水价杠杆，深入开展节水教育宣传，加大公众参与与互动力度，提高公众的节水意识，使节水理念更深入人心，引导公众主动节水和高效用水，促进水资源的可持续利用。

[1]Jeremy Warford， Jian Xie.Water Supply Pricing In China：Economic Efficiency， Environment， and Social Affordability[ED/OL].http：//www-wds.worldbank.org/external/default/WDSC ontentServer/WDSP/IB/2008/01/23/000310607_2008012308 5821/Rendered/PDF/421760PolicyNo1ty0FINAL0EN01PUB LIC1.pdf，2007-12/2010-01.

[2]Henri Smets.The cost of meeting the Johannesburg targets for drinking water：a review of various estimates and a discussion of the feasibility of burden sharing（Revised edition）[ED/OL].http：//www.academie-eau.org/admin/fichier_article/50-johannesbourg_targets-1267631368fichier 01.pdf，2004-03/2010-10.

[3]Al-Ghuraiz Y，Enshassi A.Ability and willingness to pay for water supply service in the Gaza Strip [J].Building and Environment，2005，40：1093-1102.

[4]Paul Herrington.Household water pricing in OECD countries[ED/OL].http：//www.oecd.org/officialdocuments/displaydocu mentpdf?cote=env/epoc/geei （98）12/final&doclanguage=en，1999-05/2010-10.

[5]James Winpenny.OECD Global forum on sustainable development： financing water and environmental infrastructure for all. （Background paper No.6） [ED/OL].http：//www.un.org/esa/sustdev/csd/csd12/Background6.pdf，2004-04/2010-10.

[6]Whittington D.Possible adverse effects of increasing block water tariffs in developing countries [J].Economic Development and Cultural Change，1992，41 （1）：75-87.

[7]孙秀敏，秦长海，甘泓.南水北调受水区城镇节水的定量研究 [J].水利学报，2010，41（2）：207-209.

[8]Olmstead S M，Stavins R N.Comparing price and non-price approaches to urban water conservation （NBER Working Paper 14147） [ED/OL].http：//www.nber.org/papers/w14147，2008-06/2010-10.