公共文化服务供给中的农民需求表达研究

孙 浩，朱宜放

（湖北工业大学管理学院，湖北 武汉430068）

需求表达是指公众通过何种渠道采取何种方式将其对公共物品和服务的真实需求反映出来，并以此确定公共物品和服务的最优供给规模。当前，我国农村公共文化服务供给的低效和不足，很大程度上是因为农民的真实需求偏好无法真实有效表达出来，农村公共文化消费长期处于“洼地”和失衡的境地。

1 农民公共文化服务需求表达不足及其表现

1.1 农民在文化服务供给决策中的主体地位被“边缘化”

“十一五”的前四年，我国农村文化事业费年均增长24.6%，增幅高于城市文化事业费4.2%［1］。虽然政府加大了文化服务供给的投入规模，但农民参与文化服务供给决策的程度较低，真实的文化需求表达不足。

传统的公共文化服务供给体制中，政府掌控社会资源，全程包办公共文化服务生产、分配、交换和消费等环节，决策程序遵循“自上而下”的原则，而不是根据农民公共文化生活的需要来决定公共文化服务的内容、形式和实现方式，“上级”和文化管理机构完全决定了公共文化服务的品种和数量，农民更多时候被视为服务的“被动消费者”和文化的“受教育者”，其消费需求得不到尊重，需求的意愿得不到真实反映。

农民决策主体地位的被剥夺和被边缘化导致的直接结果就是：农村基层社区和村落的“官办文化”开展得轰轰烈烈，而民众喜闻乐见的“民办文化”却悄无声息，政府的现实供给和农民的内在需求之间存在着巨大的鸿沟。对广东11市农村公共事业状况的调查显示［2］：农民认为广播电视网络建设、文化娱乐设施及服务这两个项目“较重要”的样本比例分别为58.08%和54.15%；但对农村公共服务供给的效果评价中，广播电视网络建设属于“基本满意”，而文化娱乐设施及服务被评为“不满意”。这一结果从侧面印证了在现有政府主导的供给决策模式下，农民强烈的文化服务需求与政府的供给之间存在着较大差距。

1.2 农民需求表达的内容次序与政府供给的优先次序存在着差距

需求表达的内容次序可以根据农民选择某类公共文化服务次数的多少表现出来，某项服务被不同农民选择的次数越多，它就越能反映公众对其需求的渴望程度。调研统计结果显示：政府供给公共文化服务的优先顺序是广播电视频道／节目＞图书馆／博物馆／艺术馆＞公园／社区体育设施＞文化馆／文化站＞电影院／电影放映＞文艺团体及演出＞文化活动中心＞文化技术培训机构及相关培训。而农村居民对公共文化服务需求的优先次序却是图书馆／博物馆／艺术馆＞文艺团体及演出＞公园／社区体育设施＞文化技术培训机构及相关培训＞文化活动中心＞电影院／电影放映＞文化馆／文化站＞广播电视频道／节目（表1）。

表1 政府供给与农民需要的公共文化服务优先次序对比表

由此不难发现：一方面，政府对图书馆／博物馆／艺术馆等综合性的公共文化服务设施的供给投入非常看中（排序第二），但现有的场馆因功能不完善或布局不合理无法满足农村居民的文化需求（排序第一）。根据国际标准，每1.5公里半径内应设置一所图书馆，平均2万人左右拥有一座公共图书馆，但我国的图书馆是依据行政区划以及相应的行政级别来设置的，现有的县、乡镇图书馆和村级农家书屋远不能满足农民对该类文化服务的需求。至于博物馆和艺术馆在农村地区来说，就更是屈指可数。另一方面，农民强烈需要的文艺团体及演出（排序第二）在政府供给次序中排位靠后（排序第六），说明农村基层的文化活动贫乏，看戏难的问题依然严重。在现有的文化管理体制内，每个县级行政区域内的国有剧团数量有限，其演出服务覆盖面有限，而民间剧团和民营性剧团因受政策限制、生存空间压缩、表演水平和内部管理能力等方面的制约，也未能有效发挥其应有的作用，文化服务供求之间的矛盾非常突出。

1.3 农民的文化需求表达呈现精英化、非制度化特征

文化权利与政治权利、经济权利一样都属于宪法赋予人民所享有的基本权利。人大、政协和党代会等正式组织是农民文化权利表达和行使的重要渠道，但这些主渠道表达方式正日益显示出精英化的特性，即在参与表达和投票的主体构成上，农民的比重和份额严重偏低，农民的呼声和吁求趋于衰弱，决策权和话语权正逐步被其他群体和阶层所掌握，农民的文化需求和权益很难满足和实现。

一旦商政精英、文化精英和社会权贵阶层结成联盟时，他们就拥有了扭曲和改变公共文化政策的力量，使得政策的制定和实施向有利于利益联盟的方向发展，造成社会中强势阶层和弱势阶层之间的结构性断裂。身处弱势的农民群体不仅文化需求表达空间遭受严重挤压，而且在文化权益受损时，现有的渠道和框架体系不能有效地保护农民利益，导致权利人采取非常态、非制度化的方式手段来维护自身权益。

1.4 农村自治组织中的文化需求表达异化

村委会的自治制度与结构，有效填补了农村实施家庭联产承包责任制之后农民由严密的机械性组织化突然变成相互分离的原子式结构所带来的农村社区公共权力、公共物品与事务管理的真空。但这种自治性结构并未必然带来农民文化需求的有效表达。这是因为在现有的压力型管理体制下，基层政府总是把村委会作为自己的派出机构，视其为控制管理农村各项事务的工具。另一方面，农村实施税费改革后，村级财政的困难境地也使村委会更加依赖上级基层政府。结果是农民最具根本性的文化需求表达渠道成为上级政府的“传话筒”和“稳压器”，基层农民的文化权益不能得到保障。

此外，现有的《村民委员会组织法》对落实“五项民主”缺乏行之有效的具体程序性规定，这就使得在村级层面农民公共文化的需求表达缺乏可操作性，农民不再信赖自治组织对需求表达的保障，转而寻求制度外表达的帮助，反过来进一步纵容了现有自治结构的异化。

2 农民公共文化服务需求表达不足的原因

需求是物品供给和生产的逻辑起点。从需求表达机制的环节和要素构成来看，制约农民文化服务需求表达的主要因素有以下几个方面。

2.1 农民文化需求的偏好显示和加总存在困难

农村公共文化服务作为公共物品的组成部分，同样会面临着“搭便车”的问题。虽然农村不同地域或村落都有自己独特的文化意识和消费习惯，但在“大一统”的公共文化供给格局中，文化的地域特征越是突出和明显，其对共同的公共文化服务需求的偏好表达就越是容易隐瞒。加之农村地域广阔，农户居住分散，信息不对称发生的可能性就越高，尤其是将农民的文化服务需要与其自身的收入和消费水平挂钩时，农民更是会隐瞒或从低呈报自己的需求偏好，从而造成服务供给与需求之间的不平衡。

2.2 确立农民文化需求偏好的投票机制存有先天不足

为了解决公共物品和服务供给不足的问题，实践中人们利用投票机制来显示需求者的偏好及强度。由“阿罗不可能定理”可知，将不同社会成员个人的偏好都予以满足是不可能的，通过投票机制是永远也不可能产生一个为“大多数人”所认可的方案，即使是强行通过的某个方案，也只是满足了少部分人的需求偏好，形成“少数人对多数人的暴政”。

农村现有的村民自治和“一事一议”的民主议事制度为农民的需求表达和公共物品的有效供给提供了良好的制度基础。虽然连续多轮投票之后通过的方案可以用来反映农民对该公共物品的“集体偏好”或“公共偏好”，但农村公共文化服务涉及的内容形式广泛、受益范围也有大有小，确立一个能为各方所认可并能实现帕累托效率的投票规则并非易事。投票规则的确立需要耗费大量的资源、成本和精力，当村民的认知能力、掌握信息量的程度和决策水平不同时，指望通过这种多轮投票方式确定最优供给的方法是值得怀疑的。

2.3 前置意识形态不当介入农民的文化需求表达

意识形态前置是指公共文化服务体系是社会主义价值目标引领下的公共文化服务体系，其“意识形态原则和价值诉求已经前置性内存于国家概念中”，因为“它符合中国当前所处历史时代的国家根本利益，社会主义的根本制度属性和根本价值目标内在地制约着中国的公民社会进程和对国际公共生活空间的融入，这意味着一方面我们追求人类的普适价值和公共生活理想，另一方面我们的追求绝不能以放弃原则为代价”。［3］

公共文化服务体系构建的有效性取决于前置的意识形态是否具有清醒而理性的自律。这种自律表现为它在公共文化服务体系的制度设计和体制运转中拥有充分的前置选择权力，一旦文化服务体制和制度建立起来，它就应该最大限度地确保政府公共文化治理制度的科学性和技术规范性，并极力地克制自己对文化服务体系和公民文化权利的干预。

然而，现实中政府行政文化权力的行使、公共文化服务的供给都烙上了意识形态的属性印记，政府在更多时候把民众当作“受教育的对象”，而非公共文化服务的主体；公共文化服务供给的内容和形式取决于上级意志，突出了方针政策和时事政治的宣传功能，尤其是考虑到农村居民受教育程度和文化素质整体偏低的状况，在首长意志和政治形态意识的影响下，乡镇政府忽视农民文化需求和文化权益成为一种必然。结果是造成文化资源浪费，供给了不受欢迎、没有多大实效的文化服务，加剧了公共文化服务供需之间的矛盾。

2.4 农民文化需求表达具有主体分散性特征

在经济社会加速转型时期，作为身份的农民和作为职业的农民的角色开始分离，不同层级的农民文化需求也开始分化，他们对文化利益的表达呈现多样性的特征。农民原子化的个体利益表达方式使得他们的文化利益表达更具分散性，农民个体的利益表达和需求成为整个政治系统的末梢环节，农民在需求表达中受教育程度、参与意识和能力的影响，表现为一种缺乏组织性的松散参与，缺乏需求表达的话语权，很多时候是处于一种“被表达”境地。农民缺乏竞争力的表达不仅不能有效地将农民阶层整体的文化权益和文化需求输入到政治系统里并最终转化为政治输出，也造成一旦农民的文化权益受损或与其他阶层发生冲突时，现有需求表达渠道“虚化”的弊端被暴露无遗，农民被迫选择制度外表达。

3 农民公共文化服务需求表达的重构

农民文化需求多样化和复杂化已成为文化消费的主要趋势，增强农民公共文化服务需求表达的能力，拓宽需求表达的渠道，完善需求表达的机制是提高农村公共文化服务供给效率和质量的根本要求。

3.1 强化农民在公共文化服务供给决策中的中心地位

传统的农村公共文化服务供给体制中，农民主体地位的边缘化不仅增加了无效公共文化服务的数量，造成有限文化资源的浪费，更破坏了公共文化服务应有的信誉。强化农民在供给决策中的中心地位，就是要求政府改变传统的垄断管制型供给方式，形成多元共治格局；要针对农民多样化的文化需求结构，设计、提供理想的公共文化服务；要以服务的高效率和多样化文化需求的满意度为考核标准；要鼓励农民积极表达意愿，创造条件让农民参与文化事务的管理。

3.2 完善农民现有文化需求表达渠道的制度安排

畅通有效的需求表达渠道能很好地聚集农民的需求表达并形成合力推动农民文化权益的实现。有效的需求表达制度安排一方面要充分发挥人大、政协等表达渠道的功能，要增加农民代表在人大和政协国家权力运行机构中的人员比重，将各代表的责任与农民的需求表达和利益维护直接挂钩，通过影响公共文化政策的制定，保障农民文化需求和文化权利的实现，化解城乡文化供给失衡所带来的分歧和矛盾。

另一方面要充分发挥农村基层居委会和村委会作为自治组织渠道的需求表达功能，正确处理政府行政权力和农村居民自治权利之间的关系。具体来说，提高农村基层自治组织的文化需求表达和供给服务能力，一是要进一步明确界定政府行政部门和基层自治组织的权责范围，从源头上切断上级的不当干预。二是政府可以为村庄公共文化服务供给提供详细的资金扶助或奖励政策，包括文化项目建设资金的筹措、运营管理、配套和获取途径等内容。三是要推进村庄决策和管理的科学化、民主化。四是推行村干部述职述廉、工作年度民主评议、接受村民询问质询以及召开座谈会等方式，调动农民参与文化服务供给的积极性。

3.3 提高农民文化需求表达的组织化程度

农民想将自己的文化需求和权利诉求表达输入到民主社会的政治制度中，就只能靠社会化的组织而不是原子化的个人。为提高农民公共文化需求表达的有效性，增强农民整体文化利益表达和博弈的能力，就必须建立和培育能代表农民文化利益的各种文化类组织，包括农村民办文化组织、农民自娱自乐组织以及各种非营利文化组织。这些文化组织作为一个整体反映农民整体的文化需求特性，积极主动与其他阶层交流协商，通过接触关键性人物或者参与关键性文化服务供给，影响农民文化服务供给政策的出台，保护农民的文化权益。

3.4 提高农民文化需求表达的权利意识和能力

农民文化需求表达权利意识和能力的培养要靠后天外部的培育和灌输。表达意识和能力的培养重在后天对农民文化常识和政治理念、技能的教育。一方面可以通过村文化室、村民代表会、农民夜校、宣传栏和橱窗、农村远程教育活动室，让农民了解并掌握依法表达需求和权利的知识，提高依法参与管理的能力和质量，增强依法履行应尽义务的自觉性；另一方面通过开展广泛深入的村民自治活动，将决策权交给村民自己，让他们在民主选举、决策、管理和监督的过程中，逐步形成主人翁意识和民主法制意识，推进农村由传统的“臣民文化”向现代“公民文化”的转换。

［1］中华人民共和国文化部.“十一五”以来我国文化事业费投 入 情 况 分 析 ［EB／OL］.［2011－01－05］http：／／www.ccnt. gov.cn／sjzz／jhc ws／c wswhtj／201101／t20110105＿86171.ht ml.

［2］朱金鹤.中国农村公共产品供给：制度与效率研究［M］.中国农业出版社，2008：234－238.

［3］王列生.国家公共文化服务体系论［M］.北京：文化艺术出版社，2009：68，73.

［4］孙 浩.农村公共文化服务有效供给的体制性障碍研究［J］.甘肃行政学院学报，2011（6）：59－70.

［5］刘晓坷，孙 浩.善治视角的农村公共文化服务供给模式［J］.学习月刊，2012（1）：27.

［6］曹爱军.农村公共文化服务制度创新的基本维度［J］.重庆社会科学，2009（4）：20－23.