资源型城市转型发展中政府的角色定位研究

侯波波

（1.中国科协发展研究中心，北京 100836；2.中央民族大学法学院，北京 100081）

资源型城市转型发展作为一个世界性城市经济发展难题，普遍存在。我国目前尚处于社会主义初级阶段，要实现全面建设小康社会的伟大战略目标，资源型城市的转型发展已经成为各级政府不可推卸的义务和责任。目前国内外对资源型城市转型发展的研究多集中于城市经济转型、城市后续产业发展及区域经济结构等方面研究，而从资源型城市政府职能转变和角色定位角度去研究城市转型的还不系统，笔者正是在此基础上，基于可持续发展理论和服务型政府理论对资源型城市转型发展的政府角色定位进行了研究，并就资源型城市转型发展中政府的战略、决策、服务和责任等进行了探讨。

一、资源型城市转型发展中政府角色定位的理论基础

资源型城市转型发展的理论基础主要来自于两个理论：一是基于目前世界公认的经济发展理论即可持续发展理论；二是服务型政府理论，即20世纪90年代以来提倡用新的政府管理模式即强化公民在管理中的主体地位和参与功能来重塑政府的理论。

（一）可持续发展理论

1987年，世界环境和发展委员会（WECD）在《我们共同的未来》（Our Common Future）中首次提出可持续发展理论的定义：“可持续发展指既满足当代人需要，又不对后代人满足他们的需要能力构成危害的发展”。1992年上半年，联合国环境与发展大会把可持续发展理念确定为会议的主要议题和指导方针，会议的成果形成了具有重要影响的《21世纪议程》也称为《里约宣言》。宣言内容主要意思为：“可持续发展已经成为当今人类社会发展的主题，我们必须把环境问题同经济、社会发展结合起来，树立环境、经济社会协调发展的新理念”，此次《21世纪议程》的颁布标志着可持续发展作为一种新的发展理念的产生[1]。随着世界各国经济发展和环境破坏遇到的问题，可持续发展的内容也日渐被丰富，现在公认的可持续发展理论包括由人口（P）、资源（R）、环境（E）、经济（E）和社会（S）五个方面组成的PREES系统，整个系统各个要素之间不断地进行着物质、资源、能量、信息的互动，而且相互作用、相互依赖、相互制约，形成了一个异常复杂的动态巨系统。在这个系统中，资源是基础，人口是主体，经济是核心，环境是保障，社会的和谐发展是最终目标。

（二）服务型政府理论

服务型政府可以说是目前较为流行的政府管理理论，它集合了新公共管理理论、公共产品理论和治理与善治理论等方面的内容。正如我国学者刘熙瑞指出的，“服务型政府是指在公民本位、社会本位的理念指导下，在民主社会秩序的框架下，按法定程序，遵照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担相应服务责任的政府”[2]。可以说，服务型政府不仅是一种新的政府管理理论，更是一种执政方式和理念，一种价值观和体制，而且必然是一个高效、廉洁、透明和负责的政府。这种新型理论倡导以公共资源利益的最大化为目标，强调公共政策应该体现公民意志，公民要积极参与到公共政策的制定过程中，政府的行为必须依法做出。

二、资源型城市转型发展中政府的角色和职能

结合可持续发展理论和服务性政府理论来分析资源型城市转型中的政府角色，可以从经济管理、社会管理和生态管理等角度归纳为以下几方面（如图1）：

图1 资源型城市转型发展中政府角色和职能示意图

第一，政府是资源型城市可持续发展的规划者。资源型城市的政府要根据国际、国内经济发展环境及本地区的区位优势和资源产业发展阶段，为本市的经济和社会可持续发展做出符合科学发展规律和城市承载能力的规划，并提出一系列城市定位及发展战略目标。[3]一方面，这样的规划可以为企业、组织和家庭等微观经济主体提供可供参考的经济信息、发展趋势和产业未来预测，为企业调整自身经营战略提供重要政策依据；另一方面规划也为政府制定调节经济活动的具体政策提供依据和准则。

第二，政府是资源型城市转型发展的秩序和规则制定者。转型发展必然要鼓励发展新的产业及其载体产业组织和企业等，这些组织的有序运转需要有良好的秩序、规则给予引导和保障。同时，政府在制定秩序和规则时也要充分考虑市场经济和可持续发展的宏观背景和公众的整体利益，把竞争、法制、环保、生态等核心要素体现在制定的秩序和规则中。

第三，政府是资源型城市转型发展中调节经济活动的仲裁者和协调者。从微观领域分析，在城市经济转型中，企业作为市场经济运行的主体，首先应遵循既定的规则，在公平、公正的市场中进行有序竞争。政府的角色是促进企业的发展环境公平、公正，在此基础上对违反规则的企业进行惩罚。从宏观领域分析，政府还要对转型中市场手段无法调节的产业结构、行业发展平衡及收入分配不公等问题进行二次调解，以此保证城市在经济转型中经济发展和社会发展过程的协调。

第四，政府是资源型城市转型发展中社会稳定和公共服务的供给者。从推动社会和谐、保障公共服务供给的角度来看，构建以社会保障、社会福利为主体的社会稳定体系是政府在转型中义不容辞的责任。在资源型城市，普遍存在着传统资源行业从业人员与非资源行业从业人员在初次分配领域所形成的收入差距较大的事实，二元化的社会保障制度和农村社会保障体系的不完善也容易使转型中劳动者因暂时性失业而引发社会问题。因此，政府部门在转型中必须强化对医疗卫生、就业服务、教育均衡发展、社会保障保险等一系列公共产品和服务的供给能力，协调好社会变革中各方面的利益和权益，以最大限度地弱化转型发展中可能出现的不稳定因素。

政府职能，是国家行政机关根据当地经济和社会发展、人们公共服务的基本需要，在依法行使权力的过程中所必须承担的职责和功能。服务型政府的实质就是提供服务，服务意味着政府施政的职能要与公民的愿望与需要在现实的经济活动、社会交往和个人全面发展中实现高度统一。结合服务型政府的“服务”核心理念和可持续发展理论提出的人口（P）、资源（R）、环境（E）、经济（E）和社会（S）五个方面要素，资源型城市政府履行职能的重点应该是：

第一，为经济转型发展提供良好服务。即按照市场经济规律和现代产业发展趋势，制订接续产业和新兴产业发展规划。加大经济转型的指挥和协调力度，把服务接续产业、新兴产业和现代服务业的发展放在突出位置，加强政府部门间的制度协调、规划协调和政策协调，鼓励各种非政府组织的发展并参与到政府治理之中，增强新兴产业的行业自律管理，促进新兴产业的健康发展。积极推动行政部门改革，打破条块分割、部门分割、资源分割的状况，建立适应现代经济发展的政府服务模式，并逐步向符合市场经济和服务型政府要求的运行机制和管理体制转化。[4]

第二，为社会和谐和个人全面发展提供服务。构建公共服务型政府，本质就是在科学发展观和现代行政理念的指导下实现对政府定位和功能的改革与创新。服务的途径主要有两个：一是各级政府部门提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品及服务，如国防、军队和外交等；二是政府应当鼓励公共服务面向市场，通过产权清晰的企业化经营提高社会总效率。作为资源型城市的政府，不仅不能垄断资源等公共物品的供给，更应当探索公共服务市场化的路径，最大程度地发挥市场在资源配置和鼓励竞争等方面的积极作用，不断弱化政府干预市场的功能。在具体服务内容方面，政府要调整和优化政府公共支出结构，加大社会基本公共服务供给建设，着力加强对环境的保护和资源高效利用等宏观政策制定。

第三，为人与自然和谐相处提供服务。为实现资源型城市的可持续发展，政府在转型发展中应该把为人与生态自然和谐相处提供服务作为重要职能来抓。为此，政府要处理好四方面关系：一是处理好资源开发、环境保护与经济转型的关系，资源开发、环境保护应服务于经济转型这个中心任务。二是处理好生态恢复、治理与新兴产业发展布局的关系，根据资源环境承载力、生态环境建设目标等的要求合理确定新兴产业的发展规模、替代产业的空间布局和发展周期等，按照循环经济理念和集群式发展要求提升产业集中度，打造规模化产业链。三是处理好生态环保与人们宜居生活的关系，把打造生态宜居城市作为转型发展追求的目标，既要结合资源环境承载能力有序拓展，又要为人们的幸福生活提供较高的环境质量。四是处理好生态环保与统筹城乡发展的关系，生态环保作为统筹城乡发展的重要内容，其中心任务是通过统筹城乡差距，共同进行生态环境保护，为农村提供与城市均衡的生态环保公共产品。

三、资源型城市转型发展中的政府行为

政府角色和职能通常通过政府行为来体现。也就是说，通常政府角色是比较抽象的、相对稳定的；而政府行为是比较具体的，易变的。资源型城市转型发展中政府的行为主要体现在政府战略、政府决策、政府服务和政府责任等方面（如图2）。

图2 资源型城市政府行为示意图

（一）转型中的政府战略：坚持市场导向和总体规划协调推进

城市转型发展模式的选择必须坚持市场导向和总体规划的原则。坚持市场机制调节与政府宏观协调之间最大程度的融合，才能有效促进资源型城市由单一性产业结构向多样化、综合型的产业结构发展。[5]原因主要有三个方面：第一，产业整体转换成本大再加上我国传统资源城市的建设多靠计划经济模式，使得其难以按市场需求自发完成顺利升级；第二，市场提供的人才、资金、技术等产业转型所需资源非常有限，仅靠市场力量难以解决；第三，“资源替代受技术进步的影响是一个长期的过程，市场无法在短期内对这样的产业做出选择。”[6]

（二）转型中的政府决策：转型政策制定的民主化、科学化和法制化

资源型城市政府在进行转型发展等重大决策时要倡导“公民导向”战略，因为政府决策直接与经济社会发展速度和人民群众的切身利益密切相关，改革和创新政府决策的过程、执行和反馈机制，使其适应经济社会发展、人民需要的目标，应该是建设服务型政府的本质要求。在资源型城市政府公共决策过程中，具体要做到以下三方面：首先，要强化转型决策的公众意识，拓宽公众参与转型发展重大事项的建言献策渠道，通过听证会、公告等形式，积极推动政府重大决策的民众参与水平。其次，要强化决策的专业化智力支持，完善专家决策论证制度，积极推动政府在转型专业领域重大决策的科学化水平。最后，要强化决策的法制化、规范化要求，健全决策制度合法、合理和程序适当的运作体系，不断推动政府转型发展重大决策的法制化水平。

（三）转型中的政府服务：保障城市转型中的民生安全

服务是服务型政府最突出的外在表象，也是服务型政府区别于其它类型政府最直观的反映。资源型城市转型发展中政府的服务主要涉及以下两个方面：一方面是公共物品的供给，具体就是保障好城市转型过程中公众的利益，特别是暂时面临困难群众的衣食住行问题，真正让全体市民能够共享到转型发展带来的成果。另一方面是民生制度和规则的供给，把经济转型发展和扩大就业结合起来，通过有效政策来促进服务业、劳动和知识密集型产业、中小企业和非公有制经济的发展，通过完善制度对涉及转型发展过程的公众切身利益和社会公共利益等重大事项提供有效保障。

（四）转型中的政府责任：建立科学合理的转型考核指标体系

建立科学合理的考核指标体系是保障服务型政府承担相应责任的重要手段[7]。结合资源型城市转型发展的实际，建立科学合理的转型考核指标体系主要包括三方面内容：一是借鉴国外的先进经验，探讨建立适合城市转型发展的政府绩效评估理论框架、方法体系及操作程序。二是按照科学的发展观和正确的政绩观要求，设计科学的转型发展指标体系内容，努力将协调发展、平衡发展、和谐发展的内容体现在考核指标中。三是使用科学和合理的评估技术和方法，合理确定指标体系和指标的权重，定期征求社会公众对政府工作的满意程度，最终以此作为对政府绩效评估的依据。

四、结语

资源型城市政府角色定位及职能是我国资源型城市转型发展中重要的理论课题和实践课题，笔者希望通过本文研究能为资源型城市的政府在转型发展与推进城市现代化的实践中提供理论支撑，以此促进资源型城市科学发展和经济、社会、文化、生态可持续发展的有机统一。

［1］刘丽霞.发展循环经济与经济可持续发展［J］.湖北教育学院学报，2007，（5）：61-69.

［2］刘熙瑞，张康之.现代管理学［M］.北京：高等教育出版社，2002，（4）：55.

［3］刘吕红.资源型城市概念的历史考察及意义［J］.四川师范大学学报（社会科学版），2005，（5）：116-120.

［4］苗泽华，苗泽伟.论资源合理配置与可持续发展［J］.重庆环境科学，1998，（4），35-36.

［5］齐建珍等.资源型城市转型学［M］.北京：人民出版社，2004.

［6］徐君，王育红.资源型城市转型研究［M］.北京：中国轻工业出版社，2009.

［7］井敏.构建服务型政府理论与实践［M］.北京：北京大学出版社，2006.