基于农用地分等定级的耕地入选基本农田评价比较分析

张 英，潘瑜春，曾志炫，唐秀美，赵春江

（1.北京农业信息技术研究中心，北京100097；2.北京林业大学林学院，北京100083）

1 引言

基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地[1]。耕地入选基本农田是将土地利用总体规划确定的耕地按一定的面积指标有选择地将优质耕地划为基本农田的过程[2]。实践中，耕地入选基本农田过程主观随意性大，重数量轻质量，存在“划劣不划优，划远不划近”现象，往往将一些偏远、地形复杂、质量差的耕地划为基本农田。当前有关的研究中，多数是从耕地的质量、区位、政策、行政等方面提出基本农田确定的方法和步骤[3-6]，很少考虑耕地的实际生产能力、土地的利用水平等因素。

农用地分等定级是综合了土地自然质量、土地利用和社会经济水平的差异及对不同地区土地生产力水平的影响，同时也包括不同投入水平对不同地域土地生产力水平和收益水平的影响，对农用地的质量优劣进行综合评定并划分等级。农用地等级为耕地入选基本农田提供了重要的依据，为此，许多学者分别以农用地自然等[7-8]、利用等[1,9]、农用地级别[10]为基础进行耕地入选基本农田评价方法的研究，那么究竟采用什么类别的农用地分等定级成果（农用地自然等、利用等、经济等，或是级）更适合用于耕地入选基本农田评价？针对这一问题，本文以北京市大兴区为例，分别以农用地自然等、利用等、经济等和农用地级别为依据，进行耕地入选基本农田的评价并对结果进行比较分析，旨在探讨农用地分等定级成果在基本农田划定和占补中的应用方法，为耕地入选基本农田评价提供更可靠、更科学的依据。

2 研究区与数据源

2.1 研究区概况

大兴区是北京市南郊平原区，总面积1036 km2，是北京惟一一个拥有两个新兴卫星城的郊区县[11]。大兴全境属永定河冲积平原，地势自西向东南缓倾，大部分地区海拔14—52 m之间。土壤类型以砂质潮土、壤质潮土为主，由西南向东北，土壤质地由砂质到粘质。土地开发利用条件优越，土地资源总量相对充足，耕地质量不高，用地结构具有典型的大城市郊区用地的特点。

2.2 数据来源

大兴区农用地分等定级成果数据主要包括农用地自然等、利用等、经济等、农用地级别和其他分等定级辅助数据（如土地利用系数和经济系数），其他数据包括土地利用现状、土壤质地和类型、铁路和公路交通、居民地等。

依据《农用地分等规程》（TD/T1004-2003）,大兴区采用等间距法对各分等单元进行自然质量等指数、利用等指数、经济等指数划分相应农用地等别，农用地自然等、利用等和经济等（综合等）分别位于11—14、14—20、8—14等范围内，等别数字越大，其等指数越高，代表耕地质量越高。依据《农用地定级规程》（TD/T1005-2003），大兴区主要采用总分频率曲线法将农用地划分一到四级，级别数字越大，其定级指数越高，代表耕地质量越高。

3 基本农田划定方法

根据农用地分等定级成果，综合考虑了数量和质量两种因素进行基本农田划分，具体的计算方法如下：

式1中，S为基本农田总面积，∑S1为最高等别或级别农田面积和，∑S2为次高等别或级别农田面积和，∑Si为任意等别或级别农田面积和，i为从最高等级依次向低等级递减，各等级的农田面积逐渐累加，直到累加的面积大于或等于80%耕地总面积的最低等级为止。

4 结果分析

按照式1分别利用农用地自然等、利用等、经济等和农用地级别划定基本农田，获得的基本农田详细情况如表1所示。

通过表1可以看出，利用经济等和级别划定的基本农田差异较小，所以在以下分析的过程中，只选择了级别划定的基本农田进行深入比较分析。表2是将利用农用地级别划定的基本农田与原农用地自然质量等进行比较的结果。

表1 利用不同农用地分等定级结果划定基本农田结果Tab.1 Results of primary farmland zoning based on farmland classification and gradation

表2 入选基本农田的质量等级分布情况Tab.2 Quality rank distribution of primary farmland zoning

由表2可以看出，大兴区农用地总体上质量偏低，11、12等级的农用地块比较多。依据自然等和利用等选入的基本农田几乎涵盖了所有自然质量高的农用地，而利用经济等和农用地级别选入的基本农田中13和14等的农用地块数量占了大部分，但11和12等的农用地块所占比例比依据自然等和利用等选入基本农田的单元数多。同时，还可以看出依据农用地级别选入的基本农田地块中，自然质量等级为11的低级别（一级、二级）的地块仅占28.96%，而高级别（三级、四级）的地块却占了71.04%，而自然质量等级为14的地块的级别也比较高。由此，可以看出自然质量低的农用地地块，其级别并不低，而自然质量高的农用地块，其级别绝大部分相对也比较高。因此依据农用地级别划定的基本农田与依据自然等划定的基本农田在空间布局上的差异比较大，同时在图1（封三）中也可以看出这一特点。

图1 基于不同农用地等别数据选入的基本农田对比分析图Fig.1 Compared map of selected basic farmland between different agricultural land classification and grades data

由图1可以看出，利用农用地自然等和利用等所选入的基本农田绝大多数都重合在一起，其空间分布基本相同，只有南部、东南部和中西部极少数基本农田分布不同。依据农用地级别所选入的基本农田与自然等选入的基本农田在空间分布上差异较大，在大兴的南部和东南部比较偏远的地区，只有依据自然等划定的耕地能入选基本农田，而中部交通比较发达的地区依据自然等却没有耕地能入选基本农田，说明在依据自然等入选基本农田时，只是单纯地考虑耕地的自然质量因素，并没有考虑区位条件、耕地的利用系数、经济系数等其他因素。农用地级别不仅反映了农用地现实的生产力水平，同时还反映了农用地的利用水平和效益水平，高自然质量的农用地块其经济状况、利用水平、区位条件等因素并不一定好，相反有些质量相对较差的农用地块，其实际生产潜力比较大，距离道路城镇较近，种植作物产量高，投入产出率高，但由于区位优势，其被占用的可能性也比较大，因此，更需要作为基本农田地块来保护和管理。

将利用农用地等级选入的基本农田地块与以交通沿线和居民地建立的0.5 km、1.0 km和1.5 km缓冲区进行叠加，并根据基本农田划定的原则“确保数量、提升质量；稳定布局、明确条件”以及“划近不划远，划优不划劣”的指导思想，同时参考国内外专家和学者对基本农田的内涵界定[12-16]，结合中国基本农田保护的实践工作，将4种结果进行比较分析，结果见表3和表4。

表3 入选基本农田到交通沿线的距离分布差异Tab.3 Distance categories from primary farmland to main roads

表4 入选基本农田到居民地的距离分布差异Tab.4 Distance categories from primary farmland to settlements

从表3中可以看出，当距离交通沿线1.0 km范围内，依据农用地各等级所划定的基本农田面积都达到了28000 hm2，可以看出大兴区大多数农用地距离交通沿线比较近，交通区位条件相对较好。在距离交通沿线0.5、1.0、1.5 km范围内，依据农用地经济等别入选的基本农田的总面积都是最多的，依据农用地级别划定的基本农田总面积次之。

从表3和表4可以看出，在距离交通沿线1.0 km范围内有85%以上的高级别农用地被划为基本农田了，距居民地1.0 km的范围内，被划入基本农田的高等级的农用地面积超过了总面积的97%，因此利用农用地级别划定基本农田，可以达到耕地入选基本农田在质量上的要求，符合“划优不划劣”的指导思想。在距离交通沿线和居民地0.5、1.0、1.5 km的范围内，依据农用地经济等和农用地级所入选的基本农田总面积较依据自然等和利用等所选入的基本农田总面积大，即利用农用地的经济等和级别所入选的基本农田更符合“划近不划远”的思想。农用地经济等综合考虑了农用地的自然质量、耕地的利用水平、土地收益水平，而农用地级别也综合考虑了农用地的自然因素、社会经济因素，同时考虑了交通区位条件等，二者更符合基本农田要满足国民经济发展，社会稳定和粮食安全等要求的内涵。因此，依据农用地经济等和级别进行基本农田划定，将使入选的基本农田空间布局更加科学合理，符合基本农田划定的原则及其指导思想的要求。

5 结论和讨论

5.1 结论

耕地入选基本农田是实现基本农田保护的一个重要环节，农用地分等定级成果可以为耕地入选基本农田提供科学可靠的依据，减少了基本农田划定过程中主观因素的影响。通过分别以自然等、利用等、经济等及农用地级别为依据划定基本农田，将所得结果按照基本农田的内涵、划分原则及指导思想进行研究比较，从而得出将农用地级别和经济等作为判断耕地入选基本农田的依据比自然等和利用等更可靠。

5.2 讨论

以农用地等别/质量高低划基本农田符合《基本农田保护条例》的要求，同时在《全国土地利用总体规划纲要》中也明确要求要依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果划定基本农田，但利用农用地分等定级成果划定的基本农田主要分布在交通沿线及城市、集镇和村庄的周边，而这些农田往往被城市规划纳入建设用地范围，因此，实践中能否实现以农用地等别/质量高低划分基本农田？笔者认为其前提是协调好土地利用总体规划和城市规划间关系，两者达到相互协调和制约。土地利用总体规划要为城市的发展提供充足的发展空间，并为城市建设选择合理的用地和优化城市空间布局；城市总体规划应遵循合理用地、节约用地，城市规划应根据城市空间结构的合理安排用地布局，其建设用地标准和总量应与土地利用规划充分协商一致。另外，在政策保障方面，要严格依据农用地等别/质量高低征收占用农田使用费，大幅提高占用优质农田的使用费，加强对非法强征、强占基本农田行为的处罚力度，实行基本农田保护补偿和奖励措施。

本文只是依据农用地生产能力、质量进行耕地入选基本农田分析，没有考虑农田地块的连片度。有必要综合考虑农用地等级指标体系，构建基于农用地分等定级指标体系的耕地入选基本农田综合评价指标体系和模型。

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